Текст книги "КОНСПЕКТ ЛЕКЦИИ О НАРОДНОМ И ГОСУДАРСТВЕННОМ ХОЗЯЙСТВЕ"

Автор книги: Сергей Витте

сообщить о нарушении

Текущая страница: 37 (всего у книги 47 страниц)

За покрытием всех этих наиболее необходимых расходов государству открывается возможность удовлетворения так называемых культурных потребностей населения. Таковы расходы на религиозные потребности и образование и расходы по содействию развитию производительных сил населения, куда входят издержки по попечению о народном здравии и общественном призрении, расходы на пути и средства сообщения (железные и грунтовые дороги, водяные пути, почта, телеграф и телефоны) и расходы по содействию всем отраслям народной промышленности (производство мелиорации, организация кредита, выдача премий, устройство выставок и тому подобные расходы, входящие в общий состав полиции благосостояния). Высокая полезность расходов, относящихся к этой категории, не может, конечно, подлежать ни малейшему сомнению. Однако бюджеты современных государств в состоянии уделять на эти культурные потребности лишь весьма незначительную долю расходов по сравнению с издержками на основные потребности государств. Правда, в этом отношении на помощь государству приходят местные самоуправления, повсюду уделяющие известную часть своих средств на удовлетворение указанных культурных потребностей. Но так как средства местных самоуправлений почти во всех государствах, за исключением Англии и Пруссии, сравнительно незначительны, то и общий итог расходов на культурные потребности из государственных и местных ресурсов оказывается повсюду весьма недостаточным. По нашей государственной росписи большинство упомянутых культурных назначений приходится на сметы ведомств; Святейшего Синода, министерств народного просвещения, торговли и промышленности, земледелия и государственных имуществ, путей сообщения, внутренних дел (врачебная и почтовая части и содержание духовенства иностранных исповеданий) и Главного управления государственного коннозаводства. Но и по всем остальным ведомствам производятся сравнительно небольшие расходы, имеющие чисто культурное значение, как, например, расходы на учебную часть, на выдачу премий и пособий из государственных сумм частным учреждениям разнообразного культурного характера и т. п.

Таковы главные категории обыкновенных расходов, т. е. расходов «текущего» управления. При правильном ведении государственного хозяйства все эти расходы должны целиком покрываться из обыкновенных же доходов. Но это оказывается возможным в большинстве случаев лишь при том условии, если из бюджета обыкновенных расходов будут изъяты все капитальные затраты на предприятия, носящие долговременный характер, каковы, например, расходы по сооружению новых железных дорог или выкупу уже существующих от частных обществ, а равно крупные экстраординарные расходы, вызываемые внезапно наступающими чрезвычайными обстоятельствами – войнами, неурожаями, эпидемиями и т. п. Такого рода расходы принято поэтому выделять в особую группу чрезвычайных расходов, покрытие которых может совершаться как на счет избытков по бюджету обыкновенных доходов над таковыми же расходами, так и на особые, чрезвычайные поступления – в наше время главным образом от займов.

В нашей государственной росписи в отдел чрезвычайных расходов включены:

I. Расходы по сооружению новых железных дорог.

П. Расходы на изготовление и приобретение в чрезвычайных размерах подвижного состава и железнодорожных принадлежностей для казенных дорог, находящихся в эксплуатации, и подобные же расходы для дорог, которые строятся казной.

Ш. Издержки, вызываемые войной, военными экспедициями и вообще народными бедствиями, каковы неурожаи, эпидемии и т. п.

IV. Расходы по досрочной уплате капитала по государственным займам, вне текущего, условиями займа определенного, погашения их.

V. Расходы по уплате капитализированной стоимости приобретаемых в казну от частных лиц или установлений крупной собственности и иных источников дохода.

Лекция V

Бюджетный баланс. – Баланс обыкновенных расходов и доходов. – Бюджетное равновесие. – Бюджетные избытки. – Дефицит кассовый и действительный. – Значение дефицита. – Баланс чрезвычайных доходов и расходов. – Государственные займы как чрезвычайные доходы. – Производительные и непроизводительные расходы. – Заслуги императора Александра III в бюджетном хозяйстве.

В государственной росписи обыкновенные и чрезвычайные доходы и расходы должны друг с другом балансировать. Подведение баланса бюджета и составляет, как уже было сказано, одну из главных обязанностей министра финансов в бюджетном деле. В тех бюджетах, в которых придерживаются разделения доходов и расходов на обыкновенные и чрезвычайные, итоги подводятся отдельно по обеим этим категориям. Собственно балансировать должна в бюджете вся совокупность расходов и доходов, но так как более верное представление о действительном положении финансов страны дает главным образом соотношение обыкновенных доходов государства и обыкновенных же текущих его расходов, то подведение баланса между обыкновенными доходами и расходами представляет особый интерес, независимо от конечных результатов сведения всей вообще государственной росписи.

Баланс обыкновенных доходов и расходов может представить три случая: 1) бюджетное равновесие, когда сумма назначенных расходов равняется сумме ожидаемых доходов; 2) бюджетные избытки, когда обыкновенные доходы при самом исчислении их превышают сумму обыкновенных расходов, и, наконец, 3) дефицит, когда ожидаемых доходов недостаточно на покрытие всех обыкновенных расходов.

Бюджетное равновесие представляет основную цель, преследуемую при составлении государственной росписи. Как и во всяком правильно ведущемся хозяйстве, государственные расходы должны сообразоваться с имеющимися для покрытия их обыкновенными, так сказать нормальными, доходами. И если для покрытия некоторых чрезвычайных расходов государство может прибегать к пользованию чрезвычайными ресурсами, то для покрытия своих обыкновенных текущих расходов оно всегда и безусловно должно довольствоваться одними обыкновенными доходами. Осуществление этого правила и выражается в бюджетном равновесии.

Бюджетные избытки являются результатом благоприятного сведения государственной росписи по обыкновенному бюджету. Если превышение обыкновенных доходов над расходами предусматривается уже при самом сведении росписи, то в таком случае получающиеся избытки зачисляются на покрытие части чрезвычайных расходов, предусматриваемых той же государственной росписью. Гораздо чаще бюджетные избытки появляются уже по выполнении государственной росписи, завися как от превышения действительного поступления доходов, над их исчислениями, так и от невыполнения некоторых расходов полностью или частью. Случается, что такие превышения доходных поступлений против ожиданий сметы продолжаются в течение целого ряда лет, в результате чего из них накопляются значительные запасные фонды, составляющие так называемую наличность Государственного казначейства.

Нередко высказываются мнения против накопления подобного рода бюджетных избытков в запасные фонды. Указывая на то, что собирание доходов государством не является самостоятельной целью, а лишь средством для покрытия его текущих расходов, предлагают две меры для устранения бюджетных избытков – или сократить на всю сумму бюджетных избытков податное бремя населения, или же соответственно увеличить текущие государственные расходы. Однако нельзя не видеть, что такие советы применимы далеко не ко всякой стране. Действительно, в странах с развитой хозяйственной жизнью и с равномерным распределением народного труда по различным отраслям производительной деятельности, устойчивость, регулярность государственного доходного бюджета обеспечивается своего рода взаимным страхованием многообразных статей поступления, покоящихся на столь же разнообразных источниках национального дохода. В таких странах, как бы застрахованных в бюджетном отношении, быть может, и нет особой нужды в запасных фондах. Но совсем иное приходится сказать о странах экономически недоразвитых, где население живет преимущественно доходами от одного земледельческого промысла, от изменчивой судьбы которого зависит участь большей части государственного бюджета. В подобного рода странах, очевидно, запасные средства "про черный день" являются существенным условием для поддержания бездефицитного государственного хозяйства. Помимо этого, бюджетные избытки во всяком случае свидетельствуют о благоприятном положении баланса обыкновенных доходов и расходов страны. А так как по этому балансу судят об общем состоянии ее финансов, то с этой стороны понятно крупное значение бюджетных избытков для упрочения международного доверия к государству и его финансовым обязательствам.

Противоположное явление представляет так называемый дефицит, т. е. недостача государственных доходов на покрытие его текущих расходов. Иногда дефицит выясняется уже при самом составлении росписи, иногда же он открывается лишь при исполнении ее. В последнем случае он может быть случайным, временным явлением, зависящим, например, от запоздалого поступления государственных доходов или скорейшего, вопреки предположением, наступления государственных расходов. Для покрытия такого кассового дефицита лучшим средством является обладание государством свободной казначейской наличностью, составленной из бюджетных избытков от прежних росписей. В случае отсутствия таких запасов Государственное казначейство может покрыть кассовый дефицит посредством выпуска краткосрочных обязательств казначейства, погашаемых вслед за допоступлением запоздавших доходов (билеты Государственного казначейства).

Неизмеримо вреднее и опаснее такого временного кассового дефицита дефицит действительный, возникающий вследствие действительной недостачи средств на покрытие текущих государственных потребностей. Такой дефицит является первейшим и вернейшим признаком финансового ослабления. С внешней стороны, впрочем, бюджетный дефицит в государственном хозяйстве обыкновенно даже вовсе не обнаруживается во всей своей реальности, как это бывает в том частном хозяйстве, которое лишено возможности воспользоваться чрезвычайными ресурсами. Если дефицит предвидится при самом составлении государственной росписи, то в ней же указываются и средства для его покрытия, для чего служат главным образом государственные займы. Тем не менее бюджетные дефициты явственно обнаруживают болезненное состояние государственных финансов, а с тем вместе и всего государственного организма.

В финансовом отношении бюджетный дефицит означает, что страна желает жить выше своих средств, что она установила такой уровень обычных потребностей, для поддержания которого у нее не оказывается достаточных податных сил. При таких условиях стране остается лишь разложить бремя своих обыденных трат на плечи будущих поколений, эгоистически забывая, что каждое поколение имеет свои собственные и притом неизменно прогрессирующие нужды. Выступление государства на путь прожиточного кредита тотчас же отражается на его дальнейшей кредитоспособности, а с тем вместе дискредитирует и всю массу его прежних долговых обязательств, ибо доверие к исправности платежей покоится на финансовом благоустройстве страны. Международная расценка долговых обязательств страны понижается, ссудный процент возрастает и государственный кредит потрясается в своих основах.

В народно-хозяйственном отношении такое потрясение государственного кредита влечет за собой самые неблагоприятные последствия. Владельцы государственных долговых обязательств терпят имущественный ущерб соответственно понижению капитальной расценки бумаг. Иностранные держатели дискредитированных фондов стремятся сбыть их с рук и в изобилии выбрасывают их на рынок. Государственные фонды становятся чрезвычайно подвижным биржевым материалом, постоянно угрожая обратным приливом в задолженную страну со всеми вредными  оттого последствиями для расчетного баланса страны и благоустройства ее денежной системы. Понижение расценки государственных бумаг и повышение уплачиваемого по ним процента имеет своим последствием общее повышение ссудного процента в стране, что оказывает угнетающее действие на все производительные сферы страны, удорожая необходимый им оборотный капитал.

Наконец, и в политическом отношении дефицитное финансовое хозяйство с его угнетающим действием на государственный кредит, несомненно, должно оказывать столь же удручающее влияние и на свободу международного самоопределения страны, умаляя ее авторитет в международных действиях. Дефицитное хозяйство поражает два главнейших военных ресурса, без которых немыслимо ведение сколько-нибудь значительных войн – государственный кредит и выпуск бумажно-денежных знаков. Оба они утрачивают при существовании дефицитов способность к вызываемому военными обстоятельствами напряжению и оба налагают на страну, в случае необходимости обращения к ним, более тяжкие жертвы.

Таков огромный вред, причиняемый финансовому хозяйству, а вместе с тем и всему государственному организму, появлением дефицитов в обыкновенном государственном бюджете. К их устранению надо принимать самые быстрые и энергичные меры. Средством для этого может служить, с одной стороны, строгая экономия в государственных расходах, а с другой стороны – повышение существующих и введение новых налогов и вообще изыскание новых источников дохода. Обращение к государственным займам может быть оправдано лишь как мера временная, чрезвычайная, притом для покрытия дефицитов, появляющихся внезапно вследствие наступления каких-либо чрезвычайных обстоятельств. Но уже при составлении государственной росписи на следующий год финансовое ведомство должно принять все меры к полному покрытию обыкновенных расходов государства обыкновенными же доходами. На случай появления такого внезапного дефицита в высокой степени полезным оказывается существование запасного фонда из ранее накопленных бюджетных избытков.

Другой характер и иное значение имеет баланс чрезвычайных доходов и расходов. Здесь, в составе чрезвычайных доходов, поступления от государственных займов могут занимать вполне законное место, и обсуждению подлежит лишь вопрос о допустимых размерах обращения к государственному кредиту, о границах использования этого ресурса, определяемых как характером государственных расходов, так и общей совокупностью финансовых условий страны.

Относительно покрытия чрезвычайных расходов государства посредством займов существуют два противоположных воззрения. По мнению одних, государственный кредит является вообще крайне вредным и опасным средством, прибегать к которому дозволительно лишь в крайних случаях, когда этого требует спасение чести или даже самого существования государства. Указывают, что государственный кредит вовсе не избавляет его от необходимости усиливать податную тягость народа, но ведет лишь к продолжению ее на целый ряд лет, закабаляя население и легко приводя государственное хозяйство к полной несостоятельности. Поэтому для страны выгоднее покрывать всякие чрезвычайные расходы прямо на счет усиления налогов, не исключая даже и расходов на ведение войн.

Другие относятся к государственному кредиту, напротив, чересчур оптимистически. По этому воззрению, государственный кредит есть главный двигатель общественного прогресса, так что по величине государственного долга можно судить об успехах государства в деле удовлетворения требований и запросов, предъявляемых к нему постоянно развивающейся жизнью. Если государство мало пользуется кредитом, то это доказывает, что или оно слишком мало берет у современников, или же не стоит на высоте своих задач и недостаточно заботится об интересах населения.

Оба этих воззрения представляют очевидные крайности. Несомненно, без государственного кредита обойтись в настоящее время ни одно государство не в состоянии, как это и доказывает повсеместная практика финансового дела. Притом обращаться к государственному кредиту приходится не только тогда, когда государству угрожает прямая гибель, но и в других случаях. Ни выполнение крупных социально-экономических реформ, как наша крестьянская реформа 1861 года, ни сооружение в большом масштабе усовершенствованных путей сообщения немыслимо без обращения к государственному кредиту. Возложить все эти расходы на плечи одного поколения, покрыв их из одного, двух, трех, даже десяти бюджетных периодов, значило бы в большинстве случаев истощить, если не вовсе подорвать, платежные силы населения и тем неминуемо обречь его на долгий упадок. Подобное податное переобременение одного поколения являлось бы и несправедливым по существу, так как выгодами от осуществления социальных реформ, от сооружения сети железных дорог и тому подобных капитальных затрат долговременного значения воспользуются и последующие поколения. Что же касается таких чрезвычайных обстоятельств, как наступление войн, то здесь государство становится в положение необходимой обороны, а в этом положении, как известно, почти все средства защиты считаются дозволенными. Недостаток текущих, наличных средств, иссякли все сбережения – обращаются к займам; при невозможности заключить их по добровольному соглашению они заключаются принудительно, как это неоднократно имело место в финансовой истории; наконец прибегают к усиленному выпуску бумажных денег ценой полного расстройства денежного обращения.

С другой стороны, было бы неправильно преувеличивать значение и пользу государственного кредита. Преувеличения эти вытекают из известного учения о производительных и непроизводительных государственных расходах. Под производительными расходами понимают такие затраты государственных средств, следствием которых является непосредственно полезный экономический результат в виде нового доходоприносящего предприятия, например железной дороги, или в виде повышения общего хозяйственного благосостояния страны, как, например, при затратах мелиорации. Непроизводительными же расходами считают, напротив, такие затраты, которые не оставляют после себя видимого экономического улучшения. Первого рода затраты как бы возмещаются своим экономическим эквивалентом и потому не составляют будто бы бремени для населения. Отсюда вывод, что производительная затрата займов всегда и при всяких условиях доставляет выгоды народному хозяйству.

Несостоятельность изложенного взгляда очевидна. Прежде всего далеко не все займы, заключаемые государствами, получают производительное назначение в указанном смысле: напротив, большая часть займов была вызвана войнами, и следовательно, менее всего преследовала производительные цели. Затем и самое учение о производительных и непроизводительных расходах является весьма условным и скорее даже ложным в своем корне. По этому учению расходы на образование, за охрану безопасности, на устройство судебных учреждений и т. п. войдут в разряд непроизводительных, а между тем именно путем этих расходов и создаются главнейшие условия, обеспечивающие развитие производительных сил народа и способствующие упрочению его благосостояния. В создании таких условий и в обеспечении необходимого порядка для правильного функционирования народного труда и заключается гарантия "воспроизведения" населением государственных расходов, хотя бы непосредственно эти расходы и не создавали новых прибыльных источников для казны или для самого населения.

Таким образом, очевидно, что одинаково полезными могут явиться и займы, заключенные для непроизводительных в указанном смысле целей, каковы, например, займы для проведения каких-либо социальных реформ, преследующих преимущественно общественные, а не экономические цели. Но, с другой стороны, как эти займы, так и займы будто бы производительные могут оказаться пагубными для государственного хозяйства при неумеренном пользовании государственным кредитом. Не надо забывать, что покрытие каких угодно расходов из средств, добытых путем кредита, является всегда лишь отсрочкой, обходом покрытия их податным путем. Делать долги не трудно, но, накопляя их, приходится все большую и большую часть обыкновенных доходов государства уделять на уплату процентов и погашения по заключенным займам, а следовательно, приходится сокращать и ту небольшую часть этих доходов, которая расходуется на культурные потребности постоянного характера. Наконец, и самая возможность обращения к государственному кредиту не безгранична. По достижении известной степени задолженности кредитоспособность государства ослабляется, и оно лишается удобного источника к получению единовременно крупных средств при наступлении в них чрезвычайной надобности. Все это говорит за умеренность и строгую обдуманность в пользовании государственным кредитом.

В заключение общего учения о бюджете, нельзя не отметить, что нашей русской финансовой практике, к сожалению, знакомы многие заблуждения в области бюджетного дела. Русскому государственному хозяйству приходилось не раз встречаться с дефицитами, с обращением к прожиточному кредиту. Тяжелые военные испытания также оставили за собой след в государственной задолженности как по консолидированным займам, так и по чрезмерным выпускам бумажных денег. Хотя сметные правила были установлены у нас еще в 1862 году, но и после того сверхсметные кредиты неоднократно опрокидывали бюджетное равновесие, делая тщетными все попытки министров финансов установить нормальный порядок вещей в бюджетном деле. Достигнутое, наконец, укоренение в нашем бюджетном хозяйстве добрых правил государственного домоводства составляет одну из высоких заслуг императора Александра III. Непреклонное решение почившего монарха стоять на страже охраны бюджетного равновесия, тщательно соразмеряя расходы с доходами, создало органический фактор бездефицитного сведения наших государственных росписей. Можно сказать, что в этом отношении император Александр III был самолично министром финансов России, ибо его величеству не раз благоугодно было принимать на себя "тяжелую обузу Министерства финансов", умеряя расходные требования всех ведомств, не исключая и военного, и в особенности отклоняя испрошения сверхсметных кредитов – этого главного врага бюджетного равновесия. В то же время мирная политика почившего государя обеспечила народу возможность значительного преуспеяния по многим отраслям народного хозяйства, что, в свою очередь, укрепило наши государственные финансы и обусловило быструю смену дефицитов регулярными избытками в бюджетах.

Выяснив происхождение, порядок составления, состав и характер выполнения государственных бюджетов, обратимся к рассмотрению отдельных видов государственных доходов.