Текст книги "История России XVIII-XIX веков"

Автор книги: Леонид Милов

Соавторы: Николай Цимбаев
сообщить о нарушении

Текущая страница: 41 (всего у книги 53 страниц)

В период подготовки и проведения крестьянской реформы в окружении Александра II видную роль играли представители либеральной бюрократии, которые группировались вокруг его брата великого князя Константина Николаевича, который стоял во главе Морского министерства. Великий князь использовал свое административное положение и принадлежность к императорской фамилии для того, чтобы расширять пределы гласности в крестьянском вопросе, смягчать прямые нападки поместного дворянства на либеральную бюрократию. Его приказы по Морскому министерству как бы выражали настроения в верхах и с восторгом читались передовыми людьми. Консерваторы называли его «главой революционной партии в России». Для него, как и для большинства либеральных бюрократов, была характерна при подготовке реформ ориентация на западные образцы, невнимание к тому обстоятельству, что Россия огромная крестьянская страна, традиции и социокультурный уровень которой резко отличают ее от небольших европейских стран, где значительна доля городского населения.

Со временем многие либеральные бюрократы из окружения Константина Николаевича заняли министерские посты. Традиции либеральной бюрократии восходили ко временам Сперанского. В николаевское время питомником либеральных бюрократов было Министерство государственных имуществ, которое возглавлял просвещенный бюрократ-реформатор П. Д. Киселев. Его племянниками были братья Н. А. и Д. А. Милютины. Его ближайшим помощником – А. П. Заблоцкий-Десятоес кий, подготовивший обстоятельную записку о необходимости уничтожения крепостного права.

При Сперанском и Киселеве либеральные бюрократы готовили государственные преобразования скрытно от глаз непосвященных и не чувствовали потребности в общественном внимании. В предреформенные годы атмосфера резко изменилась, возрос иакал политической борьбы, и гласность стала необходимым элементом реформаторской деятельности. Либеральная бюрократия нередко опиралась на поддержку общественности, вместе с тем ее представители не ставили под сомнение руководящую роль правительственных инстанций в разработке основ крестьянской реформы. Это признавалось и принималось общественными деятелями, и в 1858 г. И. С. Тургенев писал: «Всем в России известно, что в этом важном вопросе правительство идет в ногу с общественной мыслью всей страны».

Начало подготовки крестьянской реформы.Первое официальное заявление о желании правительства приступить к подготовке крестьянского освобождения было сделано Александром II в речи, произнесенной 30 марта 1856 г. перед представителями московского дворянства. Император заявил: «Слухи носятся, что я хочу дать свободу крестьянам; это несправедливо, и вы можете сказать это всем направо и налево; но чувство враждебное между крестьянами и их помещиками, к несчастью, существует, и от этого уже было несколько случаев неповиновения к помещикам». Царь указал на опасность бесконечно долгого сохранения крепостного права. Он сказал, что его «лучше отменить сверху, чем ждать, когда оно само будет отменено снизу». Это было точное выражение альтернативы, стоявшей перед правительством: либо реформирование деревни и решение крестьянского вопроса, либо ожидание народного возмущения.

Волеизъявление императора, понимаемое как ясное выражение самодержавной инициативы, вызвало появление проектов отмены крепостного права, написанных в основном дворянами и сходных в признании неизбежности крестьянского освобождения. Расхождения зависели от местных условий и размеров помещичьего хозяйства. В черноземных губерниях, где главную ценность представляла земля, предполагалось сохранить ее в руках дворянства при назначении небольшого выкупа за крестьянскую свободу. Проект полтавского помещика М. П. Позена доказывал, что крестьянское малоземелье обеспечит помещичье хозяйство дешевой рабочей силой и вместе с тем будет служить препятствием для ухода крестьян из деревни. В нечерноземных губерниях помещики готовы были предоставить крестьянам максимально возможное количество малоплодородной земли, но проявляли заинтересованность в больших размерах выкупа. Об этом говорилось в записке тверского помещика и общественного деятеля А. М. Унковского. Он и его единомышленники настаивали на скорейшем решении крестьянского вопроса, что считалось признаком либерализма, тогда как Позен отдавал предпочтение постепенности. В сохранении значительного переходного периода были заинтересованы помещики степной полосы, где преобладали крупные хозяйства и где не хватало рабочих рук. В проекте самарского помещика, славянофила и реформатора Ю. Ф. Самарина предусматривалось освобождение крестьян с землей при сохранении на десятилетний период обязательных барщинных работ. Сумма выкупа для степных помещиков была безразлична. Важную роль сыграла составленная Н. А. Милютиным записка об освобождении крестьян в имении великой княгини Елены Павловны. Проект предлагал освобождение крестьян сразу, с землей и за выкуп. Это были три составляющие будущей реформы.

Крестьянский вопрос обсуждался и в периодической печати, где задавала тон либеральная общественность. Общим здесь было признание ведущей роли правительства и взгляд на крестьянина как на «младшего брата», которого нужно постепенно поднять до понимания им его гражданских прав и свобод. Особую позицию занимал Н. Г. Чернышевский, который на страницах «Современника» настаивал на немедленном освобождении крестьян с землей и без всякого выкупа. В основе такого взгляда лежала вера в то, что крестьянское освобождение откроет России путь к социализму.

В январе 1857 г. был образован Секретный комитет «для обсуждения мер по устройству быта помещичьих крестьян». По составу и характеру деятельности он мало чем отличался от тех секретных комитетов, что создавались в николаевское царствование. Осенью того же года виленский генерал-губернатор и личный друг императора В. И. Назимов сумел уговорить дворянство вверенного ему края обратиться к верховной власти с просьбой об отмене крепостного права. Тем самым дворянство брало на себя инициативу подготовки реформы. Ответный высочайший рескрипт на имя Назимова от 20 ноября 1857 г. излагал первую правительственную программу реформы. Она сохраняла за помещиками право собственности на всю землю, предоставляя крестьянам в пользование земельные наделы за определенные повинности и предусматривая возможность выкупа усадьбы. Для подготовки реформы рескрипт предлагал учредить дворянские комитеты в Виленской, Ковенской и Гродненской губерниях. Рескрипт Назимову был разослан всем губернаторам и губернским предводителям дворянства и месяц спустя опубликован. Его появление означало гласно заявленное стремление правительства в возможно короткие сроки решить крестьянский вопрос. Вскоре, 5 декабря 1857 г., последовал аналогичный рескрипт на имя петербургского генерал-губернатора П. Н. Игнатьева. Это было прямое поощрение собственно великорусского дворянства за высказанное им желание приступить к обсуждению условий освобождения крестьян. Вслед за этим навстречу ясно выраженной самодержавной воле пошло дворянство остальных губерний.

Главный комитет по крестьянскому делу и Редакционные комиссии. В феврале 1858 г. Секретный комитет был переименован в Главный комитет по крестьянскому делу, которому Александр II предложил руководствоваться следующими основами: «а) чтобы крестьянин немедленно почувствовал, что быт его улучшен; б) чтобы помещик немедленно успокоился, что интересы его ограждены; в) чтобы сильная власть ни на минуту на месте не колебалась, отчего ни на минуту же общественный порядок не нарушался».

В течение года в Европейской России было создано 46 губернских комитетов по крестьянскому делу. Они состояли из выборных представителей дворянства и назначенных членов от правительства, председательствовал в них губернский предводитель дворянства. В задачу комитетов входила подготовка проекта реформы для своих губерний. Губернские комитеты вынуждены были следовать самодержавной инициативе, но их большинство составляли крепостники, не готовые расстаться с дворянскими привилегиями. Нередко в комитетах возникали ожесточенные споры между ними и представителями либерального меньшинства. Однако при всей резкости столкновений российское дворянство было едино в стремлении сохранить свои сословные права и оградить имущественные интересы.

При Главном комитете в марте 1859 г. были учреждены Редакционные комиссии. Они должны были рассматривать материалы, присланные из губернских комитетов и составлять проекты общих законов об освобождении крестьян. В сущности, это была одна комиссия, которую возглавил генерал Я. И. Ростовцев; твердо проводивший волю императора. Заметное влияние на решение крестьянского вопроса оказывал министр внутренних дел СО Ланской. После смерти Ростовцева в феврале 1860 г. новым председателем Редакционных комиссий был назначен крепостник В. Н. Панин. Однако к тому времени исход крестьянской реформы не вызывал сомнений. Выдающуюся роль в Редакционных комиссиях играли либеральные бюрократы Н. А. Милютин, П. П. Семенов, Н. X. Бунге, с ними деятельно сотрудничаливключенные в состав комиссий славянофилы Ю. Ф. Самарин и В. А. Черкасский. Ставший членом-экспертом Ю. Ф. Самарин писал в марте 1859 г. Н. А. Милютину: «Я придаю великую важность этому первому шагу допущения совершенно свободного совещательного элемента в государственном вопросе. Если дело поведено будет удачно и благоразумно, то может приохотить и на будущее время обращаться к этому же способу».

Разработанный Редакционными комиссиями проект «Положений о крестьянах» обсуждался депутатами от губернских комиссий, которые специально были вызваны в Петербург в августе 1859 г. и в феврале 1860 г. Депутаты «первого» и «второго» приглашений подвергли проект острой критике, смысл которой сводился к недовольству нарушениями прав дворянской собственности. Выражая дворянские настроения, Кошелев писал: «И прежде дворянство было недовольно некоторыми действиями правительства по крестьянскому вопросу, но, по крайней мере, просвещенное меньшинство помещиков стояло на стороне правительства и сильно ратовало в его пользу. Теперь и этим последним зажат рот, ибо нечего сказать в оправдание власти. Сама она действует почти революционно, от других требует слепого, безответного повиновения». Некоторые депутаты увязывали будущую реформу с преобразованиями местной администрации и судебной системы, среди них зрела мысль о возможности конституционного ограничения самодержавной власти в интересах дворянства. Александр II отверг дворянские притязания.

В октябре 1860 г, редакционные комиссии завершили работу над проектом «Положений», и он поступил на обсуждение в Главный комитет, а затем и Государственный совет. Александр II был настроен решительно и, открывая заседание Государственного совета, заявил: «Всякое дальнейшее промедление может быть пагубно для государства». В Государственном совете было принято предложение П. П. Гагарина о «дарственном наделе», которое предусматривало передачу помещиком по взаимному соглашению крестьянам даром четверти душевого надела, что вело к сохранению земельного фонда за дворянством.

Отмена крепостного права. 19 февраля 1861 г. Александр II подписал Высочайший Манифест, где возвестил, что «крепостные люди получат в свое время полные права свободных сельских обывателей». Автором первого варианта Манифеста был Ю. Ф. Самарин, затем он был отредактирован московским митрополитом Филаретом (Дроздовым). Наряду с Манифестом было подписано «Положение 19 февраля о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости», которое включало в себя 17 законодательных актов. Манифест был прочитан в церквах Российской империи 5 марта 1861 г.

На началах «Положения 19 февраля» в 1863–1866 гг. были проведены крестьянские реформы в Закавказье, Царстве Польском и в Бесарабии, осуществлено поземельное устройство государственных и удельных крестьян.

По «Положению 19 февраля» крестьяне получали личную свободу и право распоряжаться своим имуществом. В течение двух лет они обязаны были отбывать практически те же повинности, что и прежде. Они оставались на положении временнообязанных до тех пор, пока не переходили на выкуп. Помещики сохраняли право собственности на всю принадлежавшую им землю, однако были обязаны предоставить крестьянам «усадебную оседлость» за выкуп, а также полевой надел в постоянное пользование. С точки зрения поместного дворянства, фактически речь шла о насильственном отчуждении части принадлежавшей ему земельной собственности. Дворянство не простило этого либеральной бюрократии.

Поземельные отношения крестьян и помещиков фиксировались уставными грамотами, добровольное подписание которых с обеих сторон было непременным условием перехода на выкуп. Для разбора споров между крестьянами и помещиками и надзора за возникавшими органами крестьянского самоуправления назначались мировые посредники из числа дворян данной губернии. Мировые посредники по-разному понимали свои задачи, среди них было немало либерально настроенных людей, но в целом они отстаивали дворянские интересы.

Крестьянское землепользование.Главным предметом споров в большинстве губерний был размер крестьянского надела. При подготовке реформы по настоянию Ю. Ф. Самарина и В. А. Черкасского было отвергнуто безземельное освобождение крестьян, которое могло привести к появлению сельского пролетариата. Земельный надел рассматривался как гарантия привязанности крестьянина к деревне, и одновременно он должен был удовлетворять вековое крестьянское требование земли.

Реформа 19 февраля решала земельный вопрос чрезвычайно запутанно. Нарушая право частной собственности помещиков на землю, она одновременно отвергала традиционное крестьянское воззрение, согласно которому вся земля, обрабатываемая крестьянином, принадлежала ему. Крестьяне получали надельную землю на правах общинного пользования, а после выкупа она становилась общинной собственностью. Выход из общины был предельно затруднен, отказаться от надела крестьянин не мог.

Нормы земельных наделов устанавливали в зависимости от местных условий, прежде всего от плодородия почвы. Европейская Россия была поделена на три полосы – нечерноземную, черноземную и степную. Внутри каждой из полос было еще более дробное деление. Для нечерноземной и черноземной полос устанавливались «высшая» и «низшая» нормы земельных наделов, для степной предусматривалась одна, «указная» норма. Если до освобождения крестьяне обрабатывали земли больше, чем им полагалось по нормам высшего душевого надела, то земля у них отрезалась. Если их фактические наделы не достигали низшей нормы, то земля к ним прирезалась. В черноземных губерниях отрезка доходила до 40–60 % крестьянского землепользования и справедливо рассматривалась крестьянами как их жестокое обезземеливание. В целом по России отрезка составила свыше 20 %. Прирезка, в основном в лесных районах Нечерноземья, не превышала 3 %. Возвращение отрезков было главным требованием крестьян на протяжении всего пореформенного времени.

Особенно тяжелым было положение тех крестьян, кто согласился на получение бесплатного четвертного гагаринского надела. В основном это были крестьяне степных поволжских губерний, где была невысока арендная плата за землю. Крестьяне рассчитывали, что недостающую для правильного ведения хозяйства землю они будут арендовать у прежнего господина. В действительности арендная плата на землю стремительно росла, и крестьяне-дарственники оказывались в безвыходном положении. В целом крестьянская реформа привела к масштабному перераспределению земельного фонда, основная часть которого осталась за поместным дворянством, к обезземеливанию крестьянства и надолго сделала аграрный вопрос, вопрос о земле, главным вопросом русской жизни.

Выкупная операция.Важнейшей частью крестьянской реформы была выкупная операция. Сроки ее завершения не устанавливались, и переход крестьян на выкуп закончился лишь к концу XIX в. Правда, большинство крестьян вышло из категории временнообязанных раньше, чаще всего по одностороннему требованию помещиков. Содержание выкупной операции заключалось в установлении той суммы, которую крестьяне должны были платить за надельную землю и личную свободу. Эта сумма прямо не соотносилась с рыночной ценой земли. Она определялась со слов помещика, который указывал доходность своего имения за последние годы. Годовой доход, рассчитанный по максимуму, приравнивался к 6 %. Далее вычислялась такая сумма, которая, будучи положена в банк из расчета 6 % годовых, ежегодно приносила бы помещику его прежний доход.

При переходе на выкуп крестьяне должны были выплатить помещику сразу или, что бывало редко, в рассрочку около 20 % исчисленной выкупной суммы. Это были реальные деньги, которые помещик получал при любых обстоятельствах. Остальную сумму казна выплачивала поместному дворянству ценными бумагами, беря небольшой процент за техническое проведение выкупной операции. Реальная стоимость ценных бумаг – акций, государственных облигаций – при их массовом появлении на рынке не соответствовала номинальной. Она резко понижалась, и в действительности помещики в редчайших случаях и лишь спустя много лет могли получить всю выкупную сумму. Кроме того, правительство вычитало из нее всю помещичью задолженность казне.

Смысл выкупной операции заключался в сохранении благоприятных условий ведения хозяйства за теми помещиками, чьи хозяйства не находились в залоге, велись рационально и могли, используя полученные средства, приспособиться к новым социально-экономическим отношениям. Мелкопоместное дворянство обрекалось на вытеснение из хозяйственной жизни и было вынуждено, получив на руки сравнительно большие для себя суммы, искать выход в военной или статской службе.

Кредитуя поместное дворянство, казна не оставалась в проигрыше. Крестьяне обязаны были выплачивать всю исчисленную выкупную сумму государству ежегодно в течение 49 лет. Выкупные платежи легли тяжелым финансовым бременем на крестьянское хозяйство, а сложное исчисление процентов на крестьянские недоимки привело к тому, что к моменту прекращения выкупных платежей в разгар Первой русской революции крестьяне выплатили сумму, которая примерно вдвое превышала расчетную и втрое – рыночную цену земли на момент освобождения. Долговременное финансовое закабаление крестьянства препятствовало развитию рыночных отношений в деревне, до предела обостряло социальные противоречия и было главной ошибкой проводившей крестьянскую реформу либеральной бюрократии.

Община и крестьянское самоуправление.«Положение 19 февраля» сохраняло общину, укрепляло общинное землевладение и вводило крестьянское самоуправление. На сохранении общины особо настаивали, исходя из славянофильских представлений, Ю. Ф. Самарин и В. А. Черкасский. В общине они видели средство, которое может предотвратить обнищание и пролетаризацию крестьянства, даст возможность избежать социального взрыва. Общинные порядки должны были заменить собой прежнюю попечительную власть помещика над крестьянами. Общинная круговая порука облегчала сбор платежей и исполнение повинностей.

Крестьянское самоуправление начиналось с сельского схода, на котором крестьяне-дворовладельцы избирали сельского старосту и представителей на волостной сход. Сельский сход устанавливал правила общинного землепользования, определял сроки передела земли. Волостной сход ведал составлением рекрутских списков и очередностью рекрутской повинности. Он же избирал старшину и создавал выборный волостной суд, действовавший на основе обычного права. Крестьянское самоуправление не было гарантией от помещичьего произвола, но в определенной мере служило росту крестьянского самосознания.

Крестьянские волнения.Получив свободу, крепостные крестьяне были крайне недовольны условиями «воли». Для борьбы с крестьянским недовольством использовались военные команды. Крестьяне отказывались от составления и подписания уставных грамот, веря, что взамен «подложной воли», которую им даровали помещики, они скоро услышат о подлинной «царской воле». Эта вера породила идею «слушного часа», наступление которого ожидали к 19 февраля 1863 г. – именно так крестьяне понимали двухлетний срок введения в действие «Положения 19 февраля». Произвольное толкование этого документа крестьянином Антоном Петровым вызвало в апреле 1861 г. многотысячное выступление крестьян, центром которого было село Бездна Казанской губернии. При усмирении восставших воинской командой погибло, по официальным данным, около 100 человек. А. Петров был расстрелян по приговору военно-полевого суда. В 1862–1863 гг. крестьянам приходилось силой навязывать уставные грамоты, их сопротивление было сломлено после того, как они убедились, что никакой новой воли не будет, и разуверились в «слушном часе». Размах крестьянских волнений после отмены крепостного права оказался меньшим, чем опасались власти. Однако потенциал крестьянского недовольства был громаден и нашел свой исход в событиях начала XX в.

19 февраля 1861 г. было важнейшим событием в жизни России XIX в. Падение крепостной системы изменило традиционные основы российской государственности. Освобождение крестьян вело за собой преобразование всех социально-экономических отношений, меняло социальную структуру и правовые отношения. Его ближайшим следствием стали другие реформы, проведенные правительством Александра И. Значение крестьянской реформы отлично понимали современники. Славянофильская газета «День» писала: «19-м февраля 1861 года начинается новое летосчисление русской истории».

§ 2. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ МОДЕРНИЗАЦИЯ

Планы преобразований.Отмена крепостного права неизбежно влекла за собой преобразование в сфере центральной и местной администрации, судебной системы и норм права. В первую очередь требовались коренные изменения тех сфер государственного устройства и управления, что были основаны на крепостном труде и на полной полицейской зависимости крестьян от помещиков. Модернизация социальных отношений ставила в повестку дня вопрос о преобразовании сословной структуры российского общества, отказа от исключительных политических и хозяйственных привилегий отдельных сословий, утверждение объективно буржуазных начал всесословности и бессословности. Свобода предпринимательства, которая стала условием экономического развития страны, диктовала необходимость совершенствования финансовых институтов, отказ от мелочной регламентации.

В период подготовки крестьянской реформы ни правительство, ни активно действовавшие либеральные бюрократы, ни представители общества не поднимали вопроса о целостной системе реформ, о последовательном, поэтапном проведении преобразований. В среде либеральной бюрократии связь крестьянской реформы с необходимыми преобразованиями внутренней жизни страны понималась в самой общей форме. Ближайший помощник великого князя Константина Николаевича А. В. Го-ловнин составил неполный перечень неотложных преобразований: веротерпимость, реформа суда и полиции, уменьшение государственных расходов, отмена откупов, децентрализация административного управления. По мере развертывания реформаторской деятельности сфера преобразования расширялась. Россия переживала полосу административно-правовой модернизации.

После 19 февраля 1861 г. главной заботой правительства было успокоение сословий, которые в наибольшей степени затронула реформа. Уступкой поместному дворянству стала отставка главных правительственных деятелей по крестьянской реформе – министра внутренних дел С. С. Ланского и товарища министра Н. А. Милютина. Новым министром внутренних дел был назначен П. А. Валуев, умелый и образованный администратор. В сентябре 1861 г. он представил императору отчет об итогах первых шести месяцев проведения крестьянской реформы. Он отмечал, что «почти во всех губерниях» для наказания крестьян были использованы войска, но подчеркивал, что «в настоящее время общественный порядок водворен повсеместно». Валуев писал императору: «Двинув крестьянский вопрос, надлежало вместе с ним или вслед за ним двинуть и все другие». Записка получила высочайшее одобрение.

Ее первым следствием стало определение обязанностей Совета министров, который должен был стать местом обсуждения важнейших государственных вопросов. Совет работал под председательством царя, его заседания были похожи на заседания европейских кабинетов, ответственных перед представительными учреждениями.

В январе 1862 г. Валуев напечатал официальное сообщение о том, что готовятся реформы суда, земской и городской полиции, народного образования, государственной и удельной деревни. Важную роль в подготовке дальнейших реформ сыграли назначения на ответственные министерские посты видных представителей либеральной бюрократии: военным министром стал Д. А. Милютин, финансов – М. X. Рейтерн, юстиции – Д. Н. Замятнин, народного просвещения – А. В. Головнин. Им и их сотрудникам надлежало приступить к практической разработке намеченных реформ. Общий контроль над их подготовкой император оставил за собой.

Стабилизация финансовой системы.Важным свидетельством намерения правительства продолжать реформаторскую деятельность стало опубликование в январе 1862 г. росписи доходов и расходов Российской империи, которая до этого составляла государственную тайну. Публикация росписи воспринималась как торжество гласности в государственных делах, она была призвана восстановить доверие иностранных финансовых кругов к российскому правительству, поколебленное Крымской войной и слухами о громадном размере государственного долга. Обесценение рубля, отказ европейских денежных рынков предоставлять займы русскому правительству, расходы на проведение крестьянской реформы диктовали неотложность финансовых преобразований.

В 1860 г. был основан Государственный банк. Он заменил прежние казенные банковские учреждения – «сохранные казны», Государственный заемный и Государственный коммерческий банки. Задачей Государственного банка было централизовать кредитно-денежную политику. Деятельность банка должна была способствовать оживлению промышленности, торговли и сельского хозяйства. Однако этому мешало отсутствие средств на кредитование. Первым управляющим Государственного банка стал придворный банкир А. Л. Штиглиц, которого спустя шесть лет заменил представитель либеральной бюрократии Е. И. Ламанский. В 1862 г. Штиглиц удачно провел переговоры в Париже и Лондоне о предоставлении займов, но грандиозные петербургские пожары летом того же года, которые связывали с антиправительственной деятельностью нигилистов, восстание в Польше, вспыхнувшее в январе 1863 г., сделали заем на выгодных условиях невозможным. Ключевой финансовой мерой должна была стать денежная реформа, одобренная весной 1862 г. Она предусматривала введение свободного обмена бумажных денег на золотые и серебряные монеты. Отказ в кредитах привел к тому, что начавшийся обмен бумажных денег был прекращен. К идее денежной реформы правительство вернулось только в конце XIX в.

Крупную роль в стабилизации российской финансовой системы играл В. А. Татаринов, с 1863 г. занимавший пост государственного контролера. Он реформировал Государственный контроль – самостоятельное ведомство, которое следило за законностью поступления доходов, учитывало расход средств всеми государственными учреждениями. Государственный контроль получил право внезапных ревизий, кассовых и фактических, практически всех ведомств за исключением Министерства императорского двора. Татаринов настоял на гласности бюджета, осуществил «единство кассы», что означало проведение всех государственных выплат и поступлений через одну структуру – Министерство финансов. Ведомства утратили право перебрасывать средства из одной статьи расходов в другую и скрывать источники доходов.

Была сделана попытка усовершенствовать налоговую систему. Правительство не решилось на предполагавшуюся отмену подушной подати и на то, чтобы переложить часть налогового бремени на плечи дворянства. Определенную дезорганизацию в систему финансовых поступлений вносили выкупные платежи. В условиях оскудения деревни и промышленного застоя повышать прямые налоги было бессмысленно и опасно.

Для улучшения сбора косвенных налогов была проведена отмена откупной системы. Особую ненависть населения вызывали винные откупа, повышая доходность которых откупщики производили и продавали водку низкого качества. В 1858–1859 гг. по стране прошло стихийное «трезвенное движение». Крестьяне более чем 30 губерний Европейской России на деревенских сходах принимали решение не пить вина, громили питейные заведения. «Трезвенное движение» давало выход социальной напряженности и свидетельствовало об определенных элементах сознательности в крестьянской среде, где отказ от пьянства стал рассматриваться как необходимое условие «лучшей доли». Правительство было напугано размахом «трезвенного движения», использовало для его усмирения войска, понизило цену на продукцию винокурения, ограничило злоупотребления откупщиков. С 1863 г. вместо откупной системы вводилась акцизная, что означало свободную продажу вина при условии выплаты акцизного сбора, который взимался специально созданными государственными акцизными учреждениями.

Земская реформа.Важнейшим событием в жизни России стало утверждение Александром II 1 января 1864 г. Положения о губернских и уездных земских учреждениях. Вопрос о местном управлении несколько лет рассматривался в Министерстве внутренних дел в комиссии под председательством Н. А. Милютина. Комиссия выработала проект организации управления в уездах, основанный на началах выборности и всесословности. При Валуеве разработка реформы местного управления была продолжена. Основные положения земской реформы были опубликованы в 1862 г. Идея оживления земской жизни была привлекательна, в ней видели средство противостоять административному произволу на местах, преодолеть культурную и экономическую отсталость провинции.

Закон 1864 г. провозглашал создание земских учреждений в уездах и губерниях. Их распорядительными органами были уездные и губернские земские собрания, которые раз в год должны были решать организационные и финансовые дела. Постоянно действовали исполнительные уездная и губернская земские управы. В основе всей деятельности земских учреждений лежало право устанавливать местные сборы на текущие и особые нужды. К компетенции земств относились дела, связанные с «местными хозяйственными пользами и нуждами». Земские учреждения ведали вопросами благоустройства городов и сел, народного просвещения, медицины и здравоохранения, ветеринарного дела, социального призрения, страхования. Земствам надлежало осуществлять попечение о местной торговле и промышленности, устраивать местные пути и средства сообщения – дороги, мосты и паромные переправы, ведать пополнением хлебных магазинов, постройкой церквей и содержанием тюрем.