Текст книги "КОНСПЕКТ ЛЕКЦИИ О НАРОДНОМ И ГОСУДАРСТВЕННОМ ХОЗЯЙСТВЕ"
Автор книги: Сергей Витте
сообщить о нарушении
Текущая страница: 43 (всего у книги 47 страниц)
Лекция XII
Государственный кредит. – Отличие государственного кредита от частного. – Краткосрочный кредит. – Долгосрочный кредит: процентный и беспроцентный, внутренний и внешний. – Консолидированные займы. – Механизм заключения долгосрочных займов; условия и источники погашения; формы государственных займов; способы их реализации, проценты и эмиссионный курс. – Конверсия займов.
Многочисленные и разнообразные потребности государства не могут быть удовлетворены одними лишь текущими его доходами. Во-первых, государству, как и частному хозяйству, нередко приходится производить такие расходы, которые по времени не совпадают с поступлением соответственных доходов, и это несовпадение сроков поступления доходов и расходов понуждает государство изыскивать те или иные способы кредитного покрытия расходов впредь до поступления соответственных доходов. Затем государству приходится производить затраты, рассчитанные на много лет, результатами которых пользуется иногда целый ряд поколений. Таковы расходы, имеющие целью укрепление политического могущества (постройка крепостей, увеличение флота, перевооружение и т. п.), или коренное улучшение экономического благосостояния страны (примером подобных затрат могут служить у нас выкупная операция после отмены крепостного права, восстановление металлического обращения, проведение сети железных дорог и т. п.), или, наконец, насаждение духовно-культурных благ, важных не для одного ныне живущего, но и для целого ряда будущих поколений (устройство университетов, библиотек, музеев и т. п.). Создавать все эти материальных и культурные блага при помощи одних только текущих доходов государства значило бы требовать слишком тяжелых жертв от настоящего поколения, которое, быть может, мало воспользуется благодетельными последствиями этих государственных мероприятий. Такие затраты могут быть уподоблены помещению в предприятие постоянного или основного капитала, который воспроизводится лишь малыми частями в течение целого ряда лет и требует постепенного, долевого погашения. Участвуя в покрытии этого рода расходов по мере сил своими текущими доходами, государство вместе с тем старается разложить тяжесть затрат и на следующие поколения плательщиков. Подобно тому как государство производит рассрочку крупных расходов, непосильных для одного бюджетного периода, на несколько сметных лет, так точно капитальные расходы, непосильные одному поколению, рассрочиваются при помощи кредита на несколько поколений, на которые и возлагается равномерно тяжесть оплаты процентов и погашения.
Государственный кредит с внешней стороны имеет много общего с частным кредитом, ибо и в государственном кредите устанавливаются известные обязательственные отношения между государством как должником и отдельными лицами как кредиторами. Однако государственный кредит имеет и некоторые характерные особенности, которыми он существенно отличается от кредита частного. Существование государства не только более прочно и обеспечено, чем каких бы то ни было физических и даже юридических лиц, но по идее считается вечным. Поэтому, тогда как частный кредит непременно предполагает определенный срок, государственный кредит может быть бессрочным. Затем сколько-нибудь долгосрочные частные займы предполагают непременно обеспечение кредита каким-нибудь прочным залогом, например, недвижимой собственностью; государство же имеет возможность заключать займы на самые продолжительные сроки без всякого залога или обеспечения определенным имуществом. Хотя государственные займы обыкновенно обеспечиваются «всем государственным достоянием», но само собой понятно, что обеспечение это особого юридического значения не имеет, ибо большей частью нет той власти, которая могла бы понудить государство реализовать это достояние для удовлетворения претензий государственных кредиторов. Только политически слабые государства бывают подчас вынуждены в обеспечение процентов и погашения своих займов предоставлять определенные источники доходов, например таможенные сборы или какой-нибудь косвенный налог, причем кредиторам иногда дается право иметь своих представителей в администрации этой, как бы заложенной, статьи государственных доходов. Так например, турецкие займы обеспечены доходом от табачной монополии, штемпельным, питейным и некоторыми другими налогами; египетский заем обеспечен налогом на табак и т. п. Подобные государственные займы уже уклоняются от чистого типа государственного кредита, по идее не нуждающегося в специальном обеспечении. Такого же рода уклонение в сторону частно-хозяйственного кредита представляют собой займы некоторых государств, обеспечиваемые поручительством посторонних держав, как, например, некоторые египетские и китайские займы. Дальнейшая особенность государственного кредита сравнительно с частным заключается в том, что частный кредит всегда предполагает добровольное соглашение между обеими сторонами, государство же может при заключении своих займов до известной степени вносить элемент принуждения, например, при выпуске бумажных денег с принудительным курсом. Особенность государственного кредита можно также усматривать в его способности привлекать в огромных размерах иностранные капиталы. Частное лицо или даже крупная торговая фирма, каково бы ни было доверие к ним, не может пользоваться иностранным кредитом в той форме и в таких размерах, как это доступно государству. Прибегая к этому источнику в тех случаях, когда необходимые затраты, рассчитанные на долгий срок, не могут быть покрыты внутренними капиталами, кредитоспособная страна, финансы которой находятся в порядке, может получать таким путем необходимые средства и притом иногда из более низкого процента, чем процент, существующий в стране.
С другой стороны, некоторые свойства, присущие частному кредиту, выступают в государственном кредите с особенной силой. Благодетельное действие частного кредита состоит главным образом в возможности сосредоточивать разрозненные капиталы, ищущие помещения, и, таким образом, расширять производство страны путем затраты этих сборных капиталов. Ту же функцию выполняет и государственный кредит, но в еще большей мере, конечно, в тех случаях, когда он употребляется на производительные цели. Другое благотворное действие кредита, более сильное в государственном, нежели в частном кредите, заключается в том, что, открывая обеспеченное помещение для капиталов, он содействует накоплению сбережений, а следовательно, и умножению капиталов в стране. В какой степени государственный кредит способствует развитию духа бережливости, можно видеть на примере Франции, где в 1830 году государственных кредиторов было всего 12,5 тыс. лиц, в 1863-м – 833 тыс., в 1877 году около 4,5 млн и т. д.
На вопросе о пределах благоразумного пользования государственным кредитом мы не будем здесь подробно останавливаться, так как об этом мы говорили уже при изложении оснований бюджетной политики. Там мы указали, что по этому вопросу существуют два противоположных воззрения: одни признают государственный кредит средством крайне вредным и опасным и рекомендуют всячески избегать его; другие, наоборот, считают государственный кредит благодеянием, которым можно и должно пользоваться в самых широких размерах. Правильное же отношение к государственному кредиту, как мы указывали, заключается в соблюдении золотой середины между этими крайностями, из которых первая способна совершенно затормозить и политическое, и экономическое развитие страны, а вторая может привести государство к неисправности в платежах, т. е. к банкротству даже при самой производительной затрате занятых капиталов.
Как выше было сказано, государственный кредит имеет двоякое назначение – или способствовать своевременному производству расходов данного бюджетного периода при несоответствии сроков поступления доходов, или же давать средства для расходов, совершенно непосильных одному и даже нескольким бюджетным периодам. В первом случае мы имеем дело с краткосрочным кассовым кредитом, во втором – с долгосрочным государственным кредитом.
Краткосрочный кассовый кредит может проявляться в двух формах: в виде обыкновенного коммерческого кредита и в виде текучего государственного долга. Коммерческий кредит государства выражается в пользовании теми же обыкновенными кредитными операциями, какими пользуются и частные хозяйства; сюда относится вексельный, депозитный и банковый кредит.
Второй вид краткосрочного кредита составляет так называемый текучий долг (dette flottante), который выражается или в пользовании депозитными капиталами, или в выпуске краткосрочных обязательств.
Депозитными капиталами называются суммы, которые частные лица и учреждения обязаны в известных случаях вносить на временное хранение в государственные кассы. Так например, когда капиталы частных лиц являются предметом судебного процесса, эти капиталы должна находиться в государственном депозите. Залоги чиновников, подрядчиков точно так же вносятся в депозит. Иногда государство обязывает известных лиц или учреждения держать у него в депозите все свои свободные капиталы. Так сберегательные и вспомогательные кассы и другие учреждения обязываются держать свои капиталы в депозите у государственной казны. Во Франции даже существует особенный орган финансового управления, заведующий такими депозитами, именно Caisse des depots et des consignations, куда стекаются все депозиты судебных и административных учреждений, залоги подрядчиков и предпринимателей, вклады сберегательных касс, капиталы различных рабочих союзов для вспомоществования, страхования и т. п. Из года в год замечается постоянный прирост этих депозитных капиталов, так что государство может совершенно свободно пользоваться значительной частью их, даже не возвращая самих капиталов, а лишь начисляя на них проценты, как это и имеет место во Франции, где депозитный кредит даже перешел за пределы краткосрочного кассового кредита и сделался источником долгосрочного государственного кредита.
Краткосрочные обязательства, выпускаемые для потребностей текучего долга, носят название билетов казначейства (bons du tresor). Погашаются они по мере поступления государственных доходов. Билеты эти удобны тем, что, будучи выпущены на короткий срок и обеспечены государственными доходами, они охотно принимаются публикой, служа одновременно и платежным средством, и краткосрочным помещением для капиталов. И у нас первоначально билеты казначейства вполне носили характер текучего долга, но хронические дефициты в прежнее время способствовали тому, что билеты оставались долгое время в обращении и не погашались. Билеты эти носят у нас название серий, выпускаются на срок не более восьми лет, но на место погашенных обыкновенно выпускаются новые, так что долг по сериям приобрел у нас характер долгосрочное™. Серии находят большой спрос и обыкновенно стоят выше паритета. Выпускаются они небольшими купюрами, обыкновенно в 100 и 50 рублей, по ним уплачивается от 3 до 3,79 %, и они принимаются в платежи как наличные деньги. Поэтому серии и приобрели у нас значение как бы подсобных денежных знаков. В последние годы долг этот значительно сократился.
Мы уже указывали, что в тех случаях, когда предстоящие государству затраты не могут быть покрыты ни текущими средствами, ни кратко срочным кредитом, правительству приходится прибегать к долгосрочным займам.
Различаются два основных вида долгосрочного кредита – беспроцентный и процентный кредит. Беспроцентный кредит представляет собой исключительную и ненормальную форму кредита и обыкновенно является наследием неправильного финансового управления или больших войн. Осуществляется он или путем выпуска государственных бумажных денег с принудительным курсом, о чем уже говорилось в лекциях по народному хозяйству, или путем предоставления какому-нибудь частному банку исключительного права выпуска необеспеченных банковых билетов на сумму, заимствуемую правительством у банка. Так например, при основании Английского банка в 1694 году последний получил право выпуска банковых билетов без всякого покрытия на 1,2 миллиона фунтов стерлингов, т. е. именно на сумму, равную долгу правительству банку. Впоследствии с возрастанием долга правительства банку росло и количество банковых билетов, выпускаемых без покрытия; в 1888 году оно равнялось 16,4 миллиона фунтов. В настоящее время беспроцентная форма государственного кредита осуждается финансовой наукой и практикой, как нарушающая экономические интересы страны и подрывающая доверие к государственным финансам.
Обычной формой государственного долгосрочного кредита являются ныне процентные долгосрочные займы, заключаемые или внутри государства – так называемые внутренние займы, или за границей – так называемые внешние займы. Внутренние займы, при равенстве прочих условий, конечно, выгоднее для страны ввиду того, что проценты, уплачиваемые государством, остаются внутри самой страны, и таким образом население получает обратно ту часть налогов, которую оно вносит на расходы по оплате процентами государственных займов. Однако в финансовом отношении внешние займы представляются иногда более выгодными, ибо правительство получает возможность выбирать для заключения займа ту страну, где вследствие обилия капиталов ссудный процент стоит на более низком уровне и где с большим успехом и быстротой может быть произведена реализация займа. Долгосрочные государственные займы называются также консолидированными займами. Это название объясняется тем, что значительная часть долгосрочных займов вызвана необходимостью консолидировать, т. е. отвердить текучий государственный долг, другими словами, преобразовать накопившиеся краткосрочные кредиты в долгосрочные займы.
В механизме заключения долгосрочных займов необходимо отметить следующие моменты: 1) условия и источники погашения; 2) формы долговых обязательств; 3) способы реализации; 4) процент и эмиссионный курс.
Условия погашения займа являются чрезвычайно важным моментом в механизме заключения займов и служат основанием для разделения их на несколько типов. Прежде всего различаются займы погашаемые и непогашаемые (или рентные). Выше было уже сказано, что государство по самой своей идее является институтом вечным, и потому правительство может обещать беспрерывную и бессрочную уплату процентов без возврата самого капитала. При этом иногда государство, не обещая погасить долг в определенный срок, сохраняет за собой право, если сочтет нужным, выкупить его. Заключение рентных займов представляет для финансового управления важное преимущество в том отношении, что освобождает его от необходимости изыскивать средства для возврата капиталов в неудобное для него время. Но, с другой стороны, опасность этой формы займов заключается в том, что, освобождая правительство от заботы о погашении государственных долгов, она может повести к более легкомысленному пользованию государственным кредитом. При заключении погашаемых займов заранее устанавливается план погашения, в котором обозначаются как сроки, так и размеры ежегодных выплат. Иногда правительство обязывается начать погашение займа не ранее определенного срока, например, 5 или 10 лет со времени заключения займа, или же выговаривает себе право досрочного выкупа, если срок погашения отдален на продолжительное время, например, на 20, 30 или 50 лет.
Что касается самых способов погашения, то в этом отношении различаются две системы: или погашение производится посредством периодического тиража долговых обязательств и оплаты их по номинальной стоимости, или же долг погашается посредством присоединения к ежегодным платежам процентов известной погасительной доли капитала, так что к наступлению условленного срока весь долг оказывается погашенным.
Займы с последней формой погашения, т. е. с уплатой капитала одновременно с процентами, известны под названием срочных рент. В экономическом отношении срочные ренты представляют тот недостаток, что могут вести к легкому расходованию населением возвращаемых капиталов, вследствие выплаты их малыми долями.
В связи с установлением плана погашения займов находится вопрос об изыскании потребных для этого финансовых источников. Если государство не устанавливает постепенного погашения, а сохраняет лишь за собой право выкупа займа при благоприятных обстоятельствах, то возможность выкупа обусловливается подысканием каких-либо чрезвычайных ресурсов. Одним из таких чрезвычайных источников представляется продажа государственных имуществ. Если государственные имущества в казенном управлении приносят мало дохода, а вместе с тем представляется возможность продать их за значительную сумму, то, конечно, с чисто финансовой точки зрения, погашение займа посредством такой продажи можно считать выгодной операцией. Однако отчуждение государственных земель в сколько-нибудь крупных размерах противоречит важнейшим интересам народного хозяйства, лишая правительство запасного земельного фонда для устройства избыточного населения.
Другим специальным средством для погашения займов может служить образование особого погасительного фонда, накопляемого или посредством введения специальных налогов, или на счет отчислений из общих государственных доходов. Практика, однако, показала, что образование погасительных фондов не обеспечивает правильности погашения долгов, так как финансовое управление, имея в погасительном фонде постоянный запас свободных средств, обыкновенно пользовалось ими вопреки их назначению и черпало из них всякий раз, когда отыскание других источников сопряжено было с затруднениями. Система погасительных фондов, весьма распространенная прежде в Западной Европе, ныне повсюду оставлена.
В конце концов, ввиду повсеместного систематического роста государственной задолженности в наше время вопрос о погашении государственных долгов сводится скорее к вопросу о преобразовании прежней задолженности на новых, более выгодных для государства условиях, т. е. к так называемому конвертированию государственных займов. Конечно, при наличности особо благоприятных финансовых обстоятельств государство может предпринять и погашение части своего долга за счет бюджетных избытков. К сожалению, ввиду современного колоссального роста государственных потребностей заботы о погашении государственных долгов в наше время могут быть отнесены лишь к области благих пожеланий.
В отношении форм государственных займов можно различать три основных типа: 1) английские консоли, 2) французскую ренту и 3) облигационную форму, получившую распространение в средней Европе.
Английская система консолей заключается в том, что все долги государства заносятся в особую долговую книгу, в которой каждому кредитору открывается своя страница, где отмечается его имя и фамилия, сумма внесенного капитала и размер процента. Сумма всех записей, внесенных в долговую книгу, составляет так называемый консолидированный национальный долг, а каждая отдельная запись носит название консоли. Никаких документов, свидетельствующих о долге, на руки не выдается, и за получением процентов необходимо являться в учреждение, заведующее английским государственным долгом, именно в Английский банк. Для передачи долга другому лицу или для продажи своих консолей необходимо произвести надлежащую запись в долговой книге. Этой затруднительностью отчуждения консолей и объясняется, почему в числе кредиторов английского правительства фигурируют преимущественно одни крупные английские капиталисты. Однако необходимость придать консолям большую подвижность на денежном рынке заставила английское правительство отступить от своей старинной системы, и в 1865 году государственным кредиторам было предоставлено право получать из Английского банка облигационные свидетельства с купонными листами на сумму, записанную в долговой книге.
Во Франции в 1793 году была также заведена Большая книга государственных долгов. В эту книгу вносятся записи покупаемых у правительства рент, но в отличие от английской системы – без указания на капитальный долг. Однако уже в двадцатых годах XIX века французское правительство стало выдавать именные свидетельства, удостоверяющие внесение в Большую книгу рентного платежа в пользу данного лица, а с 1831 года и свидетельства на предъявителя. Другая особенность, отличающая французскую ренту от английских консолей, состоит в том, что в то время, как запись на последние принимается лишь в Английском банке, французскую ренту можно приобретать у всех сборщиков податей. Благодаря этому удобству, а также и тому обстоятельству, что французская рента допущена в купюрах до 5 франков ежегодного дохода, при взносе капитала около 100–150 франков рента эта получила широкое распространение в населении, которое мало-помалу приучилось помещать в этой ренте все свои даже самые мелкие сбережения.
Совершенно иной характер имеет так называемая облигационная система заключения займов. Сущность ее состоит в том, что правительство выдает своим кредиторам однообразные долговые документы, в которых обозначается сумма долга, обыкновенно в круглых цифрах (100, 500, 1000, 10000), размер процента, условия погашения и к которым приложен купонный лист. Облигации выпускаются именные и на предъявителя. Последняя форма является наиболее распространенной, так как лишь при ней правительство может рассчитывать на всемирный денежный рынок.
Сравнивая облигационную форму займов с английской консольной, следует заметить, что лишь последняя может рассчитывать на помещение займов в твердые руки, тогда как облигации легко подвержены спекуляции и биржевой игре. Французская рента на предъявителя, хотя по форме и близко подходит к облигациям, однако по характеру своего размещения среди бережливого французского населения не может служить удобным орудием для спекуляции. Тем не менее в Западной Европе и у нас утвердилась облигационная система ввиду того, что по современным экономическим условиям государственные кредитные документы должны обладать легкой подвижностью.
Обращаясь к способам реализации государственных займов, следует отметить два основных приема. Правительство может либо уступить всю сумму займа синдикату банкиров по условленному курсу, предоставляя им самим разместить заем в частные руки, либо объявить публичную подписку, в которой могут принять участие все желающие. Выбор того или другого способа зависит от состояния денежного рынка. При уступке займа синдикату банкиров, правительство обеспечивает себя от риска на случай неудачи подписки и получает возможность быстрее иметь в своем распоряжении необходимые средства, нежели при публичной подписке. Но, с другой стороны, правительство теряет всю скидку с номинальной стоимости займа, которую банкиры выговаривают в свою пользу (банкирская провизия). Впрочем, и при публичной подписке правительство обыкновенно принуждено прибегать к услугам банков и банкиров по размещению займа в публике, конечно, также за определенное комиссионное вознаграждение.
В связи с выбором способа реализации займа находится и определение высоты процента и курса, по которому правительство выпускает заем. Относительно процента следует заметить, что он может быть установлен или равным существующему в данное время на денежном рьшке проценту роста на капитал, или ниже, или же выше его; в зависимости от этого находится и высота курса, по которому реализуется заем, т. е. размер скидки с номинальной цены, которую правительство делает приобретателю облигации. Так например, предположим, что существующий уровень ссудного процента составляет 4 %; если в этом случае правительство пожелает заключить заем из 3 %, то оно не получит за каждую 100-рублевую облигацию полностью 100 рублей, а гораздо меньше, например, 75 рублей; правительство, уплачивая 3 рубля процентов на номинальную 100-рублевую облигацию, будет в действительности платить те же 4 % на полученный капитал. С другой стороны, при уровне роста в 4 %, выпуская заем из 5 %, правительство получает возможность поместить его по 125 рублей за каждую 100-рублевую облигацию, т. е. будет платить на полученный в действительности капитал те же 4 %. Таким образом оказывается, что займы, заключаемые из 3 или 5 %, вследствие разницы в реализуемом курсе в действительности оплачиваются правительством одинаково, как и заем из 4 %, реализуемый al pari. Спрашивается, что выгоднее – заключить ли заем из 4 %, выпустив его al pari, или из 3 и 5 %, выпустив его выше или ниже номинальной стоимости? На практике разрешение этого вопроса представляется очень сложным и зависит от условий денежного рынка и общей финансово-экономической политики страны.
Особым способом привлечения приобретателей для нового займа и обеспечения успеха подписки является выпуск процентных бумаг с премиями или выигрышами. Это так называемые лотерейные займы, представляющие одну из самых ранних форм государственного долгосрочного кредита. Ею пользовались уже в XVII веке в Голландии и Англии, с конца XVIII столетия в Австрии, а в XIX веке в Пруссии и России. Сущность лотерейных займов заключается в том, что проценты по займу целиком или частью обращаются на выдачу более или менее значительных выигрышей. Благодаря расчету на выигрыш, население охотнее помещает свои капиталы в лотерейный заем и приобретает его по высшему курсу, нежели при простом процентном займе. Лотерейные займы, однако, оказывают вредное влияние на народную нравственность и благосостояние, поощряя страсть к игре и легкой наживе и отвлекая капиталы от производительного помещения.
Как мы уже говорили, в наше время старания правительств не столько направляются на погашение займов, сколько на преобразование их, с целью уменьшения платежа процентов по ним. Этого рода операции известны под названием конверсии. Сущность конверсии состоит в том, что государство предлагает своим кредиторам или согласиться на новые, менее выгодные для них условия займа, или получить свои капиталы обратно. Само собой разумеется, что конверсии могут иметь место лишь по тем займам, по которым правительство оставило для себя в этом отношении свободу действий и не связало себя неизменным планом погашения. Кроме того, для осуществления конверсии необходимы определенные внешние условия, а именно понижение уровня ссудного процента в стране, где размещен заем, и затем возможность для государства найти наличные капиталы для удовлетворения таких владельцев конвертируемого займа, которые не пожелали бы согласиться на новые условия. При выборе удачного момента для конверсии, последняя представляет весьма выгодную для государства финансовую операцию. Что же касается до возражений, которые выставляются против конверсии со стороны заинтересованных лиц (собственников конвертируемых фондов), именно, что конверсия является нарушением со стороны государства своих обязательств, подрывающим даже его кредит, то подобные возражения представляются неосновательными. Предлагая владельцам фондов на выбор – согласиться на понижение процента или получить капитал обратно, – государство делает то же самое, что вправе сделать относительно своего кредитора всякий должник, не связанный нерасторжимостью сделки. С другой стороны, если бы правительство продолжало платить более высокий процент, когда есть возможность понизить его, оно поступало бы несправедливо по отношению ко всему населению страны, с которого собираются излишние средства для оплаты процентами государственного долга.
