Текст книги "КОНСПЕКТ ЛЕКЦИИ О НАРОДНОМ И ГОСУДАРСТВЕННОМ ХОЗЯЙСТВЕ"

Автор книги: Сергей Витте

сообщить о нарушении

Текущая страница: 2 (всего у книги 47 страниц)

Защитники общинного землевладения указывают, что чересполосица существует у крестьян и при подворном, т. е. наследственном, владении землей. По поводу этого указания следует заметить, что с чересполосицей при подворном владении правительство может бороться, совершая периодически разверстания земельных угодий с целью их округления. С чересполосицей же при общинном землевладении бороться нельзя, так как производство округления здесь угодий равносильно уничтожению этой формы владения землей.

Далее невыгодная сторона общинного землевладения заключается еще в том, что оно необходимо связано с такой круговой порукой, при которой трудолюбивый и бережливый крестьянин отвечает за ленивого и расточительного. Бесспорно, что круговая порука находится в тесной связи с общинным землевладением. И это потому, что надел, отведенный домохозяину лишь в пользование, не может быть продан на удовлетворение падающих на него взысканий и недоимок, когда право собственности на этот надел принадлежит не ему, а всем домохозяевам общества в совокупности. Если все домохозяева вместе собственники земли, то они все вместе и отвечают за недоимки и взыскания с каждого из них, поначалу обязательной круговой поруки. Тем не менее, возможно установить такой порядок взимания податей с крестьян общинного землевладения, при котором круговая порука может иметь редкое применение.

Главным основанием, ради которого поддерживается общинное землевладение, служит опасение, что масса народа, получив землю в частную собственность, станет продавать ее и обратится в пролетариев. По поводу этой мысли уместно принять во внимание следующие соображения.

1. Общинное землевладение не обеспечивает всему крестьянскому населению пользования землей. По мере нарастания населения общин, увеличивается дробность полос и наступает, наконец, такой момент, когда распределение земли между всеми общинниками делает совсем невозмо жным какое бы то ни было сельское хозяйство. Землю нельзя дробить беспредельно. Уже и теперь в массе селений полосы настолько узки, что невозможно бороновать и пахать землю поперек, как это требуется для улучшения урожаев. При таких условиях в случае сохранения существующих порядков общинного землевладения община вынуждена будет отменить действующее ныне право всех на землю и установить максимальное число членов общины, между которыми станет переделяться земля. Из лишние рабочие силы останутся безземельными и должны будут обратиться к другим промыслам.

2. Со времени освобождения крестьян в сельских общинах начался процесс разделения прежней однородной сельской массы на группы – группа богатеев или зажиточных крестьян, группа среднего по достатку крестьянства и группа беднеющего крестьянства. Последняя группа в сре днем выводе достигает уже 1/3 всего крестьянского населения. Значитель ная доля этой группы, лишившись средств вести земледельческое хозяй ство, бросила свои наделы, ушла из деревни и занимается разными незем ледельческими промыслами. Таким образом, уже и теперь общинное зем левладение не препятствует образованию и возрастанию безземельного населения, называемого пролетариатом. Этот факт распадения сельской общины на группы и постоянного возрастания числа безземельных значи тельно уменьшил ряды сторонников общинного землевладения.

3. Нельзя с полной несомненностью утверждать, что установление частной собственности на крестьянские земельные участки непременно сопровождается прогрессирующим уменьшением числа этих участков, возрастанием числа безземельных концентраций земельной собственно сти. Во Франции почти половина населения состоит из крестьян-собственников; эта цифра остается почти неизменной в течение всего нынешнего столетия. Всюду, где в России господствует подворное крестьянское зем левладение, число крестьянских участков почти не изменилось со време ни освобождения крестьян, а возросшее с тех пор здесь сельское населе ние, не находящее применения своим рабочим силам на собственной зем ле и обратившееся поэтому к другим занятиям, нисколько не превышает численности населения, покинувшего в великорусских губерниях свои родные общины и работающего на стороне.

В заключение нелишне упомянуть, что некоторые лица, сочувствовавшие идее распределения земли среди возможно большего количества населения, думали найти примирение между коллизией существующего общинного землевладения и прогрессом сельскохозяйственной культуры в мерах, способствующих установлению наследственного участкового пользования землей. При таком пользовании земли сельских обществ должны составить неприкосновенную и неотчуждаемую их собственность. Признанием сельских обществ собственниками земель без права их отчуждать и закладывать создается крестьянская земля, изъятая из обращения, не подлежащая купле и продаже, чем устраняются все опасности обезземеления крестьян через скупку их наделов немногими лицами. Признанием за каждым домохозяином права бессрочного наследственного пользования отведенным ему в одном месте участком устраняются периодические переделы и чересполосица. Вымороченные и брошенные владельцами участки возвращаются в распоряжение общества. Никто не имеет права держать бессрочно и наследственно более одного надела не только в одном обществе, но и в разных обществах. Два или более надела могут быть отданы одному владельцу лишь на время, впредь до предъявления на них прав другими, не имеющими своего надела. При выходе из общества владелец может сдать свой надел постороннему лицу не иначе, как с согласия общества. Во всяком случае владельцу надела, выходящему из общества, принадлежит право собственности, кроме движимого имущества, на строения, возведенные им или его предшественниками на его наделе; эти строения он может продать или свезти. Уменьшение или увеличение того или другого надела, изменение его очертаний, переверстка и обмен его частей допускаются не иначе, как с согласия самого владельца и общества. Но так как наследственное участковое пользование общинной землей лишь бессрочное, а не вечное, то без согласия владельцев допускается по решению установленного законом большинства голосов общества в виде общих мер, обязательных для всех владельцев в обществе, передел всех земель, новое распределение участков, увеличение или уменьшение их размера, введение новой системы хозяйства и т. п. Но при этом устанавливается законом норма наименьшего земельного участка, сообразно требованиям земледельческой культуры. При новом распорядке земель по большинству голосов домохозяев каждый из них имеет право получить от общины вознаграждение за невырученные им затраты на землю, если вновь отведенный ему участок будет меньшего количества или худшего качества. Таким образом, передел из общего правила переходит в заключение, из периодического в непериодический и притом непременно с вознаграждением за сделанные домохозяином, но не вырученные им земельные затраты.

Сомнительно, однако, чтобы такая форма общинного землевладения по своей сложности могла оказаться удобоприменимой на практике и способной устранить все невыгодные стороны этого землевладения.

Не все правительства издавали принудительные законы к разделу общинных земель; некоторые, как, например, датское, способствовали разрушению общинного землевладения косвенным путем: они учреждали кредитные кассы для выдачи ссуд крестьянам на издержки, сопряженные с уничтожением чересполосицы и разделов земли.

Лекция II

Общественное хозяйство. – Причины его возникновения. – Особый характер всех общественных хозяйств. – Виды общественного хозяйства: государственное хозяйство, крестьянское хозяйственное управление, земское хозяйство, городское хозяйство. – Народное хозяйство. – Мировое хозяйство.

Мы рассмотрели виды частных хозяйств, единоличные и коллективные; теперь переходим к характеристике видов общественных хозяйств.

Причина возникновения общественных хозяйств заключается в том, что частные хозяйства не могут удовлетворить все существующие в данное время потребности граждан; частные хозяйства производят только такие предметы, оказывают только такие услуги, которые, при продаже, обещают дать барыш, вознаградить вполне затраченный труд, дать прибыль на капитал. Как бы ни была важна потребность, но если удовлетворение ее не может быть оплачено нуждающимися, она останется неудовлетворенной. Например, одна из первейших потребностей общежития заключается во внутренней и внешней безопасности граждан, а эту безопасность может дать только государство. Но для этого государству нужны средства. Оно собирает их путем налогов и расходует их на устанавливаемые им различные органы управления и суда для защиты безопасности. Водворение безопасности является одной из первых потребностей, вызывающих государственное хозяйство. Но с дальнейшим развитием общества нарождаются и новые потребности, которые или совсем не могут быть удовлетворены частными хозяйствами, или удовлетворяются ими недостаточно. Вот почему государство берет на себя заведование делом монетным, почтовым, телеграфным. Далее, например, государство строит железную дорогу в такой местности, где новый путь долгое время не может служить источником дохода, однако имеет общекультурное значение, развивает хозяйственную деятельность на обширной площади и поднимает благосостояние населения. То же самое можно сказать относительно народного образования и медицинской помощи народу. Эти две важные потребности не были бы удовлетворяемы, если бы государство не взяло заботу о них на себя. Частные лица устраивают школы и больницы в городах, где они могут получить барыш на затраченный капитал; но в селах и небольших городках они не могут рассчитывать на барыш, а потому здесь школы и больницы учреждаются частными лицами лишь бескорыстно. Не продолжая примеров, мы должны сказать, что задачей государства, этого важнейшего вида в ряду общественных хозяйств, всегда были, есть и будут интересы целого, пополнение пробелов и недостатков частно-хозяйственной системы, распространение благ культуры на все классы общества.

Государство ведет свое хозяйство как при посредстве центральных органов, так и при посредстве местных, рассеянных по губерниям и уездам. Но с возрастанием дел у правительственных органов и администрации, высшая власть государства иногда находит возможным и целесообразным предоставить тот или другой объем хозяйственных дел самим местным жителям. Тогда рядом с государственным хозяйством, центральным и местным, возникают и другие виды местных общественных хозяйств. Эти местные виды общественных хозяйств явились у нас лишь после отмены крепостного права. Положением 19 февраля 1861 года было создано крестьянское хозяйственное самоуправление, в 1864 году было учреждено земское хозяйственное самоуправление, в 1870 году – городское хозяйственное самоуправление.

Прежде изложения важнейших особенностей каждого из этих видов общественных хозяйств скажем о том общем, что присуще всем видам общественных хозяйств (как государственному, так и обывательским) и что принципиально отличает общественные хозяйства от хозяйств частных. Это общее всем общественным хозяйством заключается в единстве способов образования ими средств для ведения хозяйства и в единстве принципа распределения создаваемых ими продуктов и доставляемых ими услуг. Средства для ведения дела общественные хозяйства получают по преимуществу путем налогов, обязательных сборов, следовательно, путем принудительным; при этом они стремятся, чтобы обложение налогами и сборами граждан по возможности основывалось на имущественной состоятельности, чтобы тяжесть платежей была возможно равномерна для всех. Вместе с тем распределение производимых общественными или, как их иначе называют, принудительными хозяйствами предметов и услуг между гражданами не находится в соответствии с размером платимых каждым из них налогов и сборов; здесь за основание для распределения принимаются потребности населения. Отсюда видно, как возвышены задачи общественных хозяйств.

Указав общее всем видам общественных хозяйств, изложим теперь главнейшие особенности местных хозяйств. Начнем с крестьянского хозяйственного самоуправления.

Положением 19 февраля 1861 года крестьянам даровано как хозяйственное, так и административное самоуправление. Делами хозяйственными ведают по преимуществу сельские общества, а делами административными, делами управления ведают по преимуществу волости, представляющие собой соединение нескольких сельских обществ. В каждом сельском обществе и в каждой волости заведование общественными делами предоставлено миру и его избранным: в сельском обществе – сельскому сходу и сельскому старосте, в волости – волостному сходу, волостному правлению и волостному старшине. Как действия сходов, так и действия этих крестьянских властей находились прежде под надзором уездного по крестьянским делам присутствия, теперь же главный надзор за ними вверен земским начальникам.

Рассмотрим сначала круг деятельности сельских обществ, а потом перейдем к волости.

Сельский сход состоит из крестьян-домохозяев, принадлежащих к составу сельского общества. Сход избирает старосту и других сельских должностных лиц, а также назначает выборных на волостной сход. Староста выбирается не только для заведования хозяйственными делами: он и администратор, и полицейское лицо, находящееся в этом качестве в подчинении местной правительственной власти– станового пристава, исправника, земского начальника. По делам хозяйственным ведению сельского схода принадлежат дела, относящиеся до общественного пользования мирской землей и всяким другим имуществом общества, а при подворном владении – распоряжение теми участками земли и другими видами имущества, которые состоят в пользовании всего сельского общества. По делам финансовым сельскому сходу подлежат: 1) раскладка всех лежащих на крестьянах налогов, казенных, земских и мирских денежных сборов, равно как и натуральных повинностей, а также и самое определение размера мирских повинностей; 2) принятие мер к предупреждению и взысканию недоимок. По делам о составе сельского общества сельскому сходу подлежат: 1) приговоры об удалении из общества вредных и порочных членов его; 2) увольнение из общества членов его и прием новых. Далее ведению сельского схода подлежат дела по назначению опекунов и попечителей и разрешение семейных разделов; дела по отбыванию воинской повинности в той степени, в какой они касаются сельского общества; заведование хлебными запасными магазинами и продовольственными капиталами; дела об общественных нуждах, благоустройстве, призрении стариков, детей и неспособных к работе, об обучении грамоте, а также принесение жалоб и просьб по делам общества через особых выборных.

Сельский сход созывается по мере надобности старостою, преимущественно в дни воскресные или праздничные. Все дела в сельском сходе решаются или с общего согласия, или большинством голосов. Только для дел наиболее важных, которые перечислены законом, требуется большинство двух третей голосов.

Староста есть исполнительный и распорядительный орган сельского общества. Поэтому он 1) приводит в исполнение приговоры сельского схода; 2) наблюдает за исправным содержанием дорог на землях сельского общества; 3) надзирает за порядком в училищах, больницах, богадельнях и других общественных заведениях, если они учреждены сельским обществом; 4) заведует в порядке, установленном обществом, мирским хозяйством и мирскими суммами, надзирает за целостью запасного общественного хлеба. Далее, староста есть орган, на который правительство возлагает финансовую функцию наблюдения за исправным отбыванием крестьянами сборов и повинностей и собирания этих сборов. Наконец, староста есть представитель полицейской власти в сельском обществе. Отсюда на нем лежат следующие обязанности: 1) он принимает необходимые меры для охранения порядка и безопасности лиц и имуществ от преступных действий, задерживает бродяг, беглых и препровождает их местной полиции; 2) распоряжается подачей помощи в чрезвычайных случаях, как, например, при пожарах, наводнениях, повальных болезнях, падеже скота и других общественных бедствиях; 3) исполняет распоряжения волостного управления, правительственных полицейских органов и всех установленных властей по предметам их ведомств.

Перейдем к рассмотрению круга деятельности волостного самоуправления.

Волость составляется из смежных сельских обществ, и число ее населения в среднем выводе превышает 1000 душ. Органами волости являются волостной сход, волостной старшина, волостное правление и волостной крестьянский суд. Волостной сход состоит из крестьян, избираемых на сельских сходах по одному от каждых 10 дворов, а также из должностных лиц как сельских обществ, так и волости. Сход этот созывается и распускается волостным старшиной. Ведению схода подлежат следующие дела: 1) выбор волостного старшины и прочих волостных должностных лиц, а также судей волостного суда; 2) постановление обо всех вообще предметах, относящихся до хозяйственных и общественных дел целой волости, меры общественного призрения, учреждение волостных училищ, распоряжение по волостным запасным хлебом магазинам; 3) назначение и раскладка мирских сборов и повинностей, относящихся до целой волости; 4) проверка действий должностных лиц волости; 5) принесение жалоб и просьб по делам волости через особых выборных и дача доверенностей на хождение по делам волости; 6) дела по отправлению воинской повинности, и 7) дела опекунские, касающиеся лиц, приобретших недвижимое имущество или жительствующих вне границ надела сельских обществ, но в пределах ведомства волостного правления.

Волостной старшина является прежде всего исполнительным и распорядительным органом волости. Он приводит в исполнение приговоры волостного схода, заведует волостными мирскими деньгами и имущества-ми, надзирает за исправным содержанием дорог, наблюдает за порядком в училищах, больницах, богадельнях и всякого рода общественных заведениях, устроенных волостью. Далее, волостной старшина есть полицейский орган, и в таком качестве он принимает меры к охранению безопасности в волости, задерживает бродяг и беглых; принимает меры в чрезвычайных случаях, т. е. при пожарах, наводнениях, повальных болезнях; объявляет законы и распоряжения правительства. Волостной старшина, равно как и сельский староста облечены известной степенью карательной власти: за маловажные проступки они имеют право назначать виновных на общественные работы до двух дней, подвергать их денежному взысканию до 1-го рубля или аресту не долее двух дней.

Кроме волостного схода и волостного старшины у каждой волости есть свое постоянное учреждение, заведующее ее делами – волостное правление. Оно составляется из должностных лиц сельского управления, т. е. из сельских старост, под председательством старшины. В этом правлении решаются только следующие дела: производство из волостных сумм всякого рода денежных расходов, утвержденных уже волостным сходом, определение и увольнение волостных должностных лиц, служащих по найму, и продажа частного крестьянского имущества по взысканию казны или частного лица. По всем же другим делам волости старшина только советуется с правлением, а распоряжается самостоятельно.

Таков в главных чертах круг деятельности крестьянского самоуправления. Обозревая этот круг деятельности, нельзя не признать, что законом открыто крестьянам обширное поле для саморазвития. Крестьяне получили право путем самообложения составлять общественные капиталы и расходовать их на такие культурные цели, как благоустройство в селах, учреждение школ, больниц, богаделен, призрение сирот и неспособных к работе, устройство других полезных сельскому населению учреждений, например устройство кредитных и потребительных товариществ и т. п. С целью способствовать выполнению этих задач, закон предоставил сельским общинам также право ходатайства об общественных нуждах. Но, к сожалению, приходится признать, что действительность далеко отстала от благих намерений законодателя. Культурные задачи, возложенные на сельские общины, почти совсем не выполняются ими. Редко можно встретить селение, где крестьяне на собственный счет устроили бы школу, больницу, богадельню, где крестьяне имели бы учреждения общественного призрения, где они толково распоряжались бы мирским хозяйством и общественным имуществом. И причина такого положения дел понятна. Для того крестьянство могло осуществлять предоставленные ему культурные задачи, необходимо требуются два условия: большая степень просвещения народа, нежели какая имеется в настоящее время, и наличность в среде сельских общин материальных средств для выполнения предоставленного им законом круга действий. Наш же народ, взятый в целом, все еще продолжает оставаться и невежественным, и бедным.

Дальнейшим расширением самоуправления в России было введение земских учреждений, которые, как и городское хозяйственное управление, отличаются от других существующих у нас видов самоуправления тем, что они всесословны. Органами земского самоуправления являются уездные и губернские земские собрания, уездные и губернские земские управы. Земские собрания суть органы решающие, управы – органы исполнительные. Все эти органы образуются выборным путем и избираются на три года.

Закон устанавливает три группы избирателей: к первой принадлежат дворяне; ко второй – лица остальных сословий, кроме крестьян; к третьей – крестьяне. Первая группа, по общему правилу, избирает такое количество гласных в уездные земские собрания, что за ее представителями в земских собраниях обеспечено большинство, и гласные второй и третьей групп взятые вместе образуют меньшинство.

Земские собрания бывают очередными и чрезвычайными. Очередные уездные земские собрания созываются раз в год, обыкновенно осенью, и продолжаются десять дней, но по ходатайству собрания срок этот может быть продолжен губернатором. Для законного состава заседаний земского собрания требуется присутствие не менее половины числа гласных. Дела решаются простым большинством голосов, а в случае равенства голос председателя дает перевес. Председательствует в уездном земском собрании уездный предводитель дворянства. Уездные земские собрания избирают председателя и членов уездной земской управы, которая является исполнительным органом земского собрания и заведует делами земского хозяйства. Управа есть постоянный орган, функционирующий беспрерывно. Далее уездные земские собрания избирают гласных губернского земского собрания, а последние избирают уже из своей среды председателя и членов губернской управы. Значение губернских земских собраний заключается в том, что они, обладая большими денежными средствами сравнительно с уездными земскими собраниями, могут принимать такие меры, которые не под силу уездным собраниям. Очередные губернские земские собрания созываются раз в год и продолжаются 20 дней. Чрезвычайные губернские земские собрания, как и уездные, разрешаются министром внутренних дел. В губернском земском собрании председательствует губернский предводитель дворянства. Наблюдение за правильностью и законностью действий земских учреждений принадлежит губернатору.

Круг деятельности земских учреждений определен очень широко. Намеченный в законе лишь в общих чертах, он охватывает все стороны местной хозяйственной жизни; при этом по одним делам земским учреждениям предоставлена самостоятельная деятельность, по другим же – на них возложена только обязанность содействовать деятельности органов правительства. Предметы, подлежащие ведению земства, можно подразделить на следующие категории: 1) земское финансовое хозяйство – назначение, раскладка и употребление сборов и доходов, принадлежащих земству по закону, заведование капиталами и другими имуществами земства; 2) народное продовольствие – попечение о продовольственных средствах и помощь нуждающемуся населению; 3) народное образование – попечение о развитии народного образования и участие в заведовании школами и другими учебными заведениями, содержащимися за счет земства; 4) санитарное дело, врачебная помощь и благотворительность – участие в мерах по охранению народного здравия, развитие средств медицинской помощи населению, попечение о призрении бедных, умалишенных, неизлечимо больных и увечных, заведование земскими лечебными и благотворительными заведениями; 5) пути и средства сообщения – содержание в исправности находящихся в заведовании земства дорог, мостов и пристаней, попечение об улучшении местных путей сообщения, устройство и содержание земской почты; 6) страховое дело и противопожарные меры – заведование взаимным земским страхованием имуществ, заботы по предупреждению и тушению пожаров, попечение о лучшем устройстве селений; 7) меры по предупреждению и пресечению падежей скота; 8) воспособление местному земледелию, торговле и промышленности и 9) исполнение разных других мер, возлагаемых на земство в силу особых законов, как, например, раскладка казенных сборов.

Сверх такого широкого круга действий, земским учреждениям предоставлены следующие два важных права: во-первых, право издавать обязательные для местных жителей постановления по некоторым предметам ведения земства, как, например, по делам о народном продовольствии, о санитарных мерах, о путях сообщения, о мерах предосторожности против пожаров и т. п. и, во-вторых, право представлять правительству через губернатора ходатайства о местных пользах и нуждах.

Прошло уже более тридцати лет деятельности земских учреждений. Как воспользовались они своими широкими полномочиями?

Что касается обучения народа грамоте – этому первому шагу к распространению просвещения в массах, – в этой области земством сделано не мало. До учреждения земства число народных школ в России было вполне ничтожное; теперь же есть губернии, как, например, Московской, где число народных школ настолько значительно, что почти достигнуто обучение всего подрастающего поколения. Не мало сделано также в деле организации врачебной помощи сельскому населению. Но по всем прочим предметам ведения земства сделано слишком недостаточно. В оправдание этого обыкновенно говорят, что у земства мало денежных средств для развития более широкой деятельности. Но на такое заявление мы можем указать губернии, где земские собрания и управы при тех же бюджетах, как и в других губерниях, проявляют однако более энергичную, более плодотворную деятельность. Такова деятельность земства Херсонского, Полтавского, Московского, Вятского, Пермского. Различия в плодотворности деятельности земских собраний и управ обусловливаются не только денежными средствами, но и личными качествами земских деятелей. В уезде или губернии, где среди местного населения имеются налицо люди энергичные, способные, готовые послужить общему делу, там есть из кого выбирать гласных в земские собрания и в члены управ; но где нет таких людей или их имеется очень мало – а, к сожалению, такое положение дела встречается не редко, – там земства действуют вяло и неумело.

В настоящее время земское самоуправление существует лишь в 34 губерниях Европейской России, в остальных же частях империи делами местного хозяйства ведают органы правительственные, устройство которых заставляет желать многого.

Хозяйственная часть не объединена здесь в руках одного какого-либо установления, а раздроблена между несколькими; ею ведают и губернское правление, и ряд особых специальных присутствий (губернские распорядительные комитеты, комитеты общественного здравия, комиссии народного продовольствия, приказы общественного призрения и др.). Все эти учреждения дореформенного порядка состоят под председательством губернатора, из начальников разных ведомств губернской администрации, губернского предводителя дворянства и городского головы. Члены их, не получая по земским делам особого содержания, занимаются земскими делами сверх своих прямых обязанностей. Отношение каждой коллегии к своему делу собственно канцелярское, а не хозяйственное, наблюдение за ходом дела ведется по бумагам, с контролем только документальным, а не фактическим.

Еще менее удовлетворительно устроены уездные хозяйственные органы. По некоторым отраслям хозяйства, в зависимости от губернских, существуют уездные комитеты, но в самом несовершенном состоянии; по другим же частям хозяйственной деятельности исполнение возлагается прямо на полицию.

Главнейшим из установлений, ведающих хозяйственной частью в губерниях неземских, является распорядительный комитет. Комитет этот – учреждение преимущественно финансовое. Он составляет по трехлетиям, к одному общему для всех неземских губерний сроку, сметы земских повинностей на три года вперед. По закону никакие на исполнение земских повинностей денежные сборы, в сметы и раскладки не внесенные и высочайшей властью не утвержденные, не допускаются.

Разрозненность и отсутствие правильной организации хозяйственных учреждений неземских губерний, а также стесняющий хозяйственную деятельность законодательный порядок утверждения смет служат причиной того, что некоторые отрасли хозяйства в губерниях земских стоят лучше, чем в губерниях неземских. Преимущество же правительственных органов хозяйственного управления перед земским самоуправлением, при настоящем их положении, с экономической точки зрения заключается, главным образом, в их относительной дешевизне: содержание их стоит несравненно дешевле, чем содержание органов самоуправления, и тяжесть земского обложения в губерниях неземских вдвое менее чем в губерниях земских. Тем не менее есть полное основание предполагать, что при тех же скромных средствах, которыми располагают ныне неземские губернии, хозяйство их может достигнуть лучших результатов после того, как учреждения, ведающие в этих губерниях делами местного хозяйства, будут подвергнуты надлежащему преобразованию в видах большого приспособления их для выполнения возложенной на них задачи.

Шесть лет спустя после издания положения о земских учреждениях, было даровано городовым положением 1870 года самоуправление городам. Правда, некоторое весьма незначительное самоуправления города получили еще при Екатерине II в изданном ею в 1782 году уставе благочиния. Но самоуправление, отмежеванное этим уставом, не идет ни в какое сравнение с размерами самоуправления, установленного городовым положением.

Городские учреждения самоуправления, как они действуют в настоящее время, слагаются из представительного собрания – городской думы и исполнительного органа – городской управы. Дума составляется под председательством городского головы, из гласных, избираемых на четыре года. Избирателями гласных состоят все городские обыватели, платящие в известном размере прямые налоги в пользу города. Следовательно, только прямые плательщики в пользу города суть участники городского самоуправления. Дума, в свою очередь, избирает членов управы и городского голову. В отличие от земских собраний, городские думы не суть периодически в определенные сроки созываемые собрания. Думы заседают постоянно; их заседания назначаются по мере надобности. Хотя по закону очередные заседания дум должны происходить не чаще двух раз в месяц, но так как продолжительность собрания ничем не ограничена, то фактически заседания думы могут превратиться в постоянные, непрерывные. Все постановления дум, как и земских собраний, представляются губернатору, который может в двухнедельный срок остановить исполнение, если найдет их незаконными. В случае несогласия с решениями губернского начальства, думы, как и земские собрания, имеют право принести жалобу в Сенат, которому и принадлежит окончательное решение.