Текст книги "Украина: Проект развития"

Автор книги: Сергей Тигипко

сообщить о нарушении

Текущая страница: 1 (всего у книги 9 страниц)

Предисловие автора

Нынешние руководители Украины пытаются представить экономический кризис, как некую разновидность гриппа, занесенную к нам из-за океана. Говорят, что все правильно они делали, заботились о народе, повышали зарплаты и пенсии, и даже долги Сбербанка СССР стали выплачивать. И тут – откуда ни возьмись, кризис.

Политики, эксперты и толковые словари дают самые разные определения этому слову. Но точнее всего – первоисточник: Krisis по-древнегречески означает суд. А если суд – значит, есть и вина, и виновные. А поскольку самая комфортная позиция в суде – прокурорская, то все и бросились обвинять друг друга. Правительство уверяет, что осуществить разумные антикризисные меры ему не позволяют президент, Национальный банк, парламентская оппозиция. Президент утверждает, что правительство делает все не то и не так, и лишь благодаря его и контролируемого им Нацбанка усилиям страна еще как-то выживает. Верховная Рада, по общему мнению, напоминает банку с пауками, в которой происходит беспрерывная война всех против всех, война без правил и морали. Толку от нее в кризис никакого. А народ, не входя в детали, считает такой банкой с пауками всю политическую элиту. Самые разные социологические опросы показывают одно и то же: уровень недоверия ко всем без исключения институтам центральной власти колеблется от 80 до 90 процентов. В случае с парламентом показатель антипатии достигает 98 процентов.

Список обвинений можно зачитывать очень долго. Но я не намерен вставать в позицию прокурора. Это непродуктивно.

Большие трудности возникли в нашем общем доме, который называется Украина. И мы все, ее граждане, в той или иной мере несем ответственность за то, что произошло. И – что гораздо важнее – за то, что произойдет. Мы здесь одновременно и судьи, и подсудимые, и прокуроры, и адвокаты, и ответчики, и истцы. Но цель у нас одна – сохранить страну, сделать ее успешной, благоустроенной, удобной для жизни.

Восемнадцать лет назад Украина получила исторический шанс на самореализацию. По всем объективным параметрам страна наша обречена на процветание: прекрасное местоположение в центре Европы, мягкий климат, черноземы, обширные выходы к теплым морям, хороший научно-технический потенциал – и, наконец, образованный, культурный, умный народ.

Так почему же наше развитие все время откладывается? Почему Украина остается одной из самых бедных стран Европы? Почему мировой кризис ударил по нашей стране гораздо больнее, чем по соседям – как на западе, так и на востоке? И что надо сделать для преодоления кризиса и подъема национальной экономики? Свой ответ на эти тяжелые вопросы я даю в этой книге.

Приношу искреннюю благодарность коллегам, вместе с которыми мы выработали систему идей и действий, которые позволят Украине преодолеть упадок и встать на путь развития.

Глава 1 СИЛЬНЫЙ ПРЕЗИДЕНТ – СИЛЬНАЯ СТРАНА

Только сильный президент, имеющий широкие конституционные полномочия, политическую волю к проведению необходимых реформ и команду профессиональных управленцев, способен вывести страну из кризиса и реализовать проект социально-экономического развития

За первую половину 2009 года ВВП Украины уменьшился более чем на 20 процентов, промышленное производство – на 31 процент. Гривня утратила половину своего веса относительно доллара. Это худшие показатели и в СНГ, и в Европе. Некоторые аналитики предлагают считать это уже не кризисом, а катастрофой.

Кроме того, если в большинстве государств упадок производства и дефицит денег сопровождается, по крайней мере, снижением инфляции, то у нас и цены растут. Украина занимает третье место в мире (после Венесуэлы и Аргентины) по риску суверенного дефолта, вероятность банкротства нашего государства оценивается более чем в 60 процентов. Таким образом, речь идет об угрозе полной потери экономической самостоятельности Украины.

Если уж сравнивать мировой кризис с некоей эпидемией, то мы должны признать, что от эпидемий гибнут, в основном, организмы слабые, пораженные собственными хроническими заболеваниями и вредными привычками, лишенные иммунитета. Сильные же быстро вырабатывают антитела, побеждают болезнь и становятся еще сильнее.

КОНСТИТУЦИОННАЯ ОШИБКА

Первая причина, по которой Украина больше других пострадала от кризиса, очевидна. Это – несостоятельность системы государственной власти. Многие помнят, в какой напряженной политической обстановке и в какой спешке писалась и принималась в 1996 году наша Конституция. Она содержит множество недостатков и противоречий, нуждается в совершенствовании, однако основную свою задачу поначалу выполняла более или менее исправно. Конституция обеспечила главу государства необходимым набором полномочий для управления.

Все изменилось в конце 2004 года. Во втором туре президентских выборов победил Виктор Янукович, но сторонники Виктора Ющенко опротестовали результаты. Сотни тысяч людей вышли на улицы, и произошло то, что получило название оранжевой революции. Участники конфликта по настоятельным советам международных посредников пошли на компромисс: дополнительный третий тур президентских выборов в пакете с конституционной реформой, которая лишала президента многих полномочий и смещала центр власти в сторону парламента. Так они попытались снизить цену вопроса о президентстве и снять напряжение в обществе.

Это была катастрофическая ошибка. В результате страна просто потеряла управляемость. Последние пять лет прошли под знаком постоянных политических войн между президентом, парламентом и правительством. Эти пять лет потеряны для развития. Законотворческая и вообще какая-либо концептуальная деятельность практически остановилась. Ни одна из начатых в предшествующий период и абсолютно необходимых стране реформ не продвинулась ни на шаг. Подвешен вопрос о собственности на землю сельскохозяйственного назначения, разрушаются жилищно-коммунальное хозяйство, системы здравоохранения и образования. Ни одну из отраслей народного хозяйства, ни одну из сфер социальной жизни не назовешь благополучной. Все они буквально кричат о необходимости перемен и улучшений, но никому в так называемой политической элите страны до этого дела нет: все делят власть.

Сильнее всего процесс разложения затронул именно Верховную Раду, куда перетекла существенная часть бывших президентских полномочий. Отмена мажоритарной системы голосования, введение закрытых партийных списков, императивный мандат, запрет депутатам на выражение собственного мнения – все это привело к резкому снижению качества депутатского корпуса. Никому не известные и ничего не решающие (но имеющие доступ ко всем коррупционным кормушкам) «народные избранники» выполняют лишь две простейшие функции: нажимают по команде лидера клана на определенные кнопки или блокируют своими телами трибуну.

И неудивительно, что подавляющее большинство украинских граждан отказывают в доверии парламенту. Тут возникает вопрос: а кто несет персональную ответственность за это? Конечно же, лидеры крупнейших фракций и спикеры. Большинство населения выдает неудовлетворительную оценку деятельности правительства и президентских структур. Разве это не абсурд: люди, которые потерпели полное фиаско на своих участках политической работы, теперь являются главными претендентами на пост президента страны?

Словом, речь здесь идет лишь о манипуляции общественным сознанием. Стране нужны новые лидеры – ответственные, компетентные, умеющие договариваться между собой и умерять свои личные амбиции. Только такие люди способны остановить экономический упадок и обеспечить развитие. Необходимо сломать нынешнюю систему – я бы назвал ее системой воспроизводства некомпетентности, и дать согражданам настоящую возможность выбора.

ПЯТАЯ РЕСПУБЛИКА ДЛЯ УКРАИНЫ

До прошлой осени процесс разложения власти шел на фоне экономического роста и еще более резвого увеличения реальных доходов населения. Этот рост происходил, конечно же, не благодаря действиям украинской власти, а вопреки. Во-первых, экономика такой большой страны, как наша, имеет и большую инерцию. Заделы, созданные до оранжевой революции, еще некоторое время помогали двигать производство. А главное, это были годы феноменально благоприятной мировой конъюнктуры: цены на металл, химические продукты, зерно и другие предметы украинского экспорта росли как на дрожжах. Богатели наши капиталисты, кое-что перепадало простому народу. Появились излишки и в казне. Но вместо того чтобы финансировать из них реформы, инвестировать в развитие инфраструктуры и производства, в программы энергосбережения, в поддержку малого и среднего бизнеса, правительства направляли все средства на социальные выплаты, задабривая народ перед очередными выборами. Поэтому и народ благодушно взирал на склоки в верхах: мол, чем бы дитя ни тешилось, лишь бы зарплату повышало.

И только кризис дал точную оценку действиям государства. Казалось бы, в минуту общей опасности ветви власти должны консолидироваться, хотя бы на время забыть распри, выработать единую программу антикризисных действий и вместе ее выполнять. Но этого так и не произошло. А значит, нынешняя система власти лечению не поддается. Ее надо менять.

Что делает разумный человек, оказавшись в тупике? Он возвращается к исходной точке, и уже оттуда продолжает поиск пути. Для нас такой исходной точкой является конституционная реформа 2004 года. Украине нужна сильная, дееспособная президентская власть. Только она способна вывести страну из кризиса, обеспечить экономическое и социальное развитие. Как известно, парламентская форма правления гораздо более сложная, громоздкая и дорогая, чем президентская. Печальный опыт нашей Верховной Рады показывает почти полную невозможность на нынешнем этапе согласования множества политических, коммерческих, бюрократических и личностных интересов сотен представителей разных фракций. Да и просто набрать 450 ответственных политиков, чтобы упаковать ими парламент, задача пока непосильная.

На все это требуется время, однако откладывать реформы и наведение порядка в экономике нельзя. В рамках же президентской республики возможно создать команду эффективных государственных менеджеров, способную повести за собой бюрократию, бизнес и все общество.

Так вот, я считаю, что конституционная реформа была ошибкой или, точнее, фальстартом. Вполне допускаю – и даже хотел бы, чтобы через 5-10 лет мы вернулись к этому вопросу, но это должны быть годы ускоренного, динамичного, инновационного развития. И тогда на более высоком экономическом уровне, в более спокойной социальной обстановке мы сможем принять адекватные конституционные решения.

Здесь просто напрашивается яркая историческая аналогия. В конце пятидесятых годов прошлого века Четвертая Французская Республика, в которой парламент играл главную роль, переживала почти то же самое, что Украина сейчас: экономический кризис, помноженный на политический. Раздираемый противоречиями парламент долгое время не мог даже сформировать правительство. И вот опальный герой войны, генерал Шарль де Голль обратился с воззванием к народу. Там были, в частности, такие слова: «Вот уже двенадцать лет Франция тщетно пытается решить проблемы, непосильные для режима партий... Сегодня, когда стране предстоят новые испытания, пусть она знает, что я готов принять на себя все полномочия Республики». Опираясь на доверие народа, он сумел преодолеть сопротивление парламента и создать новую конституцию, которая дала президенту самые широкие полномочия.

При этом функции парламента были сильно урезаны. Назначая премьер-министра, президент даже не обязан получать согласие Национального собрания. Парламенту была оставлена только возможность вынести вотум недоверия правительству. А в случае, когда «независимость Республики, целостность её территории или выполнение её международных обязательств находится под серьёзной и непосредственной угрозой, а нормальное функционирование государственных институтов прекращено» (что подводить под это понятие – во французской конституции не оговорено), президент может временно взять в свои руки и всю государственную власть.

Так родилась Пятая Французская Республика, которая вернула себе лидерские позиции в Европе. А деголлевская конституция, между прочим, легла в основу украинской конституции – правда, в несколько смягченном виде. Реформа же 2004 года опять ввергла нас в состояние обанкротившейся Четвертой Республики.

СМЫСЛ ЖИЗНИ ГОСУДАРСТВА

Однако де Голль никогда не стал бы президентом и не смог ничего сделать, если бы он не предложил нации конкретный набор идей.

«Сумею ли я сделать так, – говорил он, – чтобы появилась возможность начать экономическое и социальное преобразование нашей страны в эпоху науки и техники, восстановить независимость нашей политики и нашей обороны, превратить Францию в поборника объединения Европы, вернуть Франции её ореол и влияние в мире? Нет никаких сомнений: вот цель, которую я могу и должен достичь».

И вот здесь – еще один важный урок для Украины. Рано или поздно каждый человек задумывается о смысле жизни. Даже корпорации на каком-то этапе начинают искать свою миссию, что также означает некий высокий смысл помимо простого зарабатывания денег. Та же проблема, только гораздо более масштабно и остро, стоит и перед государством, нацией. Обществоведы бы сказали, что речь идет о национальной идее. Бизнесмен бы определил это как задачу брендирования продукта, а продукт этот – страна Украина. Некоторые нации уже давно сформулировали свой бренд, и это, как правило, успешные нации. Некоторые ищут. Другие – как это случилось с большинством народов, населяющих страны бывшего социалистического лагеря, повели себя как миноритарные акционеры разорившейся гигантской корпорации. Они просто перенесли свои маленькие пакеты акций в другую корпорацию – Евросоюз. Украина – к сожалению или к счастью – опоздала с этой транзакцией, не смогла вверить свою судьбу Брюсселю и Вашингтону. И теперь она просто обязана находить свое место на планете, ей придется самостоятельно конкурировать в жестоком мире рынков, технологий и идей.

«Украина – не Россия» – сказал Леонид Кучма, и таким образом выполнил свою историческую миссию. На смену ему должна была придти команда управленцев, которая завершила бы формулирование бренда, концепции и стратегии развития государства. И это, в сущности, не так уж и сложно. Надо сопоставить проблемы и ресурсы. У нас архаичная промышленность? Значит, нужна ускоренная модернизация. Мы продаем сырье и полуфабрикаты? Значит, надо всячески стимулировать производство готовой продукции. Но это и так понятно, хотя и не делается. Главное же – определить наши потенциальные конкурентные преимущества, они же – уникальные особенности, и они же – привлекательные объекты для инвестиций. Это: транзиты, черноземы, незамерзающие порты и Дунай, жизнеспособные фрагменты космической, атомной и авиационной промышленности, машиностроения, несколько направлений в науке и технике. Приплюсуем рекреационные возможности Крыма и Карпат, туристическую привлекательность Киева, Львова, Одессы, других городов. Получается не так уж и мало. А ведь это уже готовый список целевых государственных программ. И отсюда всего шаг к созданию единого комплексного проекта развития Украины.

Такой проект развития нужен всем. И бизнесу, создающему товары, услуги и рабочие места. И наемным работникам, которым эти места нужны как воздух. И бюджетникам – потому что чем больше экономика, тем больше бюджет. И если мы все поверим, что руководители государства думают не только о предстоящих выборах, и не о том, как прищемить соперников, и не о том, как срубить денег на коррупционных схемах, но ставят перед собой и нацией долгосрочные воодушевляющие задачи, то успех придет. Еще в пятом веке до нашей эры древнегреческий философ и поэт Симонид Кеосский написал: «Для полного счастья человеку надобно славное Отечество». Словом, проект Развития, по моему глубокому убеждению, это главное и единственное, что может спасти и объединить Украину.

К сожалению, нынешняя государственная элита оказалась неспособна формулировать, а тем более, выполнять какие-либо стратегические задачи. А время уходит. Наша экономика, замученная непомерными налогами, бюрократией и коррупцией, с каждым днем становится все менее эффективной и конкурентоспособной. Ее структура постоянно ухудшается, становится более примитивной, высокотехнологичные предприятия и отрасли умирают. До начала мирового кризиса нас выручало производство химических и металлургических полуфабрикатов на старых советских заводах, продажа водки и очень ограниченного набора продуктов Агропрома. Но теперь и этим кормильцам бюджета угрожает банкротство.

Фактически до сих пор мы занимаемся дележом и проеданием советского экономического наследства. Этот процесс закончен, проедать больше нечего. Вопрос стоит жестко и просто: либо мы обеспечиваем экономическое развитие страны, либо соглашаемся на переход в разряд «несостоявшихся государств» и «нерентабельных народов». И надо хорошо понять, что означает этот переход: внешнее управление, национальное унижение, безработица и безысходная бедность.

А это значит, что альтернативы проекту Развития нет. Общие принципы проведения экономической модернизации известны: все развитые страны проходили через это. Главным вопросом украинской действительности я считаю не «Кто виноват?» и даже не «Что делать?», а «Как это сделать?». Свое видение основных проблем и наиболее важных реформ я выскажу в последующих главах. Но для начала необходимы два условия: ответственная и компетентная государственная власть и непреклонная политическая воля к реализации проекта развития.

Эту проблему украинское общество и должно решить в ходе предстоящих выборов президента страны.

Глава 2 ОСТАНОВИТЬ РАЗЛОЖЕНИЕ ГОСУДАРСТВА

Усиление коррупции безошибочно указывает на ослабление государства. А значит, борьба с коррупцией должна сочетаться с глубоким реформированием всех институтов украинской власти

Коррупция – главная проблема современной Украины. Это понятно уже всем. Она обволакивает жизнь каждого человека: взятки сопровождают почти любое серьезное наше действие или событие: от роддома до похорон. Она угнетает национальную экономику: например, в строительстве коррупционные расходы достигают половины себестоимости возводимых объектов. Коррупция является не просто основной, но единственной причиной, по которой буксуют абсолютно необходимые реформы жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения, судебной и правоохранительной системы и многих других сфер нашей жизни.

Но далеко не все понимают, что природа коррупции двойственна. С одной стороны, она является болезнью – причем, неизлечимой, поскольку корни ее находятся в грешной человеческой природе. И до конца избыть ее нельзя, а можно только удерживать на уровне, который не угрожает самой жизни общества. На это требуется вся мощь и неустанная работа государственных институтов, правоохранительных органов, прессы, школы, Церкви. Усиление же коррупции безошибочно указывает на ослабление государства и всех его институций. И в этом смысле коррупция – уже симптом более сложных, системных болезней государства. Пытаться одолеть ее, не трогая основ управления страной, это все равно, что бороться с кашлем или температурой: в лучшем случае мы получим кратковременную видимость улучшения. Но чаще всего случается обратный эффект: коррупция только усиливается.

БЛАГИЕ НАМЕРЕНИЯ, ВЕДУЩИЕ В АД

Так у нас и происходит. Что бы ни задумывали организаторы оранжевой революции 2004 года, она вылилась в массовый протест против коррупции, которая приобрела к тому времени тотальный характер. Лидеры оранжевой революции проявили немыслимое сочетание цинизма и наивности, обещая за год полностью искоренить коррупцию и заявляя, что в их правительстве воровства не будет.

Они оказались не готовы системно бороться с коррупцией. Кавалерийские наскоки на созданную в девяностые годы коррупционную вертикаль, обернулись лишь дезорганизацией управленческого аппарата. Брать продолжили, однако уже вне рамок каких-то системных договоренностей, без санкции начальства. В результате коррупционер уже мог гарантировать взяткодателю только собственную лояльность, а не решение вопроса в целом. Возникла необходимость платить всем и за все, а общая сумма взяток от этого многократно выросла. Если раньше, к примеру, строителям было достаточно договориться с мэром для безболезненного решения своих вопросов, то при новой власти платить стало нужно нескольким сотням инстанций и организаций, от того же мэра до экологов и археологов.

Сегодня, в преддверии очередных президентских выборов, политики вновь поднимают флаг антикоррупции. Отвечая на растущий запрос общества, они наперебой предлагают самые жестокие меры по борьбе с этим злом. Весной 2009 года Верховная Рада приняла решение об усилении уголовных наказаний за взяточничество для ряда категорий государственных служащих. Пойманных на этом прокуроров и судей теперь будут наказывать вплоть до пожизненного лишения свободы. А летом парламент принял пакет из трех законов – «О мерах предотвращения и противодействия коррупции», «Об ответственности юридических лиц за совершение коррупционных правонарушений» и «О внесении изменений в некоторые законодательные акты относительно ответственности за коррупционные правонарушения». Эти законы разработаны и приняты в соответствии с рекомендациями Совета Европы. После вступления их в силу, в Украине будет действовать современное европейское антикоррупционное законодательство – чиновники и их родственники будут декларировать не только свое имущество и доходы, но и расходы, они будут лишены права принимать подарки, к ответственности будут привлекаться за коммерческий подкуп и незаконное обогащение.

Однако внедрение этих документов в «чистом виде», без реформирования государственной службы, может привести к обратному результату. Ведь согласно новым законам, практически все украинские чиновники и политики заведомо являются уголовными преступниками. Между тем, теория уголовного права гласит, что неадекватность санкции (когда под статью уголовного закона попадают распространенные в обществе деяния вроде подарков чиновникам), дискредитирует Уголовный кодекс. Чиновников или политиков начнут преследовать за совершение коррупционных деяний избирательно (поскольку закон нарушают все), исходя из политических или других не относящихся к делу мотивов. Это вызовет новый виток коррупции и приведет к полной зависимости чиновников от правоохранительных органов.

Однако тотальная продажность политиков и чиновников это не повод отказываться от борьбы с коррупцией. Опыт Сингапура, Гонконга и Тайваня – азиатских стран с традиционно сильными коррупционными традициями, показывает, что с этим явлением нужно и можно бороться. Но борьба эта должна быть системной.

РАЗДЕЛЯЙ И КОНТРОЛИРУЙ

В переводе с латыни коррупция означает разложение. Это очень точное слово, и оно указывает на смертельную опасность этого явления для государства и общества. И потому системное противодействие коррупции должно начинаться с лидеров государства – их деятельность, доходы и затраты должны быть максимально публичны и прозрачны. Это не только обязательное обнародование деклараций доходов и расходов президента, министров и депутатов, но и снятие грифа «секретно» с бюджетных расходов на содержание высших органов власти. Мировой опыт говорит, что формирование системы доступа к публичной информации, начиная от земельных реестров и заканчивая реестром судебных решений, является ключевым фактором борьбы с коррупцией, повышения качества публичных услуг и конкурентоспособности экономики. Реализация закона о доступе к публичной информации (он был принят недавно парламентом в первом чтении) сама по себе приведет к ликвидации одного из коррупционных рынков – рынка торговли информацией о деятельности власти.

Эти действия позволят приступить к самому главному, к формированию государства в современном значении этого слова – как инструмента по предоставлению услуг в сфере образования, здравоохранения, финансов, безопасности, социальной защиты. Формирование именно такой государственности является главным условием успешной борьбы с коррупцией.

Разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви еще недостаточно для того, чтобы должным образом организовать и контролировать эффективность государственной машины. Необходимо провести еще два водораздела – между политическими и административными должностями, а также между органами, которые оказывают публичные услуги, и ведомствами, которые их контролируют.

Выполнять решения, принятые на политическом уровне, должны административные органы, которые организационно, кадрово и финансово никак не зависят ни от партий, ни от политиков. У нас же действует разветвленная система политических квот в правительстве, министерствах и ведомствах. Иными словами: одни и те же люди и пишут законы, и исполняют, да еще и контролируют. Это настоящий рай для коррупционеров.

Политические решения, в частности о выделении финансирования из государственного бюджета и о предоставлении налоговых льгот, должны приниматься в рамках прозрачной законодательной процедуры, после общественного обсуждения, оценки результативности реализации этого решения и всех возможных альтернатив. И никак иначе.

Разрушить существующий коррупционный механизм поможет размежевание политических и административных должностей. В предлагаемой мной конституционной модели лидеры парламентских фракций могут влиять (и то без права решающего голоса) на распределение исключительно должностей министров. А вот все остальные – заместители министра, руководители департаментов, территориальных представительств, ведомств – это профессиональные чиновники, которые назначаются на основании открытой, публичной конкурсной процедуры и увольняются исключительно в случаях, предусмотренных законодательством. Причем, приход нового министра не является поводом для увольнения чиновника. Более того, министр не должен напрямую влиять на финансовые и кадровые вопросы в министерстве, это полномочия государственного секретаря, высшей административной должности для профессиональных чиновников. Министр должен отвечать только за выработку и реализацию политики министерства. Только таким образом может быть разрушена система квотности и кумовства, доминирующая в кадровой политике всех правительственных учреждений.

С другой стороны, нужен полный запрет на политическую деятельность чиновников. Они не должны участвовать в подготовке политических решений, и могут лишь предоставлять по требованию аналитические материалы о возможности реализации той или иной инициативы и о возможных альтернативах. К примеру, налоговая администрация не должна разрабатывать Налоговый кодекс, это дело не чиновников, а политиков. Приоритеты в финансировании тех или иных государственных расходов должны обсуждаться и согласовываться лишь во время разработки парламентом Бюджетной декларации. А вот сам бюджет, который готовит министерство финансов и правительство, не должен особо интересовать ни общество, ни парламент. Он будет сугубо техническим документом, разработанным во исполнение Бюджетной декларации, принятой ранее парламентом.

Также необходимо разделение контрольно-надзорных органов и органов по предоставлению публичных услуг. Совершенно очевидно, что работники, которые контролируют расходование государственных средств, не должны подчиняться чиновникам, которые отвечают за непосредственное расходование государственных средств. Органы, которые оказывают разнообразные публичные услуги для общества, должны быть автономными от органов власти, которые контролируют качество или законность предоставления публичных услуг. Для этого все органы власти должны быть разделены на агентства (службы), которые занимаются предоставлением тех или иных услуг гражданам или предпринимателям, и инспекции, которые контролируют соблюдение законодательства в этих сферах. Таким образом, исчезает коррупционный конфликт интересов, когда один орган или даже один государственный служащий оказывает услуги и контролирует их качество. Параллельно повышается производительность труда каждого конкретного чиновника, поскольку его функции четко очерчены, внутренне непротиворечивы и контролируемы.

КТО РАЗРЕШАЕТ, ТОТ ИМЕЕТ

Еще одним неиссякаемым источником украинской коррупции остается регуляторная система. Например, любой предприниматель должен получить, в среднем, около полутора сотен разного рода разрешений от бюрократических инстанций. При этом законодательно количество разрешений нигде не закреплено, что оставляет за чиновником возможность злоупотреблений. Процесс выдачи разрешений регулируют более 200 нормативных актов, не считая акты органов местного самоуправления. По данным международных организаций, в 2008 году украинские предприятия в среднем тратили на процедуру оформления разрешения 3300 грн и 54 дня, а неофициальными платежами (взятками) для решения «разрешительного» вопроса пользовался каждый четвертый предприниматель.

Такую сверхсложную систему придумали очень неглупые люди, она кормит многотысячную армию чиновников-разрешителей. Эту систему надо ломать. Безусловно, нужны законы, которые точно и ясно – до последней запятой – регулируют деятельность разрешительных инстанций. Во-вторых, надо многократно сократить число самих разрешений. В-третьих, должен быть утвержден распространенный во всем мире принцип «молчаливого согласия». Если предприниматель в установленный законом срок не получил документ разрешительного характера или официального мотивированного отказа, то считается, что предприниматель получил такое разрешение.

Еще более калорийной кормушкой для чиновников являются проверки. По данным Международной финансовой корпорации, каждое украинское предприятие проверяется разными инстанциями в среднем 5,5 раза в год. Излишне говорить, что большая часть таких проверок имеет целью банальное получение взятки. Чтобы снизить коррупциогенность этих процедур и не мучить людей, достаточно применить несколько инструментов, отлично зарекомендовавших себя в других странах. Надо, во-первых, внедрить риск-ориентированный подход к планированию проверок. То есть, предварительно и гласно должен быть определен список предприятий, в которых риск нарушений высок. Во-вторых, следует законодательно установить (и, конечно же, увеличить) интервал между проверками. В-третьих, перечни вопросов для проверок должны быть разработаны и утверждены, и их должны использовать все контролирующие органы без исключения. При этом госорганы обязаны обеспечить их открытость и доступность. И, безусловно, надо ликвидировать практику платного доступа к государственным документам, требования которых проверяются.