Текст книги "Руководящие идеи русской жизни"

Автор книги: Лев Тихомиров

сообщить о нарушении

Текущая страница: 31 (всего у книги 47 страниц)

Правовые недоразумения

Запрос Государственного Совета 24 марта протекал при особенно повышенной температуре споров, обусловленной по преимуществу обстоятельствами, стоявшими за кулисами законодательства. Но прения эти имеют и сами по себе очень важное содержание, которое ни на волос не потеряло бы своего значения, если бы вокруг них не было никаких обостряющих обстоятельств. Дело в том, что эти разногласия между правительством и Государственным Советом обнаружили перед русским юридическим сознанием с неведомой дотоле ясностью крайнюю неопределенность государственного строя, установившегося у нас с 1906 года.

Для нас это не новость. Мы указывали этот факт с самого начала действия новых учреждений. Мы говорили, что наш новый строй оставляет в неясности главнейшую основу государственности, то есть точный характер Верховной власти, а этот недостаток неизбежно должен отражаться неопределенностью во взаимоотношениях высших государственных учреждений, в результате чего столь же неизбежно должна являться борьба между ними за власть. Главная же цель какого бы то ни было государственного строя состоит именно в том, чтобы предупредить возможность борьбы за власть посредством ясного определения компетенции всех учреждений и их общей подчиненности Верховной власти. Когда конституция страны этого не достигает, это значит, что она не достигает самой основной цели государственности.

Мы много раз указывали, что наш строй 1906 года грешит именно этим недостатком, вследствие чего борьба за власть составила характеристическую черту в истории этих новых учреждений. Все три Думы полны стремлений к захватному расширению своих прав. А теперь самый, в сущности, простой вопрос о западнорусском земстве неожиданно создал ожесточенный спор о взаимных правах между Советом Министров и Государственным Советом.

Этот случай замечателен в особенности потому, что борьба учреждений проявилась на этот раз в наиболее консервативных из них. Государственный Совет и Совет Министров суть учреждения, наиболее проникнутые стремлением к законности, наиболее далекие от «захватных» стремлений, и вот, когда мы видим, что даже такие столпы законности и порядка приходят в непримиримое столкновение при определении взаимных прав, то, полагаем, и для наименее внимательного ума должно стать ясным, что мы были правы в нашей критике учреждений 1906 года.

В происшедшем на сей раз споре могли быть, между прочим, и личные соперничества, на которые жадно набрасывается публика, всегда склонная объяснять все столкновения какими-либо личными причинами.

Но было бы не только несправедливо, а даже нелепо становиться на эту точку зрения в истории запроса 24 марта. Перед всеми нами находится налицо аргументация лучших юристов Государственного Совета и Совета Министров, которые защищали каждый свою точку зрения в высшей степени солидной аргументацией. Мы воспроизвели эти споры П.А. Столыпина, И.Г Щегловитова, Н.С. Таганцева, В.Ф. Дейтриха, Д.Д. Гримма, М.М. Ковалевского (Московские Ведомости, №№ 77, 78, 79). Всякий желающий может убедиться, что все они, кроме ораторских украшений или фехтовки, делают самый обстоятельный анализ закона, входят в самые серьезные его истолкования, и в результате что же? В этом великолепном турнире опытнейших юристов не оказывается победителя, и в результате приходится признать, что наивысшие наши государственные установления не могут сами утвердительно определить характер строя, в котором живут и действуют с 1906 года.

Государственный Совет, как видно из его запроса, считает незыблемым правило, что никакой закон, согласно статье 86 Основных законов, не может быть представлен Государю Императору без предварительного одобрения законодательных учреждений, и, казалось бы, это совершенно ясно. Между тем Совет Министров представил Государю в порядке 87 статьи закон, только два дня назад отвергнутый Государственным Советом, и это действие не признает незакономерным. Председатель Совета Министров объясняет, что дело совершено во время отсутствия законодательных учреждений, которые были распущены на три дня именно для того, чтобы явилась возможность действия по статье 87. Государственный Совет считает и это действие незакономерным, так как для применения 87 статьи требуются какие-либо чрезвычайные обстоятельства, которых вовсе не было в течение двух дней, прошедших между отвержением законопроекта и применением 87 статьи. Однако Совет Министров и некоторые члены Государственного Совета доказывают, что во всем этом нет ничего «незакономерного». Хороши или плохи действия правительства, но право роспуска Думы и Совета во всякое время и без объяснения причин бесспорно, а потому пользование этим правом не составляет чего-либо «незакономерного». Что касается чрезвычайности обстоятельств, вызывающих применение статьи 87, то о ней никто не вправе судить, кроме правительства, и ошибается оно или нет, но законодательные учреждения не имеют права входить в обсуждение этого. Рекомендуем читателям просмотреть в упомянутых №№ 77, 78 и 79 Московских Ведомостей речи министра юстиции или В.Ф. Дейтриха, и они убедятся, что все это совершенно бесспорно доказано сторонниками правительственной меры. Как бы ее ни судить с какой-нибудь иной точки зрения, но ничего незаконного она не содержит, а потому не дает места запросу, и тем более становится интересным вопрос о точных размерах прав законодательных учреждений.

Этот вопрос выступает тем ярче, что со стороны Совета Министров была высказана совершенно не предусматриваемая доселе точка зрения на право запросов вообще. «Я твердо убежден, – заявил председатель Совета Министров, – что законодательные учреждения не вправе предъявлять запросов

Совету Министров как учреждению, не подчиненному Правительствующему Сенату». Эта точка зрения была особенно развита В.Ф. Дейтрихом и составила предмет больших споров. Особенно сильно ее оспаривал Д.Д. Гримм, указывающий, что при таком толковании право запросов суживается почти до полного упразднения. А между тем по тексту закона П.А. Столыпин и В.Ф. Дейтрих могут очень отстаивать свой тезис. Текст статьи 108 гласит: «Государственному Совету и Государственной Думе в порядке, их учреждениями определенном, предоставляется обращаться к министрам и главноуправляющим отдельными частями, подчиненным по закону Правительствующему Сенату, с запросами по поводу таких последовавших с их стороны или подведомственных им лиц и учреждений действий, кои представляются незакономерными».

Весь вопрос в том, к кому относится и что означает выражение «подчиненных Сенату»? Совет Министров понимает так, что запросы можно обращать только учреждениям, подчиненным Сенату. Д.Д. Гримм, наоборот, думает, что это выражение относится только к некоторой доле «главноуправляющих», – именно тем, которые подчинены непосредственно Сенату, в противоположность другим, которые подчинены министрам и за которых поэтому отвечают сами министры.

Кто прав в истолковании закона? Нельзя не признать известной солидности министерского толкования, тем более, что В.Ф. Дейтрих указал по крайней мере один случай, когда предъявление запроса Совету Министров явно немыслимо, ибо по закону в Совете (статья 5 учреждения Совета Министров) может председательствовать и сам Государь Император… Но со своей стороны Д.Д. Гримм указывает, что если принять советское толкование закона, то право запроса превращается почти в ничто, ибо стоит какому-либо министру испросить для вводимой им меры санкцию Совета, и принимаемая им мера тем самым становится недоступной запросу. Это возражение при всей своей силе не в состоянии, однако, подорвать толкования В.Ф. Дейтриха, ибо из текстов закона вовсе не видно, чтобы узаконения 1906 года имели в виду давать законодательным учреждениям столь широкие права запроса, как это доселе было принято думать.

В общем, положение получается очень недоуменное. По смелой и сжатой формулировке самого председателя Совета Министров, инкриминируемое действие состояло в том, что председатель Совета Министров «поднес на Высочайшее утверждение во время перерыва занятий законодательных учреждений, – перерыва, к тому же созданного самим правительством, – обширный закон, только что перед тем отклоненный Государственным Советом». И вот это деяние, по толкованию правительства, вполне законно, а следовательно, может быть повторено в каждую минуту, когда правительство по своим соображениям признает это нужным.

Д.Д. Гримм возражает: «Если никаких ограничений дискреционного усмотрения в применении 87 статьи нет, то что же выйдет, когда закон, введенный правительством посредством роспуска Думы и Совета и применения 87 статьи, будет через два месяца снова отклонен Думой и Советом? Тогда, очевидно, можно сделать снова перерыв заседаний на три дня или на три часа и снова ввести закон по 87 статье, и так хоть до бесконечности. Но при этом где же гарантия, что значение законодательных учреждений не будет сведено к нулю?»

Вопрос, конечно, очень серьезный. Но не менее серьезно можно спросить: где же точные законные указания на то, чтобы новый строй 1906 года хотел дать законодательным учреждениям значение большее, чем заблагорассудит им давать правительство? Таких указаний в бесспорном смысле узаконений 1906 года не могли найти критики правительственной меры.

Естественно, что в возражениях членов Государственного Совета проскальзывает после всего этого вопрос: если взаимные права учреждений таковы, то что же это за строй у нас имеется? В предположениях левых фракций Государственной Думы он считался недоделанным парламентаризмом, который требуется довести до чистого парламентаризма. По категорическим заявлениям членов правительства он и не составляет парламентаризма, и не должен быть в него превращаем.

По всестороннему анализу статей закона, произведенному во время этого столкновения, оказывается, что действительно у нас нет и тени парламентаризма. Но как же определить действующий строй? Ответ на это мы уже не находим в прениях, и нам придется постараться как-нибудь разобраться в этом вопросе собственными усилиями.

Исход думского запроса

Как предвиделось уже по предварительным подсчетам голосов, исход запроса Думы оказался в высшей степени неблагоприятным для правительства. Большинством 202 голосов против 82 Государственная Дума признала, что председатель Совета Министров, представляя на Высочайшее одобрение журнал Совета Министров о введении земства в западных губерниях, нарушил статью 87 Основных законов, объяснения же по сему предмету признаны неудовлетворительными. Так как решение Думы собрало свыше двух третей голосов, то оно должно быть по закону повергнуто председателем Государственного Совета на Высочайшее воззрение. Теперь лишь остается ждать, будет ли что-либо по сему предмету выражено Высочайшей властью.

Но каков бы ни был исход и последствия вынесенного Государственной Думой обвинения правительства в нарушении Основных законов, в прениях является новое свидетельство неясности Основных законов 1906 года. В первый раз это было засвидетельствовано в прениях Государственного Совета. Как мы уже говорили (Московские Ведомости, № 77), прения эти показали, что при формальном толковании буквы закона действия председателя Совета Министров вполне законны. Но и в Совете, и теперь особенно ярко в Думе указывают, что законность действия состоит в следовании не одной букве, а самому духу закона, его точному смыслу, или, – что в сущности одно и то же, – намерениям законодателя. Об этом, конечно, не спорит и правительство, но беда в том, что при определении духа закона и намерения законодателя начинаются полнейшие разногласия. Одни исходят из того, что Самодержавная власть Монарха теперь уже ограничена, другие горячо против этого протестуют, и все сходятся, кажется, только в одном: что духа Основных законов нельзя понимать в том смысле, как изъясняет председатель Совета Министров.

«Формально статья 87, – говорит депутат Маклаков, – нарушена не была, но ведь кроме прямого нарушения закона есть еще нечто другое: добросовестное, лояльное применение закона». В данном же случае обвинитель правительства усматривает лишь «фикцию применения закона». Правительство объясняет, однако, что без такого способа применения закона получается безвыходное положение. Председатель Совета Министров со свойственной ему меткостью слова заявил, что нельзя же интересы населения «приносить в жертву гармонически законченной законодательной беспомощности». Это слово «крылатое», которое может быть применено в гораздо более широком смысле, чем, быть может, хотел сказать оратор. Всматриваясь в действия законодательных учреждений, сплошь и рядом замечаешь именно гармонически законченную систему законодательной беспомощности. Но не могут же состоять ни дух закона, ни намерения законодателя в создании такого положения?

Председатель Совета говорит, что правительство «должно было представить Верховной власти законный и благополучный выход» из получившегося заколдованного круга. И, однако, мы видим, что огромное большинство членов обоих законодательных учреждений отрицают законность найденного правительством выхода. Что касается его благополучности, то о нем трудно даже и говорить, когда видим его последствия. Правительство придумало исход, как ему кажется, законный, а законодательные учреждения кричат, что он незаконен. Члены их спрашивают, почему вопрос о законности решает только Совет Министров? Состоят ли дух законов и намерения законодателя в том, чтобы передать неограниченное Самодержавие Совету Министров или его председателю, как спрашивает Маклаков, бросивший председателю Совета Министров, быть может, самый глубокий укор, какой только Россия слышала во время этих прений по запросам Государственного Совета и Государственной Думы.

Это место речи Маклакова положительно замечательно. Он говорит: «Что здесь сделали с идеей монархии? Разве Верховная власть выступила в этом конфликте в своей исторической роли: власти, совершающей переворот во имя исторического права, во имя закона? Нет, здесь прибегли к юридической казуистике»… И, конечно, власть Верховная, если она вынуждена выступить к действию, по существу своему действует совершенно иными способами, чем власти служебные.

В речи председателя Совета Министров безусловно правильно указание на то, что надо же иметь способы выходить из путаницы разногласий, приводящих законодательную, а вслед за тем и правительственную машину к бездействию. Но если орудием этого сделать кратковременные роспуски Совета и Думы для применения 87 статьи, то это – явно не исход, не нормальный исход, уже хотя бы потому, что он дает лишь самую краткосрочную законодательную меру, подвергая ее риску почти немедленного разгрома, если только не прибегать и дальше к таким же роспускам и к применению 87 статьи. Состоит ли дух новых учреждений в создании именно такого шаткого положения и такой неавторитетности законодательных мероприятий?

Раз в законе нет ясного выражения мысли законодателя, то о всех таких вопросах можно спорить до бесконечности. Исходы разным партиям представляются различные: одни требуют довести до конца парламентарную идею, другие взывают к Самодержавию Монарха, а закон остается таким, как есть, то есть не дающим ясного ответа, и в сфере высших учреждений начинаются жалобы на невозможность действия и обвинения других в незакономерности… Надо же найти благополучный и законный исход, говорит председатель Совета. Но если закон неясен? Если в законе спорящими сторонами усматриваются противоречивые указания? Есть ли возможность тогда найти общепризнанный законный исход?

Это положение в высшей степени трудное, тем более, что для изъяснения смысла закона, поскольку он касается основных законоположений, не указано компетентных учреждений. А между тем государству надо жить и действовать при помощи именно тех законов, которые определяют права и действия высших учреждений. И вот пока учреждения враждуют и спорят по этому предмету между собой, у нас неизбежно будет являться «гармонически законченная законодательная беспомощность».

Нам кажется, что течение всего этого кризиса прежде всего указывает на необходимость пересмотра Основных законов, определяющих права, соотношения и действие высших государственных установлений. Пока этого нет, власти вечно будут обвинять друг друга в незакономерности, а тем временем путем нарастания прецедентов может нарождаться строй, о котором, вероятно, никак не мог и помышлять законодатель.

Чрезвычайный порядок законодательства и 87 статья

Анализируя наши учреждения 1906 года, в рамках которых совершается ныне законодательная и управительная работа, мы много раз указывали на необходимость исправить их, и в числе исправлений дать законное место особенному, чрезвычайному порядку законодательства. Подробнее всего это было развито в Московских Ведомостях в статьях «Верховная власть и Основные законы 1906 года» (№№ 231, 233 и 239 за 1909 год).

Совершенная необходимость этого исправления указывалась также голосом несравненно более авторитетным, чем наш, а именно – голосом самой жизни, которая, например, вынудила пойти необычным путем при осуществлении задач землеустройства, а недавно еще более необычным при введении земства в западных губерниях. Но государственной природе по отсутствию дверей приходилось влетать в окно. Как известно, в обоих случаях прибегли к проведению закона по статье 87, причем в объяснениях правительства при запросах Государственного Совета и Государственной Думы порядок применения статьи 87 получил особые истолкования, не признанные ни Государственным Советом, ни Думой, но составившие некоторую полную и законченную теорию особого порядка законодательства.

Теория применения статьи 87, выдвинутая в этом случае, создает порядок законодательства вполне чрезвычайный. Согласно ей, в случаях, когда правительство не получает одобрения законодательных учреждений своему законопроекту, оно может посредством обращения к Высочайшей Воле создать искусственный перерыв сессии с тем, чтобы за этот краткий момент провести законопроект в порядке 87 статьи и затем осуществлять закон, хотя бы единогласно отвергнутый Советом и Думой, с тем лишь, чтобы через два месяца снова внести законопроект на их обсуждение, и с правом в случае нового отвержения его опять осуществить его тем же путем кратковременного роспуска и нового применения 87 статьи. Таким порядком закон, непрерывно отвергаемый законодательными учреждениями, может непрерывно действовать неопределенно долгое время, хотя бы и десятки лет.

Без сомнения, при такой теории 87 статьи у нас было бы установлено некоторое подобие законодательства непосредственным действием Верховной власти. Но считая необходимым существование законодательства непосредственным действием Верховной власти, мы никак не можем признать сколько-нибудь удачной и допустимой именно такую форму его. По нашему убеждению, эта форма несовместима ни с понятием о Верховной власти, ни с понятием о задачах и правах законодательных учреждений, ни даже с понятием о высоте и непререкаемости закона.

И теоретически, и по требованиям практики допустимо и необходимо, чтобы Верховная власть имела возможность вступиться со своим решением во всех тех случаях, когда обычные учреждения обнаруживают бессилие дать государственному действию необходимое по требованиям жизни применение. Верховная власть, создающая учреждения, несомненно может и должна вступиться со своим решением, если эти учреждения оказываются в таком состоянии, что не способны исполнять самой цели, с которой были установлены. Это теоретически неоспоримо. Тем более Верховная власть может и должна вступиться со своим решением в случаях, если установленные ею учреждения угрожают государственной безопасности или важным национальным интересам. По существу учредительная, она должна восполнять бессилие учреждений своим непосредственным вступательством. Все эти случаи и составляют область чрезвычайного порядка действия, область непосредственного законодательствования Верховной власти, о необходимости которого мы непрерывно говорим.

Но осуществление таких предписаний Верховной власти по 87 статье нам представляется не соответствующим условиям правильного законодательства.

Закон помимо того, что он имеет внутренний авторитет по своему разуму, должен иметь также внешний авторитет неоспоримого предписания, о неисполнении которого гражданину не полагается и помыслить. Закон же, создаваемый на два месяца и именно по той причине, что законодательные учреждения не признали его пригодным, имеет характер временных правил, и целей постоянного закона не достигает. Полезное значение закона в значительной степени обуславливается именно тем, что он есть окончательное предписание, с которым все, даже и не одобряющие его, должны сообразовать свои планы, расчеты и действия, вследствие чего в обществе и появляется некоторый прочный порядок. Все дела, связанные с новым законом, складываются в некоторое гармоническое целое. Но предписание, которое, может быть, через два месяца исчезнет и заменится чем-то совсем иным, может быть, противоположным, не имеет наиболее благодетельного свойства закона: направления дел граждан к прочному устройству, к прочным взаимоотношениям. Это просто временные правила, которые все соблюдают сегодня, но без всякого стремления устраивать сообразно с ними дела надолго, как бы навсегда.

Таким образом, для целей законодательства 87 статья по кратковременности своей силы весьма мало приспособлена служить. Она приспособлена для целей текущего управления, а не для общего законодательного устроения. А цели управления нельзя ставить выше целей законодательства. Управительная власть есть по существу исполнительная, то есть осуществляющая закон, а вовсе не стоящая выше закона. Посему придавать 87 статье какой-либо преувеличенный авторитет нельзя и не должно. Этим мы можем подорвать в стране уважение к закону.

Тем более нельзя допускать смешения в глазах народа понятия о непосредственном законодательном проявлении Воли Верховной власти с понятием о действии в порядке 87 статьи.

Волеизъявление Верховной власти есть величайшая святыня гражданской жизни. Слово Верховной власти непререкаемо, неоспоримо, нерушимо, и святость закона обуславливается тем, что он утвержден Верховной властью. Между тем законопроект, проводимый по новой теории 87 статьи, по существу представляет нечто оспариваемое и даже отвергнутое законодательными учреждениями. Он оспаривался до своего появления в качестве закона и будет оспариваться через два месяца по рождении. Конечно, могут быть случаи, когда оспариваемая законодательными учреждениями общая норма на самом деле необходима и справедлива. Но в этих случаях потребен решающий голос не правительства, а Верховной власти, необходим не временный, а окончательный закон, созданный чрезвычайным путем Высочайшего повеления как применение непосредственного волеизъявления Верховной власти. Только при таком порядке вновь явившийся закон был бы изъят из всякого оспаривания, и перед ним могли бы преклониться общие законодательные учреждения, весь же народ, имея перед собой окончательный закон, а не временное правило, начал бы приспособлять к нему свои дела, расчеты и взаимоотношения.

В нашем новом государственном строе отсутствует возможность такого непосредственного проявления Верховной власти, которая в отношении законодательства связана Государственной Думой и Государственным Советом.

Новая теория 87 статьи нисколько не устраняет и не восполняет этого недостатка, ибо нельзя же признать приличествующими для Верховной власти только права лишь на временные меры, да еще путем, связанным с громкой критикой обиженных и, так сказать, обойденных законодательных учреждений. Действие по 87 статье может быть свойственно только управительной, но никак не Верховной власти, которая лишь соизволяет на применение такой меры. Если же так, то нельзя признать полезным столь широкое распространение права правительства обходиться без законодательных учреждений, как это заявляет новая теория 87 статьи. Это ставило бы правительство слишком высоко над законодательными учреждениями и умалило бы значение последних. На это нет оправдывающих оснований ни в идее государства, ни в соображениях утилитарных.

Отнюдь не видно, на каком основании можно было бы считать министерства и их Совет ближе к Верховной власти, чем учреждения законодательные или судебные. Все эти учреждения одинаково созданы Верховной властью, которая высится одинаково над всеми ними.

Мы говорим, конечно, о духе государственных учреждений вообще. Все учреждения истекают из Верховной власти, все получают свой авторитет от ее авторитета. Невозможно допускать принципа, будто бы Верховная власть есть по преимуществу управительная.

Верховная власть есть по своему существу власть учредительная, а потому связана одинаково со всеми специализированными проявлениями государственного действия. Ее учредительный характер, проявившись в организации учреждений, и после того не исчезает, а вечно проявляется одинаково во всех отраслях государственного бытия. Но эти проявления имеют характер особого, чрезвычайного действия, на которое не имеют права никакие подчиненные, созданные ею учреждения. Если власть исполнительная по существу своему имеет известное участие в законодательстве, то это совсем не то участие, какое свойственно Верховной власти. Поэтому связывать Верховную власть с исполнительной во всех случаях, требующих чрезвычайного действия, это значило бы настолько же преувеличивать авторитет исполнительной власти, насколько преуменьшать авторитет Верховной власти.

В общей сложности, если теория 87 статьи, принятая ныне правительством, и соответствует существующему закону, то все же не может быть признана полезной для государственного строительства, и ее появление лишь свидетельствует о том, до какой степени жизнь требует существования чрезвычайного порядка законодательства, – разумеется, не в руках правительства, а в руках Верховной власти.