Текст книги "Русская жизнь. Земство (апрель 2008)"

Автор книги: авторов Коллектив

сообщить о нарушении

Текущая страница: 7 (всего у книги 17 страниц)

Пат

Впрочем, дело, разумеется, не в несовершенстве законов и системы налогового перераспределения. В конце концов, у нас еще переходный период (полноценно и на всей территории России Закон о местном самоуправлении начнет работать с 1 января 2009 года). Да и в этих условиях во многих местах есть реальный результат и что-то как-то налаживается и отлаживается.

Но именно что-то и как-то… Полноценного самоуправления, той самой «самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения по решению вопросов местного значения» на самом деле нет и не предвидится.

И это не техническая (налоговая, юридическая), а именно системная проблема.

С одной стороны, власть глубоко заинтересована в местном самоуправлении. Причем не только как в голой риторике и фасадно-декоративной конструкции. Местное самоуправление нужно власти, чтобы хоть как-то разгрузить властную вертикаль, делегировать часть ответственности. Нынешняя система власти только на самый невнимательный взгляд похожа на командно-административную, у нее совсем другие политические и экономические основания. Любая системная ответственность там, где дело не касается финансовых потоков и контроля над ними, – тяжкая обуза для власти. Потому так много говорится о местном самоуправлении и так много выделяется средств на всякие фонды по его развитию. И эти процессы (говорения и выделения средств) в ближайшем будущем будут только нарастать.

Однако и сделать реальную ставку на местное самоуправление, то есть выстроить систему, основанную на «самостоятельной деятельности населения», власть тоже не может.

Даже элементарное решение технических проблем чревато системным сбоем. Перераспределить налоги? Но если их отдать местному самоуправлению, то часть финансовых потоков, через которые отстроен механизм управления страной, заметно оскудеет. А если отдать часть полномочий? Или тот же пример с лифтами? Вот в Москве в течение двух лет поменяли все лифты во всех домах. При любом, даже самом ущербном, местном самоуправлении такое вряд ли было бы возможно – большинство замененных лифтов были вполне пригодны к эксплуатации, а многие – так и лучше новых. Но такое мероприятие было не бессмысленной тратой денег, а системным действием по созданию финансового потока, который был самым тщательным образом освоен. Лифты ведь не из воздуха появились – их кто-то (даже очень хорошо известно, кто) произвел, кто-то осуществлял монтажные работы (тоже вполне конкретные фирмы), кто-то – утилизацию старых лифтов.

Но даже не это главное. Одной из основ политики нынешней власти является принципиальное ее недоверие к населению страны и его самостоятельным действиям. Тут и страх, что люди, если дать им волю, обустроят все так, что и камня на камне не останется, и страх перед «олигархами», которые скупят все и превратят органы власти в подотделы своих компаний, и, разумеется, страх перед коварным Западом. А за всем этим главный страх – любых неконтролируемых политических или экономических действий. И нельзя сказать, что у этих страхов совсем нет никаких оснований – есть, и немалые. Только в итоге власть, при всей массовой поддержке, оказывается и ощущает себя внеположной населению страны, при этом не являясь полноценно авторитарной (для этого у нее решительно не хватает командно-административного ресурса, да и реального желания этот ресурс заполучить).

Вот и получается, что власть (кто бы ни был президентом) обречена бесконечно клясться в верности местному самоуправлению (иногда и вполне искренне), но при этом ограничивать любые возможности его реального проявления.

Василий Жарков
Деревянная демократия

Соборность и самодержавие в Московской Руси

Не самые худшие умы позапрошлого века в поисках общественного идеала создали фантастический образ допетровской Руси, где якобы царили мир и благоденствие, власть и общество не противостояли друг другу, мужик любил барина, а барин не боялся мужика, потому что были они одной большой семьей. И называлось все это красивым словом Соборность. Пока западники пытались воспринять сложный опыт демократии современной им Европы, славянофилы придумали свой Китеж-град. Настолько уютную картинку русской жизни, что попасть в нее, пожалуй, не отказался бы никто. В действительности, однако, никакого благословенного Московского царства, разрушенного злым гением Петра Первого, не было: реальность выглядела куда менее симпатично. Возможно, поэтому профессиональные историки в России XIX века, начиная с Сергея Михайловича Соловьева, были преимущественно западниками.

Проезжая по Московии

Так что же такое пресловутая Соборность и была ли она на самом деле? Прежде чем ответить на этот вопрос, нужно взглянуть на страну, в которой происходило воображаемое действие. Великое княжество Московское потомков Ивана Калиты, где силой, а где хитростью поглотившее все земли современных Центрального, Северо-Западного и частично Поволжского федеральных округов, с самого начала было самым крупным по территории государством Европы. Впрочем, по численности народонаселения московиты уступали тогда не только Франции, но и Польше. Средняя плотность населения даже в относительно заселенных районах не превышала десяти человек на один квадратный километр.

Северо– Восточная Русь не была обетованным краем, ее самая южная точка географически совпадала с крайним севером Франции, а континентальная удаленность от теплых вод Гольфстрима и вовсе делала русские земли, по модному ныне определению, зоной рискованного земледелия. То есть, если вы посеяли рожь весной, это не значит, что летом не ударят морозы. Не меньшую трудность представляли колоссальные по тем временам расстояния: чтобы добраться из какого-нибудь бывшего удельного центра в новую столицу единого государства, порой требовались сутки, если не недели. Не говоря уже о том, что два раза в году -во время весенней и зимней распутиц – какие-либо коммуникации отсутствовали вовсе.

Упомянутый историк Соловьев, пожалуй, первым заметил, что если Западная Европа изначально была культурой камня, служившего там основным строительным материалом, то равнинная Русь была территорией безраздельного господства дерева. Деревянным было все: дома, заборы, домашняя утварь, мостовые улиц. Жилища не только простолюдинов, но и многих дворян топились по-черному, без дымохода. Время от времени русские города выгорали дотла – и далеко не всегда в результате набегов татар. Где уж тут взяться гордости домохозяина, радеющего о неприкосновенности частной собственности, когда за считанные минуты вся privacy может превратиться в кучку пепла.

Не знали Северо-Восточные русские земли (в отличие от земель украинских и белорусских) и европейского Магдебургского права. В древней Киевской и Новгородской Руси были вольные города, управлявшиеся народным Вечем. Не только, кстати, в господине Великом Новгороде, но и в Полоцке, и даже в стольном Киеве князья некоторое время утверждались собранием горожан, и, например, именно Вече изгнало киевского князя в 1113 году. Однако еще Василий Осипович Ключевский обратил внимание, что на землях бывшего Владимиро-Суздальского княжества, особенно после разорения, устроенного ордами Батыя, появились «новые» города, хозяевами в которых были князья, а не Вече. Как раз таким городом с ранних веков своей истории была и Москва. Поэтому великие князья московские изначально не видели большого прока в самоуправлении. Более того, их пугала и злила вечевая вольница новгородцев: именно падением Новгорода и уничтожением его Вечевого колокола по большому счету начинается новое единое государство.

Изначально Московия строилась как огромный военный лагерь. Присоединенные княжеские уделы и боярско-купеческие республики рассматривались как полки одного большого войска. В этом плане, безусловно, сыграло роль влияние Орды с ее жесткой военной вертикалью, делением на сотни, тысячи и тьмы. Однако в описываемые времена во многих покоренных Москвой русских землях еще теплились остатки прежнего вольного порядка. Управлять огромной территорией, немногочисленное население которой и без того норовило сбежать то в Литву, на Дон, а то и вовсе в глухие северные леса, было не так-то просто.

Сто лет Соборности

В 1547 году в Москве случился бунт: после очередного крупного пожара «мир» обвинил в поджоге бояр Глинских, родственников матери совсем еще юного Ивана Васильевича Грозного, фактически правивших от его имени, и устроили над ними жестокую расправу – у колонистов за океаном это вполне сошло бы за суд Линча. Случившееся так шокировало и без того впечатлительного Ивана, что вскоре, самостоятельно встав у кормила власти, он начал реформы. По совету ближнего круга просвещенных друзей, входивших в Избранную Раду, русский царь поначалу решил пойти на союз со «всей Землей». В 1549 году в столице собрался первый Земский Собор. Так началось условное столетие русской Соборности – по совпадению, последнее крупное совещание «всей Земли» произошло почти ровно через сто лет, в 1649 году.

Не воображаемая, а практическая русская Соборность представляла собой народное представительство, собираемое по трем куриям: от служилых людей, бояр и дворян, от черного и белого духовенства, от купечества и посада. В идеале всегда должны были собираться представители трех главных сословий, выбранные из всех краев и областей. Участники от служилых людей, поскольку считались холопами государя, первоначально не выбирались, а назначались царем. Не участвовали в Соборах крестьяне – принадлежавшие дворянам крепостные, разумеется, никогда, а свободные, черносошные, только один раз – в 1613 году, когда избирали на престол Михаила Романова. В действительности же далеко не всегда на Соборах присутствовали представители от всех мест. И далеко не всегда это происходило по вине центральной власти. Дорога из удаленного провинциального центра до Москвы была недешевой и опасной (депутатских залов в аэропортах и вокзалах, как, впрочем, и самих аэропортов и вокзалов, тогда не было). Зачастую местным воеводам приходилось насильно выбирать и выпроваживать в столицу делегатов на «Собор всея Земли».

Роль и место Земских Соборов как органа государственной власти, сказали бы сегодняшние депутаты, нигде законодательно прописаны не были. Просто существовал такой обычай: когда власть в чем-то сомневалась или желала, как опять же выразились бы сегодняшние политологи, приобрести дополнительную легитимность своих действий, обращались к представителям земщины. Соборы, таким образом, созывались нерегулярно, очень часто их представительство было неполным. Да и политическая роль менялась в зависимости от ситуации. Можно только представить себе, как жалко и затравленно выглядели участники Земских Соборов времен «большого террора» Ивана Грозного, – от них требовалось единодушно сказать «да» на очередные авантюрные предложения власти, и то не всегда это гарантировало сохранение жизни. Однако стоило власти ослабеть, как моментально росло значение представителей «всей земли».

В конце шестнадцатого – начале семнадцатого столетий, когда династия Ивана Калиты пресеклась со смертью Федора Иоанновича, Соборы даже начинают выбирать царя. И Годунов, и Лжедмитрий, и Шуйский, и первый Романов получали право на скипетр и державу от Земских Соборов. В первые годы после Смуты съезд земских представителей заседал практически непрерывно. Но стоило патриарху Филарету Никитичу, властному отцу царя Михаила Федоровича, вернуться в 1619 году из польского плена, как роль Земских Соборов начинает угасать. К ним возвращается функция утверждения готовых решений власти, а после принятия Соборного Уложения 1649 года, кодекса русского права, пусть и с изменениями действовавшего почти до начала двадцатого века, практика советоваться с представителями «всей земли» вовсе пресекается. Последние Земские Соборы при царе Алексее Михайловиче были все менее представительными и все более декоративными.

Русские шерифы

Одновременно с началом созыва Земских Соборов в середине шестнадцатого века производится реформа местного управления. В уездах и городах создаются Губные избы во главе с губными старостами, избираемыми местными дворянами и занимавшимися судом по разбоям и другим тяжким уголовным делам. Вскоре появляются и Земские избы, руководители которых – земские старосты – избирались уже всесословно, но судить имели право только по гражданским делам. Им же поручался сбор налогов. Кроме того, в уезды царским указом направлялись воеводы: поначалу они ведали только вопросами обороны, местного гарнизона и организации ополчения, но постепенно забирали все больше управленческих функций. В результате после Смутного времени воеводы превращаются в полноправных хозяев положения на местах.

А что же губные старосты? Казалось бы, они вполне могли стать русскими предтечами шерифов. Увы, на наших просторах должность эта с самого начала оказалась бесперспективной. Больших денег она не приносила – старосты содержались на пожертвования общины, которые, как правило, были скудные. Воеводы постоянно норовили перетянуть одеяло на себя. В результате в «русские шерифы» шли неохотно. Часто на эту должность избирались отставные военные, потерявшие здоровье в военных походах, на нищенское жалование доживавшие свой век хоть при каком-то деле. В результате уже в семнадцатом веке в ряде уездов губных старост не существовало вовсе, в остальных же местах они, как и старосты земские, и городовые приказчики (аналог современных мэров и глав муниципальных образований) всецело зависели от власти воевод. Вольное земское самоуправление сохранялось только в Русском Поморье.

Не Губная и тем более не Земская, а воеводская Съезжая изба постепенно стала центром местной власти. Здесь заседали не выборные, а назначаемые Москвой дьяки и подьячие «с приписью», то есть с правом подписывать документы, исходившие из местной администрации. Дьяки и подьячие назывались «товарищами» воевод, предполагалось, что их решения должны приниматься сообща. На практике это приводило к частым конфликтам, заканчивавшимся доносами в столицу. Центральная власть, сосредоточенная в отраслевых московских приказах – по сути, тогдашних министерствах и федеральных агентствах, – таким образом, практически полностью контролировала любые действия на местах. Во времена первых Романовых даже по самому мелкому вопросу местным властям приходилось получать санкцию из Москвы. Что, впрочем, нисколько не мешало произволу воевод и подьячих из Съезжей избы в отношении простых земских обывателей.

Земщина и опричнина

Борьба за «укрепление вертикали» происходила далеко не всегда безболезненно. Царь Иван Васильевич, начавший свое правление с вполне либеральных реформ, через некоторое время резко поменял политическую линию. На первый взгляд все выглядело даже как уступка власти Земле. В 1565 году по предложению Ивана страну поделили на две неравные части: земщину, где сохранялась прежняя система управления с Соборами и губными старостами, и опричнину, объявлявшуюся безраздельной вотчиной царя, – «опричь» его воли никакого самоуправления там не предусматривалось.

И началось «соревнование двух систем», напоминавшее скорее открытую войну, которую центральная власть объявила собственной стране. Совершая регулярные «наезды» (слово это, как известно, древнерусское), войско опричников терроризировало земщину. Аресты, пытки, массовые казни, грабежи коснулись не только верхушки боярства, но и всех слоев общества, включая служилых людей, купечество, духовенство и даже крестьян, страдавших от разорения вотчин своих владельцев. Такая вот своего рода Соборность-2, основанная на всеобщем страхе и крови. Особая опричная каста, по-собачьи преданная Грозному царю, не считалась ни с какими писанными и неписанными земскими законами. Военные походы совершались против целых городов и областей. Жесточайшему разорению подвергся Новгород – слишком многое напоминало в нем о лучших временах, о не так давно утраченной свободе. Довольно быстро опричники из государевых слуг превратились в обычных разбойников. Террор не мог продолжаться бесконечно – после того как черные всадники с метлами и отрубленными собачьими головами у седел позорно бежали от войск крымского хана, оставив Москву на разорение врагу, Иван упразднил опричнину. Однако жестоких принципов управления не изменил.

Последствия опричнины оказались весьма тяжелыми. Среди тысяч казненных, доведенных до смерти пытками, сожженных заживо оказались в основном наиболее активные и независимые члены русского общества. В других условиях они могли бы стать опорой крепкого самоуправления, но именно их страдавший паранойей Иван Грозный считал главными «ворами» и «изменниками». В чем-то логика тирана была верна: только такие люди могли противостоять его претензиям на абсолютную власть. Неслучайно князь Андрей Курбский упрекал царя, что он, не желая советоваться в государственных делах с лучшими людьми, попросту их уничтожил.

Победа «вертикали»

По мнению большинства историков, хозяйственное разорение и политический террор Ивана Грозного послужили одной из главных причин Смутного времени начала семнадцатого столетия. Применительно к событиям тех лет в историографии существует даже термин «первая гражданская война» – отсюда, кстати, и «польско-шведские интервенты». Меж тем некоторые либеральные авторы видят в Смуте примеры небывалого расцвета демократии в России. Земщина была активна, как никогда, словно беря реванш за страхи и репрессии, совершенные властью в прошлые годы. (Не так давно в Москве была защищена кандидатская диссертация, доказывающая, что местное самоуправление в России было сильным, – на материалах именно Смутного времени.) Да и польский королевич Владислав, которого хотела избрать на царство семибоярщина, скорее всего, был большим демократом, чем Михаил Романов. Вот только обыватель за десять с лишним лет снова устал бояться – на этот раз шаек бандитов, русских и иностранных, орудовавших по городам и весям во время Смуты.

26 октября 1612 года (между прочим, не четвертое, а пятое ноября по новому стилю) можно считать не столько днем национального единства, сколько отправной точкой восстановления государственного порядка. Пройдя крайности опричнины и Смуты, русское общество, поразмыслив, предпочло скуку и произвол приказных подьячих озорству и разбою «лихих людей». За образец возрождаемого государства был взят прежний московский формат власти. Все постепенно возвращалось на круги своя. И «тишайший» Алексей Михайлович в середине семнадцатого столетия примером для себя избрал именно Ивана Грозного. Массового террора, конечно, уже не было, но заплечных дел мастера свою службу знали хорошо. Нельзя сказать, что стабильность была окончательной – как-никак «бунташный век», – но самодержавию московских царей все же удалось одержать верх над вольницей русской земщины.

Ирина Прусс
Как пытались обустроить Россию

Доцент МГУ Андрей Левандовский – об истории земства

– В дырявом сюртуке и рваном пальто, в стоптанных сапогах бредет по грязи земский учитель, получающий зарплату в 10-13 рублей в месяц. «Нельзя без сердечного содрогания и нравственной муки смотреть на эту бледную, исхудалую, забитую горькой нуждой фигуру», – писала газета «Тамбовские губернские ведомости» в 1885 году. В следующем году газета «Русские ведомости» опубликует рассказ Чехова «Кошмар», где среди прочего автор помянет и жену земского врача, которая ранним утром – чтобы никто не увидел – полощет белье в проруби. И это – земство?!

– Что, страшно? Это только часть земства – его наемные работники. А чтобы понять, почему так получилось, поговорим сначала о земстве как системе самоуправления…

Мечты Сперанского и реформа, проведенная нехотя

– Я долго ломал голову: зачем Александру Первому понадобилось заказывать Михаилу Михайловичу Сперанскому проект системы самоуправления. Была веками отработанная система бюрократическая: единые законы и порядки на всей гигантской и разнообразной территории империи, в любой ее точке. Скрепы, которые обеспечивали единство страны. Исправно поставляются государству средства и обеспечивается порядок; а что еще нужно? Строгая иерархия: сверху вниз – приказы, снизу вверх – отчеты; как писал Чернышевский, чиновник держит рыло вверх. Все это в основном работает; крымский провал впереди. Я полагаю, в какой-то момент царь почувствовал себя не слишком уютно. Популярность его пошатнулась, а когда вся власть стянута в наивысшей точке, известно, чем кончается такая потеря популярности. Александр искал, на кого бы опереться.

Во всяком случае, он заказал, а Михаил Михайлович блестяще, на мой взгляд, исполнил этот проект системы самоуправления – своего рода контрфорс системе бюрократической, которая, в отличие от той, будет ориентирована вниз, на нужды населения, превращенного в «электорат».

Итак, внизу – волостные думы. Избиратели, вопреки традиции, отбираются не по сословному принципу, а по имущественному цензу: сумел заработать определенную сумму – получай право голоса; не сумел – иди, зарабатывай. На этих собраниях избираются делегаты в уездную думу. Никакого пиара не нужно: все всех знают в лицо, не обманешь… Уездные думы выбирают делегатов в губернию; губернские – делегатов в думу Государственную. Государственная дума обсуждает самые общие проблемы страны и обладает законосовещательным правом: предполагалось, что чиновники представляют думцам новые законы, а те заявляют о своем к ним отношении.

Почти через полвека Александр Второй принимал закон о земстве нехотя, без любви к замыслу Сперанского, и урезал, искалечил его, как мог. Здание земства лишилось фундамента: на уровне волостей его не было. Очевидно, слишком трудно было смириться с неизбежным преобладанием крестьян среди избирателей. Тем самым земство изначально стало чуждой структурой для большинства населения страны.

Здание земства не имело и крыши: оно обрывалось на уровне губернии, Государственная дума не предполагалась, встречи выборных земцев с высшей властью не могли состояться. Верховная власть лишала себя дополнительного независимого источника информации; не случайно Николай Второй впервые услышал о попе Гапоне только 8 января, за день до того, как тот вывел на улицы тысячи людей. Поразительно: земцы создали лучшую в стране (одна из лучших в мире для своего времени) статистику, благодаря которой историки получили четкое представление о многих сторонах российской жизни – власти практически не пользовались ею, предпочитая лукавые цифры бюрократов.

Власть лишала себя и возможности переложить хотя бы часть ответственности за происходящее в стране на плечи выборных, сосредотачивая все недовольство людей на себе. Она лишила себя умных, толковых советчиков, блестящих специалистов: отбор внутри бюрократической системы в основном шел по совсем иным принципам.

Само же земство вынуждено было замыкаться на собственной территории и пытаться решать не столько проблемы, сколько их тяжкие последствия. Более того, на земских собраниях было запрещено рассматривать «общие вопросы». Земцы решали, например, чем конкретно они могут помочь голодающим; но стоило кому-нибудь задать вопрос, почему голод разразился и принял такие размеры, председательствующий должен был немедленно прервать собрание. Если же обсуждение продолжалось, администрация имела право распустить собрание и назначить новые выборы.