Текст книги "Повседневная жизнь британского парламента"

Автор книги: Уна Макдональд

сообщить о нарушении

Текущая страница: 9 (всего у книги 22 страниц)

Первые шаги были сделаны с принятием первого Акта о палате лордов от 1999 года, лишавшего всех наследственных пэров права заседать и голосовать в палате лордов, за исключением 92 пэров, оговоренных в Акте. По соглашению между правительством и тогдашним лидером оппозиции в палате лордов лордом Крэнборном в законопроект внесли поправки: общие положения Акта не распространяются на 75 наследственных пэров, избранных своей собственной партией или фракцией, и еще на 15, избранных всей палатой, чтобы работать заместителями спикера и председателями комитетов, а также на двух исполнителей официальных должностей – графа-маршала и великого камергера.

Конечно же члены палаты лордов зачастую находятся в преклонном возрасте, поэтому пришлось договориться о заполнении вакансий, возникающих в связи со смертью наследственных пэров, которые были заполнены в первую очередь соискателями из соответствующей категории, набравшими наибольшее число голосов. Таким образом были заполнены две вакансии для беспартийных. Затем учредили систему довыборов для наследственных пэров, причем выборщиками были соответствующая партия или фракция. Однако в случае 15 человек – заместителей председателя или председателей комитетов – в выборах участвовала вся палата. Первые такие выборы провели в марте 2003 года, был избран виконт Оллсуотер.

Для рассмотрения долгосрочных предложений по реформе палаты лордов была учреждена Королевская комиссия под председательством лорда Уэйкема – бывшего депутата-консерватора и министра. В январе 2000 года она представила доклад под названием «Палата для будущего», подтвердивший все существующие полномочия палаты лордов. Действительно радикальные нововведения касались состава палаты: число пэров предлагалось сократить до 550. «Существенное меньшинство» их предлагалось избирать на региональной основе по спискам согласно системе пропорционального представительства, а остальных – назначать новой Комиссией по назначениям, учрежденной законом, которая будет изучать кандидатуры членов новой верхней палаты и делать собственные назначения, в основном независимых членов. Срок полномочий и выборных, и назначенных членов палаты будет составлять 15 лет. Нынешние пожизненные пэры станут пожизненными членами новой палаты. Комиссия по назначениям, наделенная некоторыми функциями, рекомендованными Королевской комиссией, была учреждена в 2000 году как нестатуарный орган.

В ответ на предложения Королевской комиссии правительство издало Белую книгу, рекомендуя сделать палату лордов в основном назначаемой, со 120 выборными членами, построенной на региональной основе с гарантированным независимым элементом. Комиссия по назначениям будет учреждена специальным актом парламента, однако не станет играть роли в отборе назначенных членов партии. Эти предложения не встретили по разным причинам положительного отклика у других политических партий и среди различных депутатских групп, поэтому было принято решение учредить Объединенный комитет из членов палаты лордов и палаты общин, который представил свой доклад в 2002 году.

Комитет рекомендовал создать палату в составе 600 членов с 12-летним мандатом, обладающую теми же полномочиями, что и нынешняя палата лордов, предложив при этом семь вариантов ее состава: от полностью назначаемой до полностью номинированной. Эти предложения обсуждались в обеих палатах в январе 2003 года, и в феврале было проведено голосование по каждому из семи вариантов. Результат стал четким выражением истинно демократического голосования: лорды отвергли все варианты, за исключением полностью назначаемой палаты, а депутаты отмели все варианты вообще, хотя один, по которому 80 % членов палаты должны быть назначены, а 20 % – избраны, был провален с перевесом всего в три голоса.

В результате в Объединенный комитет вернули на доработку только один проект. В мае 2003 года комитет представил еще один доклад, в котором тщательно обрисовал все точки соприкосновения между всеми партиями: по поводу полномочий палаты лордов и предстоящей ей работы, о том, что делать с оставшимися наследственными пэрами, о системе назначений и о количественном составе палаты лордов. Комитет также четко обозначил качества, которыми должна обладать палата лордов, чтобы справляться со всеми возложенными на нее функциями: это легитимность, независимость и компетентность. Палата также должна быть представительной и не подпадать под влияние более чем одной партии. Затем комитет передал эстафету правительству, призвав его изложить свою точку зрения на реформу верхней палаты.

Правительство ответило публикацией своего проекта «Вопрос о реформе: следующие шаги к новой палате лордов», в котором предложило вывести из состава палаты всех оставшихся наследственных пэров и учредить статуарную Комиссию по назначениям, подотчетную парламенту, которая определит количество и установит время для назначений, выберет независимых членов палаты и проследит за выдвижением кандидатур политическими партиями.

Основные проблемы, с которыми сталкивается реформа, возникают из-за полномочий палаты лордов. В частности, из-за того, что ее главная функция – действовать как ограничитель палаты общин, не спуская с нее глаз и порой заставляя задуматься. Полностью выборная палата лордов обладала бы теми же полномочиями, что и палата общин, и уже не смогла бы играть роль ограничителя, если бы обе палаты избирались одновременно (тогда соотношение политических сил было бы примерно одинаковым). А если бы их избирали в разное время, расстановка сил в палате лордов могла бы оказаться полностью противоположной, и сложилась бы патовая ситуация. По этим и другим причинам многие отвергали идею о выборной верхней палате, однако расходились во мнениях по поводу системы назначений, а также того, каким должно быть соотношение между выборными и назначенными пэрами. Как бы то ни было, 7 марта 2007 года депутаты палаты общин проголосовали за выборность всей верхней палаты, члены которой отныне не будут обладать титулом пэра.

Лорд-канцлер и министры в палате лордов

В июне 2003 года лорд Ирвин из Лэрга ушел в отставку с поста лорд-канцлера, и вместо него был назначен лорд Фальконер из Торотона. Одновременно с новым назначением правительство сделало неожиданное объявление о том, что он станет последним лорд-канцлером. Лорд-канцлер совмещает функции спикера палаты лордов, правительственного министра и члена кабинета, судьи и главы судейского корпуса. Один человек, сосредоточивший в своих руках все эти формы власти, бросает вызов доктрине разделения властей, и некоторые специалисты по конституционному праву уже поставили вопрос о правомерности того, чтобы один человек совмещал парламентскую, исполнительную и судебную должности. На бумаге это выглядит невозможным, однако на деле эта система прекрасно работала, в том смысле, что всем держателям этой должности в последние годы удавалось беспристрастно исполнять свои разнообразные функции. Многие, напротив, ссылались на старую пословицу: «Пока не сломалось, не чини». Об этом заговорили чаще, когда выяснилось, что правительство не проработало как следует идею о разделении всех трех ролей и необходимые для этого законы во всей их сложности.

Для начала департамент лорд-канцлера переименовали в департамент по конституционным вопросам и вменили ему в обязанность надзор за министерствами по делам Шотландии и Уэльса, поскольку в обеих этих провинциях отныне имелись самостоятельные парламенты или законодательные собрания. Лорда Фальконера теперь полагалось называть статс-секретарем департамента, а пост лорд-канцлера в конце концов планировали упразднить. Следующим шагом должно было стать учреждение независимой Комиссии по судебным назначениям, которая выдвигала бы кандидатов на должности судей, а палата лордов должна была решить, каким образом в будущем назначать спикера. Лорд-канцлер со своими мантиями и «мешком с шерстью» навсегда исчезнет из изящного зала заседания палаты лордов, заставив многих горевать по утраченным традициям.

Правительство опубликовало проекты с предложением учредить Высший суд и Комиссию по назначениям, однако окончательное решение еще не принято. В настоящий момент палата лордов является также апелляционным судом в последней инстанции, хотя эта функция всегда была отделена от ее парламентской работы. Палата может лишиться выдающихся и сведущих юристов, «лордов-законников», являющихся назначенными членами палаты лордов по Акту 1876 года. И действующие, и отставные «лорды-законники» участвуют в обсуждении законопроектов, в особенности в области уголовного законодательства или отправления правосудия, и даже могут выдвигать поправки и голосовать по ним, и, разумеется, они привносят в прения богатейший опыт, знание законов и судебной практики. Прочие играют активную роль в комитетах, например в Объединенном комитете по проекту бюджета, Комитете по делам Церкви, Комитете по привилегиям и подкомитете Комитета по европейским сообществам.

Глава шестая
Год, неделя, день

Официальное открытие

Эта блестящая церемония знаменует собой начало парламентской сессии. Обычно она происходит в серый, пасмурный ноябрьский день, если только это не начало первой сессии после всеобщих выборов – в таком случае официальное открытие проходит через несколько дней после выборов. Вновь сформированное правительство объявляет о своей программе в области законодательства в тронной речи королевы, которой уделяют больше внимания, чем обычно, поскольку она задает тон на весь период полномочий правительства.

За исключением «строгого» официального открытия после кризисных выборов 1974 года, когда уходящее правительство установило трехдневную рабочую неделю, чтобы сберечь силы на фоне промышленных неурядиц и галопирующей инфляции, эта церемония повторяется практически в том же виде, что и во времена, когда королева Виктория в 1852 году вошла под арку в основании башни Виктории в восстановленный Вестминстерский дворец. Королева Елизавета II приезжает в Вестминстер из Букингемского дворца в королевском экипаже, в сопровождении эскорта из конных гвардейцев, в точности как королева Виктория. Сзади следуют экипажи, везущие корону Британской империи, две булавы (для каждой палаты) и прочие регалии. Герцог Эдинбургский и принц и принцесса Уэльские обычно тоже присутствуют на церемонии.

Процессия во главе с королевой и другими членами королевской семьи проходит через комнату для облачения и Королевскую галерею в палату лордов. Королевская галерея в наши дни является попросту портретной: здесь висят изображения большинства монархов, от Георга I до Елизаветы II, а также два знаменитых полотна Дэниела Маклиза – «Свидание Веллингтона с Блюхером после битвы при Ватерлоо» и «Смерть Нельсона в Трафальгарской битве». Здесь проходили громкие суды пэров над пэрами; последний завершился оправданием лорда Клиффорда по обвинению в непредумышленном убийстве в 1935 году (право пэров быть судимыми только пэрами было отменено в 1948 году). Во время церемонии открытия парламента в Королевской галерее устанавливают стулья для гостей депутатов и пэров.

В зале палаты лордов королева и ее супруг занимают места на двух тронах, установленных под балдахином. Принц Уэльский садится в королевское кресло в алькове по правую руку от королевы, а принцесса Уэльская или старшая дочь королевы – по левую руку. На голове у королевы корона Британской империи; среди усыпавших ее бриллиантов и жемчужин есть рубин, который был на короле Генрихе V во время сражения при Азенкуре, и сапфир Эдуарда Исповедника. За ней следуют пажи, несущие шлейф, и фрейлины, облаченные в белое. Во время церемонии пажи стоят позади принца Чарльза, а фрейлины – за креслом принцессы.

Зал полон пэров в алых мантиях, отороченных горностаем, их жен-пэресс, членов дипломатического корпуса в мундирах и при орденах, судей в длинных париках. Сверкают бриллиантовые ожерелья и диадемы. Разодетые друзья и родственники толпятся на галерее для публики вместе с иностранными дипломатами и другими почетными гостями.

Тем временем члены парламента ожидают в палате общин, пока «Черный жезл» не позовет их в палату лордов. Он не может войти просто так, а должен постучать в тяжелые двери палаты, которые церемонно закрывают у него перед носом, когда он приходит сообщить о вызове в палату лордов. Как только «Черный жезл» входит в палату и передает вызов, депутаты выдвигаются всей толпой через Центральный зал и заполняют заднюю часть палаты лордов. Во главе их идут премьер-министр и лидер оппозиции, затем, парами – члены правительства и их коллеги из «теневого кабинета». В этот день Маргарет Тэтчер и некоторые депутатки от консерваторов надевали шляпы, однако большинство рядовых депутатов не наряжаются специально. Им предстоит давиться за бронзовой кованой оградой в палате лордов, откуда можно разглядеть разве что отсветы чьей-нибудь диадемы и расслышать обрывки тронной речи.

Речь королевы – это краткое заявление, подготовленное кабинетом, о программе правительства на предстоящую сессию. Парламент работает в годичном цикле, и все вопросы, упомянутые в тронной речи, должны быть решены за сессию (кроме частных законопроектов, рассмотрение которых можно перенести на следующую сессию). Правительство должно сократить свою программу в области законодательства до пределов осуществимого за год. Оппозиционные партии знают, что правительство может пойти на уступки, если рассмотрение законопроектов откладывается, а сессия близится к концу, и поэтому часто стараются задержать прохождение законов, хотя, собственно говоря, «флибустьерство» находится под запретом. Оппозиции нелегко воспользоваться таким оружием, учитывая огромное влияние правительства на парламентский регламент.

Однако на момент произнесения тронной речи всё это еще впереди. Саму речь шесть дней обсуждают в палате общин и четыре дня в палате лордов. Исход голосования по речи королевы почти всегда заранее предрешен; если бы правительство проиграло при этом голосовании, потребовалось бы провести новые всеобщие выборы. Оппозиция поднимала вопрос о возможности проголосовать против тронной речи, например в марте 1974 года, но такое случалось редко.

Костяк каждой парламентской сессии образуют законодательная программа (все главные законопроекты, заявленные в речи королевы) и финансовые дела (обоснование бюджета, бюджет и проект об ассигнованиях). В течение года к их числу могут быть добавлены другие законопроекты, поскольку парламент подвергается политическому давлению или должен искать выход из кризисных ситуаций. В случае необходимости законопроекты проводятся по ускоренной процедуре. Такое случалось при многих правительствах: например, в 1971 году «Роллс-Ройс», находившийся на грани краха, перешел в государственную собственность при администрации Хита. В 1976 году лейбористское правительство срочно приняло Закон о предупреждении терроризма (временные меры), после того как боевики ИРА устроили взрывы в двух пабах Бирмингема, в которых погибли 27 человек. Закон 1985 года, запрещающий продажу спиртных напитков на футбольных матчах, стал одним из ответов правительства Тэтчер на беспорядки со смертельным исходом на стадионе «Эйзель» в Брюсселе, когда «Ливерпуль» играл с «Ювентусом». [26]26
  Эти две команды встретились в финале кубка европейских чемпионов 29 мая 1985 года. Тогда победу со счетом 1:0 отпраздновали туринцы, однако триумф команды был омрачен гибелью 39 болельщиков.


[Закрыть]

В речи королевы на открытии парламентской сессии перечисляется множество особых законопроектов, которые правительство внесет в этом году, с завершающей формулировкой «на ваше рассмотрение будут представлены и другие меры», что подразумевает менее важные вопросы. Разумеется, к этому времени уже проведена большая подготовительная работа.

Парламентская сессия

За год до произнесения тронной речи, в ноябре, секретариат кабинета министров рассылает во все правительственные ведомства циркуляры с вопросом о том, желают ли они внести какие-либо законопроекты во время следующей сессии (в следующем году). На дискуссии отводится примерно 500 часов, или 65 дней. Департамент должен сообщить, какого рода законопроекты он хочет предложить: входят ли они в программные обязательства партии, являются ли бесспорными или, возможно, речь идет о приведении национального законодательства в соответствие с директивами Европейского сообщества или постановлениями Европейского суда. Все законопроекты рассматриваются комиссией по законодательству – одним из постоянных комитетов при кабинете министров.

Если комиссия утверждает принцип законопроекта, следует сделать его черновой набросок. Министр первым делом решает, что конкретно должно войти в законопроект, и согласует вызываемые им расходы с казначейством. Когда все это улажено, лидер палаты дает разрешение на составление законопроекта. Этим занимается Парламентский консультативный совет – «закрытый отдел», состоящий из 20–25 «профессиональных юристов, которые живут на… темном чердаке в самом неприглядном углу Уайтхолла», как пишет Дж. Кауфман. Они завалены работой, поскольку для подготовки законопроектов вечно не хватает квалифицированных юристов. Не обходится и без ошибок – общеизвестно, что проект Закона о строительных компаниях вернулся в 1986 году из палаты лордов с проектами поправок, занявших несколько страниц. Иногда министры не могут узнать своих простых и четких идей, увидев, что с ними сделали в консультативном совете. Мне доводилось бывать на заседаниях комитета, когда никто не мог понять, что же означает тот или иной пункт законопроекта. Следует начать кампанию за ясный английский язык, чтобы покончить с подобными шедеврами белиберды.

Первая страница законопроекта представляет собой служебную записку, подготовленную заинтересованным ведомством, в которой объясняется содержание законопроекта, говорится, во сколько обойдется его осуществление и какие возможные последствия он будет иметь для работников бюджетной сферы. Это очень полезная вещь, особенно если законопроект сложный. После согласования наброска с департаментом его передают на рассмотрение комиссии по законодательству для окончательной проверки с участием Генерального атторнея – высшего чиновника юстиции, входящего в кабинет.

Но прежде кабинет должен решить, каким законопроектам отдать предпочтение в ближайшую сессию. Это решение обычно принимает в феврале Комиссия по внутренним делам, возглавляемая лидером палаты или лордом-председателем Совета (титулованный глава тайного совета; обычно этот пост совмещают с постом лидера палаты общин или палаты лордов, в зависимости от администрации), хотя изменения и коррективы можно внести и позже. Содержание тронной речи и ее главную направленность набрасывают вчерне и подают на утверждение кабинету к моменту начала летних парламентских каникул; окончательный проект речи кабинет утверждает осенью. Ответственность за то, чтобы законодательная программа правительства прошла невредимой через все стадии рассмотрения в парламенте на протяжении сессии, возложена на главного «хлыста» и лидера палаты. При планировании своей работы они должны принимать в расчет некоторые особенности сессии.

Например, летние каникулы в палате лордов могут оказаться короче, чем в палате общин, поскольку спорные законопроекты часто пробираются через все стадии рассмотрения в нижней палате только к концу весны, поэтому лордам приходится вернуться пораньше, чтобы провести нерассмотренные законопроекты через стадию комитета, доклада и третьего чтения. Все финансовые вопросы тоже надо решать вовремя. Проект государственного бюджета представляют и ставят на голосование три раза в год, а затем облекают в установленную форму проект Закона о Государственном фонде (см. главу тринадцатую). Планы по расходам и доходам представляют весной в законопроекте об ассигнованиях, который следует доработать к 5 августа.

Теперь парламентские сессии длятся дольше, чем когда бы то ни было: в 1971/72 году – 180 дней, в 1983/84-м – 213 дней. Решение о продолжительности каникул принимает правительство, объявление о них делают за три-четыре недели до роспуска парламента. Предположения о дате начала летних каникул начинают строить в конце мая или в июне, причем правительственные координаторы дают неверную информацию членам собственной партии и оппозиции, чтобы попытаться ускорить деятельность палаты (циничный взгляд «хлыстов» на предмет состоит в том, что они предпочли бы, чтобы депутаты вовсе не обсуждали законопроекты, а просто голосовали; если же им нужно выступить, пусть говорят поскорее и переходят к голосованию). Больше всего по поводу летних каникул волнуются шотландские депутаты – не потому, что они ленивы, а потому, что у их детей школьные каникулы заканчиваются примерно 12 августа. Если парламент распустят поздно, шотландцы не смогут провести отпуск с детьми. На самом деле продолжительность каникул редко изменяется: три недели на Рождество, неделю на Пасху, неделю на весенние каникулы и 11–12 недель поздним летом и ранней осенью. После летних каникул палата общин обычно снова собирается на две недели или больше, а палата лордов – на три недели или больше, если дел невпроворот, обычно в октябре, пока не будет официально возвещено об окончании сессии.

С 1867 года всеобщие выборы должны проводиться, по меньшей мере, каждые пять лет, причем дата выборов устанавливается исключительно действующим премьер-министром. С 1945 года еще ни один парламент не дорабатывал до конца; в среднем между выборами проходило 3 года и 4 месяца. Время от времени раздаются призывы к созыву парламентов с четко установленным сроком работы, но поскольку премьер-министры ревниво оберегают свое право выбора, шансов на перемены нет никаких.

Прошли века, прежде чем парламентские сессии удлинились и сделались более частыми. Средневековые монархи созывали парламенты только тогда, когда им требовались новые налоговые поступления. Это было по душе членам парламента (рыцарям и представителям независимых городов), а также их избирателям. Первые находили присутствие в парламенте обременительным, а вторые радовались, что им не нужно платить расходов на содержание парламентариев – по четыре шиллинга в день на представителей графств и по два шиллинга в день на представителей городов, не считая дорожных издержек. После Войны Алой и Белой розы оппозицию монарху со стороны аристократии практически уничтожили, поэтому парламент можно было и не созывать. Он начал собираться чаще в XVI веке, особенно после Реформации. Генрих VIII, например, созывал парламент девять раз, включая долгий «Реформационный парламент» 1529–1536 годов, который провел семь коротких сессий, продлившихся в общей сложности 18 месяцев. Елизавета I созвала десять парламентов, проведших в целом 13 сессий. В общей сложности в ее царствование парламент прозаседал только 140 недель на протяжении почти сорока пяти лет. Стюарты, разумеется, вообще не были склонны созывать парламент, так что лишь после «Славной Революции» 1688 года парламентские сессии стали немного напоминать нынешние.

В конце XVII и на протяжении XVIII века перемены происходили скачкообразно. Например, Уолпол попытался устроить так, чтобы сессии начинались на Новый год и продолжались всего четыре месяца, поскольку он полагал, что «перерывы на Рождество больше располагают к интригам, чем по любому другому случаю». К концу XVIII столетия ежегодная сессия продолжалась с ноября по май с перерывом в четыре-пять недель на Рождество и дней десять на Пасху – спикер Онслоу заклеймил эту «новомодную практику» в 1759 году.

К XIX веку сессия занимала уже почти весь год, однако длилась с января по декабрь, прерываясь летом на два месяца. Но и тогда сессия редко продолжалась весь год, как в 1924/25 году, когда она началась сразу после всеобщих выборов и продлилась с 9 декабря 1924 года до 22 декабря 1925 года. Несколько лет спустя, в 1931 году, сессия началась осенью, и установилась современная схема, когда сессия начинается в октябре – ноябре и заканчивается почти год спустя.

К концу сессии парламент примет большинство законов, запланированных правительством (если не все), а может быть, еще один-два срочных законопроекта.

Неделя в палате общин

Правительственный парламентский координатор вместе с лидером палаты осуществляет еженедельное, а в общем-то и ежедневное руководство ее делами. Палата общин собирается каждый день, с понедельника по четверг, в половине третьего дня, а по пятницам – в 9–30 утра, расходясь, соответственно, в 22.00 и в 14.30. К этому моменту главные вопросы на повестке дня должны быть рассмотрены, в противном случае спикер сообщает, что «правило десяти часов», не допускающее прений после этого времени, временно отменено, чтобы продолжить начатые дебаты. Или же ставится вопрос о закрытии заседания (если только на 22.00 не намечено других вопросов). Выносится на обсуждение предложение о том, чтобы продолжить дебаты в другой день.

Традиция, по которой спикер выбирает тему и выступающих, восходит к 18 января 1944 года, когда тогдашний спикер сформулировал данные правила. Устные вопросы задаются каждый день, за исключением пятницы. Пятница часто отводится под рассмотрение частных дел, и распорядок дня был изменен в 1980 году, чтобы депутаты могли выехать в свои избирательные округа. В целом в этот день государственные дела почти не рассматриваются, за исключением важных заявлений правительства. Нынешнее правительство пообещало, что палату не будут задерживать позже

15.00, разве что в самых экстренных случаях.

В 15.30 в четверг лидер палаты оповещает депутатов о повестке дня на следующую неделю, отвечая на соответствующий запрос от лидера оппозиции. На самом деле и лидер оппозиции, и «теневой кабинет» уже знают о программе, поскольку она обсуждалась парламентскими координаторами от правительства и оппозиции и лидером палаты.

Лидер палаты

Он отвечает за руководство палатой и продвижение дел. Разделение ролей лидера палаты и премьер-министра – недавнее нововведение, которое было утверждено официально в 1942 году, во время Второй мировой войны, и подтверждено правительством Эттли в 1945-м. В очередной раз родоначальником этой должности можно назвать сэра Роберта Уолпола, который управлял палатой в интересах короля и вполне может считаться первым лидером палаты так же, как и первым «премьер-министром» (тогда это слово было почти что бранным). Это согласуется с практикой, просуществовавшей до 1916 года, по которой премьер-министр из палаты общин был также лидером палаты, а разделение этих должностей требовалось только тогда, когда премьер-министр являлся членом палаты лордов. В 1916–1942 годах премьер-министр иногда являлся лидером палаты, а иногда нет.

Уолпол был первым королевским министром с 1722 года до своего падения в 1742 году. Его сменил Генри Пелэм, подготовленный к исполнению этой роли Уолполом и установивший свою власть над палатой к 1745 году. Десять лет спустя, когда Пелэм отошел от должности, вопрос о руководстве палатой общин снова вышел на передний план, поскольку Георг II вернулся к практике назначения главного министра из числа лордов. Он быстро понял, что кто-то должен руководить палатой общин от его имени, а палату лордов для этого использовать невозможно. В XVIII веке управление страной было полюбовно разделено между палатой общин и королем. Лидер палаты должен был руководить ею от имени короля, чтобы гарантировать, что ее постоянная перегруппировка не идет вразрез с королевской волей.

Однако в XIX веке, с развитием партийной системы, лидер палаты постепенно начал играть иную роль, да и сам этот термин вошел в употребление только тогда. Роль лидера палаты была обозначена Гладстоном: он «предлагает и в большой мере устанавливает направление всех важных дел, следит за поступками своих коллег и поддерживает их единство, проявляет инициативу в вопросах ритуала и дает палате советы в случае возникновения трудностей». Портрет, очерченный Гладстоном, несколько идеализирован, однако он верно отражает круг обязанностей лидера палаты. Большинство времени, отводимого для прений в парламенте, занимают правительственные дела, улаживание которых возложено на лидера палаты, хотя детали, под его руководством, устраивает главный правительственный «хлыст». Лидер палаты отвечает за планирование дел не только на протяжении всей сессии, но и каждую неделю. Это всегда было нелегкой задачей. Сэр Уильям Аркур, бывший в 1890-х годах министром финансов и исполнявший обязанности лидера палаты при Гладстоне, так описал свою жизнь: «Когда я болен, я в постели. Когда не болен, я в палате общин».

«Хлысты»

Главные «хлысты» от правительства и оппозиции обсуждают дела на предстоящую неделю по понедельникам и четвергам, а иногда еще и в среду, если переговоры идут трудно. Главному «хлысту» от оппозиции предстоит доложить о программе на следующую неделю «теневому кабинету» на его регулярном собрании в 17.30 в среду, чтобы тот мог решить, какого представителя оппозиции выпустить на открытии и завершении дебатов и какую повестку следует (или не следует) рассылать – с одинарным, двойным или тройным подчеркиванием. Лидер оппозиции может принять решение по вопросу, который будет обсуждаться в «день оппозиции» (таких дней обычно бывает 19 за сессию, и они предоставляют возможность для общей дискуссии по внутренним и международным вопросам), или отложить это решение до следующей недели. Главный «хлыст» от правительства отчитывается о программе на следующую неделю на утреннем заседании кабинета по четвергам.

В четверг днем о планах на предстоящую неделю сообщают палате, и начинаются «вопросы по повестке дня». Лидер оппозиции на самом деле знает, о чем пойдет речь, однако дает оппозиции шанс покритиковать правительство, держащее под своим контролем деятельность парламента, поскольку ему не удалось вытребовать время на дебаты по кое-каким вопросам, которые, возможно, правительство предпочло бы не обсуждать, или потому, что оно оборвало прения по важному законопроекту. Рядовые депутаты могут предложить провести прения по проблемам избирателей или чему-нибудь в этом роде, однако вряд ли их требование будет удовлетворено. Спикер Ветерилл смотрит сквозь пальцы на множество вопросов по повестке дня, поднимаемых депутатами, считая, что у тех и так мало возможностей привлечь внимание к проблемам своих избирателей, а прения по повестке дня дают им шанс высказаться и, возможно, пару строк в местной прессе. Прения по повестке дня обычно длятся полчаса.

Депутаты любят привлекать внимание лидера палаты к своим утренним предложениям по повестке дня. Шансы на то, что эти предложения будут обсуждаться, практически равны нулю, даже если порой под ними подпишутся более половины членов палаты, как иногда бывает; тем не менее это мимолетная возможность для депутата поставить вопрос, который ему интересен, и снискать некоторую личную известность. С годами количество утренних предложений к повестке дня неуклонно возрастает, примерно на тысячу за сессию. Парламентарии постарше отмечают снижение статуса этих предложений: раньше их было меньше, и они тщательно изучались. От них есть своя польза: это барометр общественного мнения, однако некоторые говорят, что теперь повестка дня в палате общин – словно стена, размалеванная граффити. Депутаты поняли, что на повестку дня распространяются парламентские привилегии, так что это полезный инструмент для привлечения внимания, например, к коррупции в Сити, позволяющий передавать сведения из первых рук в средства массовой информации. Прения по повестке дня придают еще большую известность утренним предложениям рядовых депутатов. Лидер палаты обычно вежливо отвечает, что, к сожалению, для обсуждения этой темы не хватает времени.