Текст книги "Повседневная жизнь британского парламента"
Автор книги: Уна Макдональд
сообщить о нарушении
Текущая страница: 7 (всего у книги 22 страниц)
Некоторые навсегда оставляют политическую карьеру, другие надеются вернуться. Один такой экс-депутат пришел в палату общин. Один из полицейских дружески с ним поздоровался и спросил, не хочет ли тот обратно. Тот с воодушевлением ответил, что очень на это надеется, возможно, в ходе довыборов (которые проходят после смерти какого-нибудь депутата или его отставки – часто при печальных обстоятельствах). «А, – протянул полицейский, – вижу, вы пришли сюда не за тем, чтобы пожелать всем крепкого здоровья». Как и многие его предшественники, этот бывший депутат поддался чарам парламентской жизни. Как сказал однажды лорд Рэндольф, отец Уинстона Черчилля, «я перепробовал все виды возбуждения от игры в чижика до охоты на тигра; прошел через все стадии азарта от разорения соседа до Монте-Карло; но нет ничего азартнее политики, и ничто так не возбуждает, как голосование в палате общин».
Глава пятая
В «Палате моих лордов и леди»
Как все начиналось
К XIV веку лорды стали собираться отдельно от «общин», под которыми начали подразумевать представителей центральных графств и небольших городов. Грань между двумя палатами провели в 1395 году, когда общины заявили, что денежные ассигнования должны предоставляться палатой общин по совету и согласию духовных и светских лордов. Этот спор был улажен в 1407 году, когда Генрих IV согласился с тем, что денежные суммы, выделенные общинами и утвержденные лордами, передаются в распоряжение монарха только спикером палаты общин; этот принцип действует до сих пор. Примерно пятьсот лет спустя лорды и общины все еще спорили о том, кто должен контролировать ассигнования и налоги, и палата лордов отвергла «Народный бюджет» Ллойд Джорджа в 1909 году (см. ниже); два года спустя полномочия палаты лордов в отношении финансов были окончательно урезаны. В Средние века, несмотря на притязания палаты общин контролировать ассигнования и налоги, лорды занимали главенствующее положение вплоть до эпохи Тюдоров, поскольку королевские советники почти всегда были членами этой палаты.
Единственным прогрессом для лордов при Тюдорах было введение во времена Генриха VIII термина «палата лордов», означавшего совместные заседания светских и духовных пэров. Во время Войны Алой и Белой розы многие пэры погибли, а оставшиеся были ослаблены и деморализованы. Тюдоры обращались за поддержкой к тайному совету и палате общин, стараясь, чтобы в парламент попадало достаточно благонамеренных советников, которые поддерживали бы юлю монарха. Зато Стюарты, верующие в божественное право королей, опирались на палату лордов и иногда, для укрепления поддержки, продавали титулы пэров, как Яков I. Лорды обычно принимали сторону короля, за исключением случая, когда Карл I в 1625 году попытался арестовать членов парламента, выдвинувших против Бекингема обвинения в коррупции, а в 1642 году – еще пять депутатов; в этих случаях лорды поддержали заявление палаты общин о свободе от ареста для депутатов. Однако это не спасло их от гнева Кромвеля. Палату лордов упразднили в 1649 году, поскольку она была «бесполезной и опасной».
После восстановления монархии в 1660 году лорды попросту собрались снова; никто не принимал решения о их возвращении. Однако они были совершенно непричастны к решению восстановить на престоле Карла II: его приняла одна палата общин. Разногласия между лордами и общинами по поводу налогообложения и предоставления субсидий и ассигнований продолжались на протяжении всего XVII века. Палата общин заявляла о своем праве единолично рассматривать эти вопросы, хотя время от времени лорды настаивали на своем праве отвергать бюджетные законопроекты. Это право у них постепенно отняли путем различных постановлений и решений парламента в последующие столетия. В XVIII веке палата лордов и палата общин редко расходились во мнениях – частично потому, что главные партийные деятели, включая премьер-министра, были выходцами из палаты лордов, а частью из-за того, что обе палаты представляли один и тот же общественный класс (землевладельцев), и многие депутаты были назначенцами пэров.
Настоящие столкновения между палатами лордов и общин начались только в XIX веке. Палаты схлестнулись по поводу законопроектов о реформе избирательной системы 1832 и 1867 годов, различных социальных реформ и гладстоновского бюджета I860 года; последний законопроект вводил отмену пошлин на бумагу, что Гладстон считал средством удешевить книги и газеты и тем самым способствовать развитию образования. Столкнувшись с непримиримой позицией палаты лордов, палата общин вынесла в июле 1860 года резолюцию о закреплении за собой права распоряжаться налогообложением и ассигнованиями, полномочий устанавливать и отменять налоги, а также составлять бюджетные законопроекты, и это право считать ненарушимым. Казалось бы, делу конец, однако потребовалось еще почти полвека, прежде чем две палаты окончательно выяснили отношения.
В 1909 году лорды категорически отвергли законопроект с предложениями по бюджету на этот год, среди которых значились увеличение подоходного налога для тех, чьи доходы превышают 3 тысячи фунтов в год, увеличение налога на наследство, введение «сверхналога» на доходы свыше 5 тысяч фунтов в год и особый налог на увеличение стоимости земли после принятия бюджета. Ничего удивительного, что их светлости переполошились из-за бюджета, который взвалил бы на них бремя налогов. После двух всеобщих выборов, на которых либералы удержали свое большинство, был принят Парламентский акт 1911 года. Пэры-консерваторы согласились с ним, зная, что если они этого не сделают, либералы произведут из своей среды достаточно пэров, чтобы обеспечить большинство. Акт лишил палату лордов права вето и ограничил ее возможность откладывать принятие законов двумя годами. При этом законопроекты, обозначенные спикером как касающиеся денежных счетов государства, могут откладываться только на один месяц. Парламентский акт 1949 года еще больше урезал права палаты лордов в плане отклонения законопроектов: один год вместо двух.
Кто такие члены палаты лордов?
Все пэры являются либо духовными, либо светскими, либо судебными лордами. Духовные лорды – это архиепископы Кентерберийский и Йоркский и еще 24 старейших епископа Англии. В средневековом парламенте епископы и аббаты составляли примерно половину всей палаты лордов, но сегодня они образуют лишь незначительное меньшинство от всего рабочего состава. Только англиканская церковь официально представлена в палате; в ней не присутствует ни одно другое христианское направление, включая шотландскую пресвитерианскую церковь, католиков и нехристианские конфессии, хотя в 1988 году пэром впервые стал главный раввин Великобритании, Австралии и Новой Зеландии Иммануил Якобовиц.
Архиепископы Кентерберийский и Йоркский и епископы Лондона, Дарема и Винчестера заседают в палате по неотъемлемому праву. Число епископов в палате лордов ограничено двадцать одним, и эти места распределяются по старшинству. Епископ может покинуть палату в возрасте 70 лет, и тогда его место переходит к следующему старейшему епископу. Епископам порой приходится ждать годами, прежде чем они попадут в палату лордов, а потом, побыв там совсем немного, уйти в отставку. Это единственные члены палаты, не пребывающие в ней всю жизнь. Исполнение своих церковных обязанностей мешает им регулярно посещать заседания и принимать участие в дебатах, в том числе по закону об ограничении торговли по воскресным дням, которому воспротивилась Церковь. Хотя 19 епископов проголосовали по некоторым очень важным поправкам к этому закону, ни один из них не выступил в предшествующих дебатах. Но у них была уважительная причина: все они находились на заседании Синода и успели в палату как раз к голосованию. Несмотря на все эти сложности, с 1960-х годов епископы играли активную роль в палате лордов, и голосование против предложений правительства для них обычное дело. Все они проголосовали, например, против Закона об иммиграции в Содружестве, предложенного правительством лейбористов в 1968 году, и против Закона о британском гражданстве, внесенного консерваторами в 1981 году. Они также выступали единым фронтом по Закону о земле, находящейся в общественном пользовании, предложенному лейбористами в 1976 году, и по поправкам, касающимся благотворительных организаций-собственников земли.
Светские лорды – это герцоги, маркизы, графы, виконты, бароны и пожизненные пэры. Согласно Акту о пэрстве от 1963 года любой человек, унаследовавший титул пэра, может отказаться от него в течение года после наследования или достигнув возраста 21 года. Тогда этот человек может выставить свою кандидатуру на выборы в палату общин. До сих пор так поступили 13 пэров; двое пожелали сразиться в 1963 году за место лидера Консервативной партии, когда Гарольд Макмиллан подал в отставку. Это были лорд Хоум (сэр Алек Дуглас-Хьюм) и лорд Хейлшэм (Квентин Хогг), которые впоследствии, завершив свою карьеру в палате общин, стали пожизненными пэрами.
В Средние века высшей судебной инстанцией в стране был Королевский совет, а палата лордов до сих пор является высшим апелляционным судом, за исключением уголовных дел, рассматриваемых в Шотландии. Судебные лорды рассматривают примерно по семьдесят дел в год в Апелляционном комитете, хотя приговоры выносятся на специально созванных заседаниях палаты. Лорд-канцлер и другие лорды, бывшие высшими судьями, могут посещать собрания Апелляционного комитета, однако работают в нем лорды по апелляциям – судьи на жалованье, получившие особое звание пэра, чтобы участвовать в этих слушаниях. Когда такой лорд уходит в отставку, то сохраняет за собой свое место в палате и может, если пожелает, принять участие в ее работе; лорд-канцлер и его предшественники в отставке тоже входят в число судебных лордов, как и некоторые другие пэры, которые не получили этого титула по Аюгу об апелляционной юрисдикции, например, лорд главный судья Северной Ирландии и некоторые высшие судейские чиновники Англии, не возведенные в достоинство пэра.
Свежая кровь
В 1930–1940-е годы палата лордов, состоявшая тогда в основном из наследственных пэров-мужчин, постоянно подвергалась нападкам. Например, профессор Ласки раскритиковал «ограниченную и ленивую» палату лордов, указав на то, что из 750 пэров только 35 играли в палате активную роль, а 98 выступили всего по разу в год с 1919 года; более 100 даже не принесли присягу на верность короне (эта церемония проводится, когда пэры впервые появляются в палате). Ласки и другие политики-лейбористы того времени считали это достаточным основанием для упразднения палаты лордов. После Второй мировой войны политические партии не могли прийти к соглашению о том, какую роль отвести палате. Создание пожизненного пэрства в 1958 году, которое мы сейчас воспринимаем как нечто само собой разумеющееся, было задержано на сотню лет случайностями истории.
В 1855 году из-за нехватки судей в палате лордов правительство решило, что лучшим выходом из ситуации будет назначение пожизненных пэров. Первым был избран сэр Джеймс Парк, старейший и заслуженный судья, уже похоронивший трех своих сыновей. По жалованным грамотам от 16 января 1856 года ему был дарован титул лорда Уэнслидейла в ранге барона «на протяжении его естественной жизни». Это была явная попытка со стороны правительства создать пожизненное пэрство. Однако сэр Джеймс не смог принять участие в работе палаты в первый день новой сессии, поскольку страдал от подагры. Это предоставило противнику пожизненного пэрства, лорду Линдхерсту, повод возразить против такой практики и убедить палату общин в том, что древний обычай назначения пожизненных пэров (в XIV–XV веках монарх при случае мог пожаловать этот титул, в XVII–XVIII веках пожизненными пэрами делали даже женщин) не следует возрождать без дозволения обеих палат парламента. Лорды изложили свои доводы очень четко: наследственная палата – гарантия от революции. Граф Дерби так резюмировал дело: «Без принципа наследственности не будет независимости», поскольку министры смогут производить в палату столько пожизненных пэров, сколько им нужно, чтобы провести свои законы через парламент. Эти аргументы возобладали, и сэр Джеймс обнаружил, что стал наследственным пэром по решению парламента. В последующую сотню лет наследственные пэры противились всякой попытке реформы.
Правительство консерваторов в 1957 году решило внести законопроект о том, чтобы предоставить монарху право назначать пожизненных пэров; закон вступил в силу в 1958 году. Целью закона было ввести в палату лордов мужчин и женщин, которые не хотели ни становиться наследственными пэрами, ни бороться за место в палате общин и обеспечили бы приток «свежей крови». С тех пор титул пэра предоставлялся по рекомендации действующего премьер-министра, но только после рассмотрения дела Комитетом по отбору кандидатов для пожалования. Этот комитет должен просматривать наградные листы, чтобы убедиться, что пожалование предоставляется не за финансовую поддержку, оказываемую политическим партиям. Процедура проверки стала еще строже в 1983 году, но и потом поступали жалобы на то, что люди, связанные с компаниями, которые щедро субсидировали консерваторов, были возведены в ранг пэров. [21]21
В марте 2006 года разгорелся скандал с назначениями лордов в обмен на денежные пожертвования в фонд Лейбористской партии; премьер-министру Тони Блэру даже грозило тюремное заключение. Полиция допросила в качестве свидетеля лорда Сейнсбери, занимающего 29-ю строчку в списке самых богатых людей Великобритании. В 2002–2006 годах он перечислил на нужды партии около 6,5 млн фунтов стерлингов, однако свой титул пожизненного пэра он получил уже девять лет назад, а потому в скандал с назначениями лордов замешан быть не мог.
[Закрыть]Премьер-министр также консультируется с лидерами оппозиционных партий – на включении этого условия в законопроект 1957 года настаивал Хью Гейтскелл, бывший тогда лидером лейбористов. Консерватор Гарольд Макмиллан, исполнявший тогда обязанности премьер-министра, почувствовал, что создает прецедент, безоговорочно принимая рекомендацию лидера оппозиции.
Сегодня после всеобщих выборов новый лидер оппозиции представляет почетный список в порядке предпочтения, и хотя премьер-министр высказывает рекомендации по поводу того, какое количество имен в списке считать приемлемым, обычно он или она соглашается с порядком их перечисления. Бывшие члены кабинета и бывшие парламентские организаторы почти наверняка становятся пожизненными пэрами, как только уходят в отставку или лишаются своего места в палате общин. Произвести в пэры могут также по случаю Нового года или дня рождения королевы. Лейбористская партия обычно настаивает на том, чтобы ее пэры регулярно посещали заседания палаты. Не каждый человек соглашается со своим возведением в титул пэра, хотя отказы обычно не афишируются. Но Джордж Бернард Шоу, Ричард Тоуни и Уинстон Черчилль представляют собой наиболее известные примеры людей, отказавшихся от пэрства; и в самом деле, трудно было бы себе представить Шоу в роли лорда.
Женщинам всегда было тяжело пробиться в палату лордов. Предвзятость в отношении женщин, становящихся членами верхней палаты, была отражена в кратких дебатах по Закону об избирательном праве для женщин 31 января 1887 года, когда враждебное к нему отношение лорда Ридсдейла сравнили с поведением джентльмена, который «сказал, что вид дам за обеденным столом отбивает у него аппетит». Иногда пэрство передается по женской линии, как и по мужской, но наследственным пэрам-женщинам не дозволялось заседать в палате лордов даже после принятия Закона об отмене дискриминации по половому признаку в 1919 году. В 1922 году леди Рондда попыталась занять свое место в палате как виконтесса, однако встретила отпор со стороны комиссии по привилегиям, учрежденной как раз в том году, которая заявила, что поскольку в прошлом ни одна женщина еще не получала приглашения от монарха занять свое место в палате лордов, то и сейчас у них нет на это права. Закон 1919 года снял ограничения, но не предоставил прав, которых никогда не существовало. Только с 1963 года наследственные пэры-женщины смогли заседать в палате лордов, а женщины-пожизненные пэры были допущены в палату еще прежде них.
21 октября 1958 года баронесса Вуттон и баронесса Свонборо стали первыми женщинами в палате лордов. Обе облачились в алую мантию, отороченную горностаем, и треуголку, после чего «Черный жезл» проводил их к лорду-канцлеру, чтобы принести присягу в верности и представить свои «жалованные грамоты» во время церемонии представления новых пэров, которая происходит после молитвы.
Эта церемония прошла более гладко, чем недавнее представление одного злополучного пэра, который оказался атеистом, а потому пожелал сделать торжественное заявление вместо принесения присяги. Он стоял рядом с «Черным жезлом» и герольдмейстером ордена Подвязки (один из чиновников палаты лордов) перед «мешком с шерстью». Наступило неловкое молчание, после чего все ясно услышали такой диалог:
«Черный жезл»: Какого дьявола мы молчим?
Герольдмейстер: Он не верит в Бога.
«Черный жезл»: Во что не верит?
Герольдмейстер: В Бога. Он не верит в Бога.
«Черный жезл»: Какого черта?
Торжественных заявлений никто не делал уже так давно, что все позабыли эту процедуру.
После своего представления новые пэры должны приспособиться к жизни в палате лордов. Это нелегко для тех, кто прибыл сюда прямиком из палаты общин. Лорд Фитт описывает, как ему, после недели пребывания в палате лордов, помогал адаптироваться бывший коллега по палате общин. Лорд Сталлард отвел его в сторонку и объяснил, что тому следует многому научиться: он ходит слишком быстро для члена палаты лордов.
Последствия введения пожизненных пэров в палату лордов вскоре дали о себе знать. Количество речей и голосований быстро возросло, а поведение палаты резко изменилось. Например, если в 1956 году значительное большинство лордов стояло за смертную казнь, в 1965 году лорды с перевесом в 100 голосов проголосовали за ее отмену и способствовали осуществлению либеральных законов о разрешении разводов, абортов и гомосексуализма – характерная черта шестидесятых. [22]22
В 1999 году лейбористы провели закон под названием Акт палаты лордов, отменивший право наследственных пэров, за исключением 92, заседать в парламенте. В том же году была создана Королевская комиссия по реформе палаты лордов. Она предложила установить число членов палаты в 550 человек, строго ограничить срок их полномочий, лишить премьер-министра права назначать лордов и передать его Комиссии по назначениям. Пятую часть палаты предлагалось сделать выборной. 7 марта 2007 года депутаты палаты общин проголосовали за выборность всей верхней палаты, члены которой отныне не будут обладать титулом пэра. Это самая серьезная реформа британской политической системы за последнее время.
[Закрыть]
Партийная принадлежность и действующие пэры
Во время парламентской сессии 1987/88 года палата лордов имела следующий состав:
архиепископы и епископы 26
пэры, унаследовавшие титул 762, в том числе 20 женщин
наследственные пэры 27, в том числе принц Уэльский и некоторые члены королевской семьи
лорды по апелляциям 22
пожизненные пэры 361, в том числе 48 женщин
всего 1198 [23]23
По состоянию на май 2005 года в палату лордов входило 696 человек
[Закрыть]
Пять принцев крови – это герцог Эдинбургский (супруг королевы принц Филипп), герцог Корнуэльский (принц Чарльз) и герцоги Йоркский, Глостерский и Кентский. Все они заняли свое место в палате лордов, но только принц Чарльз и герцог Глостерский принимали участие в дебатах: принц Чарльз – в 1974 году по вопросу о спорте и досуге ив 1975 году о добровольной общественной службе. Он стал первым членом королевской семьи, выступившим в парламенте за последние сто лет.
Анализ палаты показывает, что в ней все еще превалируют пэры, унаследовавшие титул. Больше половины из них являются землевладельцами, многие обладают огромными поместьями и старинными замками.
Широко представлен и финансовый мир. По состоянию на 1985 год, 355 пэров, включая пожизненных, занимали 1755 руководящих постов, в основном в области строительства, страхования и финансов.
В 1987/88 году среди активных лордов преобладали консерваторы, однако их численный перевес был небольшим:
Некоторые пэры, входящие в каждую из партийных групп, официально находятся в отпуске, а потому не допускаются к голосованию в палате лордов. Почти все пожизненные пэры посещают заседания палаты, а более двух третей принимают участие в дебатах, тогда как среди наследственных пэров на заседания ходят едва ли более половины, а в дебатах участвуют и того меньше. Многие пэры-консерваторы не играют активной роли в палате, хотя партийный парламентский организатор может вызвать таких «дикарей», как их часто называют, в палату на голосование, во избежание разгрома очередных планов правительства. Раньше в палате лордов редко случалось проводить голосование в присутствии более 300 членов; с июня 1979-го по июнь 1987 года таких случаев было 19, а за предшествующие восемь лет – всего 10, что наводит на мысль о том, что в последнее время «дикарей» вызывали чаще. Однако даже при их участии победа консерваторам уже не гарантирована. Пэры могут заставить себя упрашивать, а у правительственных «хлыстов» нет на вооружении никаких санкций против не желающих голосовать. Они не могут воздействовать на них через окружные партийные отделения или соблазнить заманчивой должностью. У Консервативной и Лейбористской партий есть в палате лордов полный набор «хлыстов», включая главного «хлыста», его заместителя и их помощников, хотя последние обычно выступают в роли представителей по разным вопросам. Обе группы «хлыстов» открыто признают, насколько сложно им заставить пэров посещать заседания; одни слишком стары, другие находят поездку в Вестминстер чересчур утомительной или долгой. Пэры-консерваторы особенно заняты своими делами и интересами и не испытывают никакого желания тащиться куда-то холодной зимней ночью, чтобы проголосовать. И даже если правительственным координаторам удается завлечь их на заседание, пэры, в том числе наследственные, могут из вредности проголосовать против правительственного законопроекта.
Например, в 1980 году лорды воспротивились положению Закона об образовании, позволявшему местным властям устанавливать плату за школьный транспорт. Лорды отвергли это положение 216 голосами против 112; 38 пэров-консерваторов, включая двух бывших министров образования, лордов Батлера и Бойла, заявили «не согласен» (при голосовании лорды говорят «согласен» или «не согласен», тогда как члены палаты общин – «да» или «нет»), В этом случае, даже если бы все консерваторы, проголосовавшие против правительства, поддержали законопроект, правительство все равно бы проиграло, недополучив два голоса. Были и другие подобные проигрыши: например, в 1982 году палата лордов заставила правительство издать закон о регулировании прослушивания телефонов, а потом перечеркнула планы правительства отменить в мае 1985 года выборы в совет Большого Лондона и шесть советов метрополии, заменив их назначенными временными советами вплоть до их отмены в 1986 году. Такое положение содержалось в Законе о местных органах власти (временные положения) от июня 1984 года. Чтобы избежать столкновений или ненужной отсрочки правительственных законопроектов, правительство обычно соглашается с поправками палаты лордов. Тем не менее в 1979–1987 годах законопроекты правительства консерваторов были отвергнуты лордами более сотни раз.
В результате такого поведения правительство однажды торжественно объявило лордам, что, как сообщала «Дейли телеграф», «окончательно утратило в этой палате подавляющее большинство… 28 апреля [1984 года] 1097 пэров получили уведомление о вызове в палату. «Из этого числа только 462 человека, то есть 42 %, были сторонниками правительства», – заявил лорд Денэм, главный парламентский координатор. Как? Госпожа Тэтчер располагает подавляющим большинством в 141 голос в палате общин, но не в палате лордов? Эта новость как будто не выбила их светлостей из колеи. По малиновым скамьям оппозиции прокатилась волна насмешек, грубого гогота, благородного похохатывания и кудахтанья».
На сессии 1987/88 года было не так заметно, что правительство лишилось большинства в палате лордов. Возьмем, к примеру, один из важнейших вопросов, рассматривавшихся тогда в парламенте, – Закон о финансировании местных органов власти: «дикари» хлынули со всех концов, чтобы проголосовать в поддержку правительства консерваторов. Некоторые пэры не голосовали ни по одному из ста или более важных вопросов, рассматривавшихся в палате лордов в 1984–1987 годах, другие даже не произнесли своей первой речи, как, например, маркиз Бат, унаследовавший свой титул в 1947 году. На голосование поставили поправку лорда Челвуда к предложению правительства о введении единой ставки подушного налога; в поправке говорилось о том, что ставка налога должна учитывать платежеспособность того или иного человека. Голосование провалилось: 317 голосов «против» поправки и 183 «за». Интересное замечание об этом сделал журнал «Обсервер» за 29 мая 1988 года, подсчитавший, сколько сэкономили бы наследственные пэры, если бы подушный налог был заменен процентной ставкой. Граф Донахью, голосовавший только дважды за последние три года, заплатил бы 205 фунтов вместо 3665, а лорд Уэсти – 180 вместо 5017. Это голосование возмутило политиков от оппозиции и снова поставило на повестку дня вопрос о реформе палаты лордов. Один политический комментатор так резюмировал ситуацию: «В последние девять лет мы наблюдали эволюцию двух палат лордов: «работающей» и «голосующей». Это два совершенно разных собрания, но не стоит воспринимать разницу между ними, сообразуясь с мифом» – то есть мнением, недавно сложившимся у некоторых людей о том, будто палата лордов представляет собой истинную оппозицию правительству.
И лейбористские, и консервативные правительства 1970–1980-х годов больше пострадали от палаты лордов, чем правительства 1940-х, 1950-х и даже 1960-х. Хотя лорды не могут одержать верх над выборной палатой в тех делах, заниматься которыми правительство уполномочено избирателями, пожизненные пэры часто занимают независимую позицию.
Лорд-канцлер и министры в палате лордов
Эдуард Исповедник, царствовавший с 1042 по 1066 год, стал первым английским королем, обзаведшимся Большой печатью и лорд-канцлером, чтобы ее хранить. От Герфаста до лорда Маккея Клэшферна в 1988 году сменилось более двухсот хранителей Большой королевской печати. Как и многие другие государственные должности, должность канцлера изначально была канцелярской. Cancellarius был придворным чиновником или гофмейстером, сидевшим вместе с другими клерками за дощатой перегородкой в королевском суде. Позже он стал нотариусом или секретарем суда. С течением времени канцелярия отделилась от двора, и канцлер стал королевским советником и судьей. В середине XIV века он заседал в Вестминстер-холле, облеченный судебной властью, которая до того была прерогативой всего Совета. Он был важным членом Королевского совета и узкого круга советников. Но со времен кардинала Уолси, который перехитрил сам себя, лорд-канцлер уже не является автоматически личным конфидентом и советчиком монарха, а его ответственность за повышение королевских доходов возложена на других чиновников, например на королевского казначея.
Сегодня в иерархии лордов лорд-канцлер стоит следующим после королевской фамилии и архиепископа Кентерберийского. С учетом его роли как спикера палаты лордов, в которой он не может брать слово, не являясь пэром, лорд-канцлер по обычаю становится пожизненным пэром, приступая к своим обязанностям.
До 1974 года было неясно, может ли католик стать лорд-канцлером. Этот вопрос был решен в законопроекте, внесенном в парламент лордом Хейлшэмом, который впоследствии сам стал лорд-канцлером. Его законопроект «О пребывании в должности и освобождении от церковных обязанностей» принял силу закона при поддержке всех партий. О том, что по данному вопросу много лет существовали сомнения, можно судить по одной истории, рассказанной лордом Расселлом Киллоуэном. Когда его дядю в 1894 году назначили лордом главным судьей, тогдашний премьер-министр лорд Розбери поздравил леди Расселл. Та ответила: «Что ж, господин премьер-министр, я надеялась, что мой муж станет первым католическим лорд-канцлером со времен Реформации». Розбери ответил, что лорд главный судья – гораздо более завидная должность, ибо занимающий ее не меняется при смене правительств, «тогда как бывший лорд-канцлер – всего лишь старичок, получающий жалкие 5 тысяч фунтов в год».
При назначении на должность лорд-канцлер получает Большую королевскую печать. Королева не передает ее ему в руки, а указывает на печать, лежащую на столике рядом с ней. Дело в том, что печать сделана из двух серебряных пластин диаметром шесть дюймов и весит 18 фунтов. Поэтому лорд-канцлер не уносит ее сам из Букингемского дворца в Вестминстер, а предоставляет это посыльному.
После этого лорд-канцлер принимает на себя ответственность за Большую печать. Лорд Ноттингем клал ее с собой в постель. Король Яков II настоял на том, чтобы забрать Большую королевскую печать с собой, когда бежал из страны, но потом бросил ее в Темзу, чтобы она не досталась Вильгельму Оранскому. В это невозможно поверить, но печать попала в рыбацкие сети под Ламбетом и возвратилась на хранение к лорд-канцлеру В 1784 году Большую королевскую печать украли из дома лорда Терлоу на Грейт-Ормонд-стрит, куда ее перенесли для надежности. Ее так и не нашли, и пришлось сделать новую ко времени роспуска парламента. Современные лорд-канцлеры лучше заботятся о печати, и до сих пор никто не признавался, что кладет ее в постель.
Лорд-канцлер является членом кабинета как спикер палаты лордов. Его департамент занимает центральное место в системе правосудия. Он делает королеве представления при назначении членов верховного суда, окружных судей, оплачиваемых судей, регистраторов, королевских адвокатов, магистров, архивариусов и тысяч мировых судей. В последнем случае ему помогают местные консультативные комитеты, а вообще он всегда советуется с юристами и изучает досье членов коллегии адвокатов. Все это приводит к тому, что бывший лорд-канцлер лорд Гардинер называл «возмутительным обилием клиентуры». После назначения новый судья должен явиться в офис лорд-канцлера, чтобы принести присягу.
Согласно Закону о престолонаследии, принятому в 1701 году, члены суда первой инстанции могут быть сняты с должности только по официальному требованию обеих палат парламента. Такое случилось только один раз, в 1830 году. Положение окружных судей не столь прочно. Всех судей можно критиковать в ходе утренних заседаний парламента. По вопросам утренней повестки дня почти не проводится прений, однако депутаты имеют возможность выразить свою озабоченность по поводу образа действий судей или взглядов судьи, прямо или косвенно изложенных в его заключительной речи: например, порицания жертвы в деле об изнасиловании или назначения слишком мягкого наказания насильнику.
Двойная роль лорд-канцлера иллюстрирует собой уникальность британской правовой системы: отсутствие четкого разделения между законодательной и судебной властью. [24]24
Лорд Чарльз Фальконер, спикер палаты лордов с 2003 года, сразу объявил, что будет последним лорд-канцлером, чтобы не соединять в руках одного человека рычаги исполнительной, законодательной и судебной власти. Судебные функции главы палаты лордов были переданы в 2005 году лорду главному судье. В 2006 году на пост спикера на пятилетний срок была избрана баронесса Хелен Хаймен. Она получает зарплату в 101 тысячу фунтов в год и пользуется государственной квартирой. Вопреки традиции, она не носит парик. Лорд Фальконер возглавил новое министерство по конституционным вопросам.
[Закрыть]Палата лордов служит апелляционным судом в последней инстанции, поскольку в Средние века она являлась частью Королевского совета; за ней намеренно сохранили эту роль, когда суды в Англии и Уэльсе были реорганизованы сто лет назад. Судьи – «лорды по рассмотрению апелляций» – являются членами палаты лордов, однако они не принимают активного участия в общих дебатах, а члены палаты, не являющиеся лордами по апелляциям, не участвуют в судебных заседаниях палаты. Некоторые судебные лорды вообще не участвуют в дебатах. Другие выступают в прениях по законопроектам, имеющим отношение к судебной администрации и реформе законодательства – по преступности, мошенничеству или тюрьмам. Это давно установленная традиция. Точно так же лорд-канцлер, хоть и являясь членом кабинета, вовлеченным в принятие решений и ответственным за все деяния правительства, должен в то же время, как превосходно выразился лорд Элвин Джоунс, «наслаждаться доверием и уважением судей и защищать их, как только может, от политического вмешательства в их судебную деятельность. Судьи, в свою очередь, не должны посягать на прерогативы политиков в спорных вопросах, ведя свою политическую игру». Это единственный способ сохранить равновесие государственного устройства.
