Текст книги "Повседневная жизнь британского парламента"

Автор книги: Уна Макдональд

сообщить о нарушении

Текущая страница: 13 (всего у книги 22 страниц)

Госслужащие, составляющие личный кабинет премьера на Даунинг-стрит, 10, неустанно работают над тем, чтобы их шеф не попал в неприятную ситуацию. Премьер-министр является в парламент с толстой папкой возможных ответов – плодом кропотливого труда секретарей и политических советников. Они заранее изучили повестку дня, проконсультировались с другими правительственными департаментами, проанализировали информацию в прессе за дни, предшествующие «правительственному часу», и в тот же день отметили для себя интересы и тревоги депутатов, поставивших первые десять вопросов. Маргарет Тэтчер обычно назначает свои встречи на время ленча по вторникам и четвергам, чтобы пораньше освободиться и отшлифовать свои ответы, а в три часа уходит, чтобы к трем пятнадцати уже сидеть на скамье правительства. Некоторые премьер-министры слегка меняют заведенный порядок: например, Гарольд Вильсон с 14.15 до 14.30 обсуждал вопросы со своим секретарем, в 14.30 приходил в палату общин, чтобы встретиться со своим пресс-секретарем и политическими советниками, и появлялся в зале заседаний в 15.15. Подобные же приготовления проходят и в офисе лидера оппозиции, но в присутствии меньшего количества сотрудников.

Во время «правительственного часа» сотрудники личного кабинета сидят на местах, отведенных для госслужащих, и делают для себя заметки, особенно если приводятся какие-либо цифры. Затем они сверяют их по гранкам «Официального отчета» в редакции. Они также следят за стилем поведения премьер-министра, чтобы дать ему необходимые советы к следующему «правительственному часу».

У премьера есть и другая защита. Правительственные парламентские координаторы могут потихоньку устроить так, чтобы вопрос задали депутаты от парламентского большинства. Можно и подговорить спикера вызвать их, даже если их имена не значатся в повестке дня (хотя, конечно, он может на это не согласиться). Тогда депутатов, тоже втихаря, снабжают «удобными» дополнительными вопросами. Иногда «хлыстов» ловят за руку, если в копировальном аппарате вдруг обнаружится копия дополнительных вопросов, а уж если премьер-министр зачитает подготовленный ответ на «неожиданный» дополнительный вопрос, поступивший от депутата-однопартийца, их маневр становится очевиден. Депутаты от оппозиции пытаются скоординировать вопросы на актуальные темы, что требует самодисциплины; излюбленные темы придется отложить, чтобы правительство не сорвалось у оппозиции с крючка.

В половине четвертого сражение окончено. Дополнительного времени не бывает. Палата быстро пустеет – к досаде депутатов, намеревающихся представить законопроект с десятиминутным обсуждением или заявку на внеочередные дебаты. Премьер-министр может задержаться на правительственной скамье еще на несколько минут, прежде чем уйти к себе или отправиться на какую-нибудь встречу. Если премьер остается в палате, а никаких важных заявлений или дебатов нет, это тоже кое-что значит. В случае Маргарет Тэтчер это часто означало, что дела идут трудно и что она ищет ободрения со стороны коллег.

Многим людям, не вхожим в парламент, непонятен шум во время вопросов к премьер-министру; те же, кому посчастливится наблюдать за этим процессом, с легкостью поймут его причины. Подобострастный депутат от правительственной партии, начинающий свой «полезный» вопрос с лести в адрес премьер-министра, ясное дело, получает от других депутатов совет: «Дайте ему работать!» Замечания «с места» (то есть со стороны, от депутата, не вызванного спикером) могут вызвать взрыв веселья. Например, когда оппозиция считала, что Маргарет Тэтчер рабски следует политике президента Рейгана, в палате прозвучало замечание: «Кувыркается перед Рейганом!» Иногда даже палата общин замолкает, когда, например, Джеймс Каллагэн остался без поддержки своего личного парламентского секретаря во время голосования накануне вечером, и в результате голосование закончилось не в пользу лейбористов; в итоге были потрачены лишние 35 миллионов фунтов из государственных средств. Робин Максвелл-Хайслоп, депутат-консерватор от Тивертона, задал Каллагэну вопрос по поводу отсутствия его напарника, и когда тот обернулся, чтобы взглянуть на своего личного секретаря, сидевшего сзади, тишина была почти ощутимой.

Вот какой диалог состоялся во время «правительственного часа» 17 декабря 1987 года:

«Вопрос 1. Мистер Аллен: Вопрос к премьер-министру: планирует ли она изменить режим коллективной ответственности кабинета и намеревается ли сделать заявление?

Премьер-министр (г-жа Маргарет Тетчер):Нет, сэр.

Мистер Аллен: Поскольку ни один член кабинета не возразит премьер-министру по поводу ее бессердечной политики в отношении государственной системы здравоохранения, и ни один не встанет и не вступится за Британию по вопросу о единой ставке подушного налога, справедливо прозванной «налогом тори»…

(Возгласы депутатов: «Читает!)

Спикер:К порядку! Это последний сеанс вопросов к премьер-министру перед перерывом, время дорого.

Мистер Аллен:Как говорит достопочтенная леди, досточтимым депутатам это не нравится, не так ли? Согласна ли достопочтенная леди с тем, что это самый бесхарактерный, самый подхалимский кабинет, с которым ей когда-либо приходилось работать?

Премьер-министр:Досточтимый джентльмен поймет, что коллективная ответственность жизненно необходима для процветания Британии, хорошей системы здравоохранения… (шум в зале ) и чтобы вернуться на второй, третий, четвертый и пятый срок (шум в зале).

Спикер: К порядку! Прошу палату продолжить правительственный час в тишине, проявляя терпимость друг к другу».

В последние годы в этой области тоже произошли кое-какие перемены. Прежде всего были предприняты попытки заставить министров отвечать на заданные вопросы. В 1997 году давно установленный принцип подотчетности парламенту был разъяснен в резолюциях обеих палат. В них изложено, как министрам надлежит держать себя по отношению к парламенту:

«Королевские министры должны вести себя в соответствии с высокими нормами конституционного и личного поведения, исполняя свои обязанности. В частности, они должны придерживаться следующих принципов коллективной ответственности:

1) Министры должны соблюдать принцип коллективной ответственности.

2) Министры обязаны требовать отчета от парламента и сами давать отчет за политику, решения и действия своих департаментов и агентств.

3) Крайне важно, чтобы министры предоставляли парламенту точную и достоверную информацию, исправляя при первой же возможности любую непреднамеренную ошибку. Министрам, намеренно вводящим в заблуждение парламент, следует представить премьер-министру прошение об отставке.

4) Министры должны держать себя открыто перед парламентом и общественностью, отказываясь предоставлять информацию только в том случае, если ее разглашение противоречит государственным интересам: решение об этом следует принимать согласно соответствующему уставу и Практическому кодексу доступа к правительственной информации.

5) Соответственно, министрам следует требовать, чтобы их сотрудники, дающие показания в парламентских комитетах от их имени и по их указанию, оказывали всевозможное содействие в предоставлении точной, достоверной и полной информации в соответствии со своими обязанностями и сферой компетенции, как обозначено в Кодексе поведения госслужащих».

Ответы на вопросы парламентариев представляют собой широкий набор сведений о деятельности правительства, однако по Практическому кодексу доступа к правительственной информации, принятому в 1994 году, министры не обязаны отвечать на вопросы, если ответ способен повредить международным отношениям, способности правительства управлять экономикой или слаженной и эффективной работе правительственного департамента. Вряд ли кто будет надеяться получить информацию об антитеррористических операциях, работе спецслужб или расследовании налогового мошенничества. Разумеется, по поводу того, насколько откровенными должны быть министры, существуют разные мнения. Среди недавних примеров, когда правительство отказалось предоставить информацию, – оценка стоимости «Миллениум Доум» [35]35
  Выставочный центр, открытый в Лондоне 1 января 2000 года.


[Закрыть](коммерческая тайна) и подробности встреч министров (интересы безопасности). Некоторые из этих проблем удастся решить после вступления в силу Акта о свободе информации в январе 2005 года.

Расписание устных парламентских вопросов изменилось вместе со временем заседаний. Сеансы вопросов к министрам проходят каждый день, кроме пятницы, сразу после молитв и рассмотрения частных вопросов. Это значит, что по понедельникам министры отвечают на устные вопросы с 14.35 до 15–30, а по вторникам, средам и четвергам – с 11.35 до 12.30. Главная перемена заключается в том, что в 1997 году премьер-министр Тони Блэр решил перенести время вопросов к премьеру со вторника и четверга на среду и отвечать на вопросы полчаса. Правительство вольно организовать «правительственный час» по своему усмотрению, однако оппозиционные партии обрушились с резкой критикой на эти перемены, и в июне 2002 года Комитет по процедурным вопросам выступил с рекомендацией о том, чтобы в будущем любые изменения выносились на обсуждение и представлялись на утверждение палатой.

В прошлом устные вопросы следовало представлять за десять рабочих дней вперед, что требовало от депутатов определенной изобретательности, чтобы их вопросы через столько времени все еще были «в тему» и по делу. Сегодня депутаты могут представлять текст устных вопросов до 12.30 за три рабочих дня до вызова в парламент представителя соответствующего департамента. Один депутат может задать в один день только один устный вопрос департаменту и не более двух вопросов в целом, то есть один депутат может задать по одному вопросу статс-секретарю и премьер-министру.

Впервые у депутатов поинтересовались, считают ли они «правительственные часы» полезными для своей парламентской работы. Комитет по процедурным вопросам изучил ответы 167 депутатов, заполнивших его опросные листы с вопросом «Как вы используете систему «правительственных часов» для своей депутатской работы?». Ответы показали, что вопросы министрам задают не только чтобы получить информацию, но и чтобы выяснить позицию правительства, оказать давление на министров, выступить в интересах избирателей или поддержать какую-нибудь местную или общенациональную кампанию. Как сказал один «заднескамеечник», «это одна из областей, где рядовой депутат может оказать непосредственное влияние». И все же менее половины опрошенных считали, что эти вопросы «очень эффективны» как средство довести информацию до общего сведения, внести вклад в политические дебаты и призвать к ответу исполнительную власть. Важно то, что депутатам впервые задали вопрос об эффективности или целесообразности парламентских процедур.

Парламент в том виде, в каком он существует, и само устройство зала заседаний палаты побуждают к противостоянию. Атмосфера в палате достаточно камерная, чтобы можно было выражать свои эмоции, не доходя до насилия. Вопросы, касающиеся важнейших проблем дня, например внешнее равнодушие правительства к старикам, умирающим от холода в суровые зимы 1985 и 1986 годов, неизбежно вызывают накал страстей. Если бы никто так не реагировал, политика в самом деле стала бы бесплодным, циничным и бессмысленным делом.

Глава восьмая
Как принять закон

Основные законодательные инициативы, отраженные в тронной речи в начале парламентской сессии, публикуются в виде законопроектов. Обычно они проходят второе чтение до Рождества, рассматриваются в постоянном комитете до Пасхи, а затем возвращаются в палату на третье чтение, прежде чем их передают в палату лордов. После палата общин рассматривает поправки палаты лордов.

Когда законопроекты (правительственные, частные, законопроекты в отношении частных лиц или так называемые «меры») получили одобрение обеих палат, требуется только королевская санкция, чтобы они стали законом. Теоретически в санкции может быть отказано, но на практике такого не бывает; в последний раз вето на законопроект наложила королева Анна в 1707 году. Когда требуется королевская санкция, секретарь парламента подготавливает список законопроектов (копия направляется королевскому секретарю), которые следует включить в Патентную грамоту, через которую королева изъявляет свое одобрение. Этот список лорд-канцлер направляет королеве, и, как только та поставит свою подпись, спикеры каждой палаты прерывают ход заседания, чтобы огласить названия законопроектов, получивших королевскую санкцию: «Я должен известить палату в соответствии с Актом о королевской санкции от 1967 года, что королева выразила свое одобрение следующих законов…» Королевская санкция может быть дарована лично, но в последний раз такое случилось в 1854 году, когда королева Виктория явилась в парламент, чтобы заявить о своем одобрении нескольких законопроектов.

Первое и второе чтение

Правила прохождения законопроектов через парламент восходят к «трем чтениям», ставшим частью парламентской процедуры в XVI веке, хотя первый государственный законопроект датируется 1327 годом. «Первое чтение» являлось чтением в буквальном смысле слова. Клерк зачитывал законопроект членам парламента, поскольку большинство из них не умели читать. В елизаветинскую эпоху на чтение одного проекта закона о субсидиях ушло два часа, а в 1581 году, например, палата общин выслушала чтение 92 законопроектов. Нечего удивляться, что спикеру с трудом удавалось удерживать членов парламента от обсуждения законопроекта при первом чтении. Это было против правил, о чем свидетельствует замечание одного парламентария той поры: содержание одного проекта закона пришлось «многим не по нраву, но никто не выдвинул никаких возражений, поелику то было первое чтение». Самой важной стадией, как и сейчас, было второе чтение. Поправки в законопроекты вносились во время отдельной стадии его рассмотрения в комитете, изменения помечали на бумажной копии документа. После этого текст переписывали на пергамент, затем следовали третье чтение и голосование.

К XVIII веку такой порядок уже прочно утвердился. «Высказывания в поддержку или против законопроекта» допускались во время второго чтения, так что палата принимала основную направленность или принцип законопроекта еще до его подробного рассмотрения на стадии комитета – в те времена это было заседание палаты на правах комитета. Таким образом, основной порядок рассмотрения законопроектов утвердился более двухсот лет назад, однако в XIX и XX веках он подвергся уточнениям и был осовременен. Из-за того, что процедура такая древняя, и существуют некоторые непонятные условности, причины которых теряются во тьме веков.

Во время первого чтения законопроект уже не зачитывают вслух неграмотным депутатам. Вместо этого примерно в 15.30 клерк оглашает заглавие законопроекта; министр, представляющий законопроект, кивает головой – и первое чтение состоялось. Спикер вопрошает: «Второе чтение – в какой день?», и правительственный координатор с передней скамьи отвечает: «Завтра, сэр». Нет никаких сомнений, что второе чтение не состоится на следующий же день, это просто очередная парламентская традиция, происхождение которой мало кто может припомнить.

После первого чтения законопроект распечатывается в полном виде. Копию его можно взять в отделе голосования, так что «заднескамеечники» и руководство оппозиции имеют достаточно времени, чтобы ознакомиться с ним перед вторым чтением. Правительство иногда задерживает печатание законопроекта, хотя существует договоренность о том, что перед вторым чтением должны пройти два полных уик-энда. Такое случается не всегда. В законопроекте может быть больше ста пунктов, да еще схемы, и даже стандартный период времени (около десяти дней в общем и целом) может оказаться недостаточным, чтобы «переднескамеечники» подготовились к прениям.

Важные законопроекты обычно обсуждают целый день, с 16.00 до 22.00, однако дебаты по ключевым документам могут растянуться на несколько дней. Например, прения по законопроекту от 1972 года о вхождении Соединенного Королевства в Европейское сообщество заняли три дня, а проект закона 1976 года о передаче центральным правительством полномочий местным властям Шотландии и Уэльса обсуждался 32 часа на протяжении четырех присутственных дней. Менее важные законы могут пройти второе чтение после 19.00, а то и 22.00, а короткие законопроекты, не вызывающие возражений, вообще принимаются «разом», без обсуждения. Дебаты по таким законопроектам могут проводиться в постоянном комитете или, если документ касается только Шотландии или Уэльса, в комитете из депутатов соответствующих частей страны перед официальным вторым чтением в палате. Во время второго чтения можно выдвигать поправки, обычно выбрасывая слово «теперь» из формулировки «данный законопроект подлежит теперь второму чтению» и вставляя слова «через шесть месяцев, начиная с этого дня», или «три месяца», что равносильно отклонению законопроекта. Оппозиция предпочитает «обоснованную поправку», в которой говорится, почему она будет голосовать против законопроекта.

По окончании второго чтения проводится голосование, если только законопроект не вызывает единодушного одобрения. В прошлом в палате иногда выдвигали на рассмотрение предложение о том, чтобы отвергнуть законопроект, теперь такого больше не бывает. Раньше с законопроектом, который «прокатили на вороных», обращались с пренебрежением. Например, в январе 1662 года отвергнутый законопроект разорвали на клочки, и это стало распространенной практикой. В июне 1773 года, когда палата лордов внесла поправку к финансовому пункту «Хлебного закона», губернатор Поунолл выступил с предложением о том, чтобы отвергнуть законопроект. Тогда спикер заявил, что внесет свою лепту, и «пустил бумагу по столу»; после этого несколько депутатов с обеих сторон отбрасывали ее, проходя мимо. Милый способ отпраздновать поражение правительства! Теперь такого не бывает даже в атмосфере сумасбродства, воцаряющейся после того, как правительственный законопроект не смог пройти через парламент, в котором у правительства подавляющее большинство.

Иногда правительство может проиграть голосование после второго чтения законопроекта, даже если обладает большим перевесом в палате. Закон о торговле, который должен был легализовать торговлю по воскресеньям, был провален большинством в 14 голосов в апреле 1986 года, хотя правительство консерваторов обладало перевесом в 144 голоса. После окончания голосования счетчики сверяются друг с другом и затем сообщают о результатах палате. Когда «хлысты» выстраиваются у стола, чтобы огласить количество тех, кто сказал «да» и «нет», депутатам с первого взгляда видно, выиграло правительство или проиграло. Воздержавшиеся из числа депутатов большинства у всех на виду, поскольку они обычно нарочно остаются на своих местах во время «голосования ногами». Насчет мятежников всегда начинают строить предположения, в период перед голосованием они могут давать интервью журналистам, объясняя свою позицию, а палата выжидает, чтобы посмотреть, насколько сокрушительным окажется поражение правительства. Если крах стал неожиданностью, отдуваться за это приходится «хлыстам». Ведь обязанность главного парламентского координатора – предупредить кабинет о возможном неповиновении «заднескамеечников».

Постоянные комитеты и заседания палаты на правах комитета

Прорвавшись через второе чтение, законопроект примерно через десять дней после голосования передается в комитет. До 1907 года проект закона рассматривали на заседании палаты на правах комитета, если только не выдвигалось предложение о том, чтобы передать его в постоянный или специальный комитет. С этой практикой покончили, чтобы не тратить без пользы время всей палаты на рассмотрение законопроектов пункт за пунктом и строка за строкой. Постоянные комитеты возникли с 1882 года, когда Гладстон ввел их как временную меру, чтобы обойти противодействие со стороны ирландских националистов в палате общин. К этой процедуре стали прибегать все чаще и чаще, а в 1907 году утвердили эту меру как постоянную, но только после четырех дней прений и заранее назначенного голосования. До этого времени только один из семи государственных законопроектов передавали на рассмотрение постоянного комитета, все остальные рассматривались палатой. Депутаты не хотели отказываться от рассмотрения правительственных законопроектов на заседании всей палаты на том основании, что у них есть право изучать все законопроекты и вносить в них поправки с учетом интересов своих избирателей.

Сегодня законопроекты, за редким исключением, автоматически направляют в постоянный комитет или, время от времени, в специальный постоянный комитет – новая процедура, внедренная в 1980 году, которая пока что используется с очень небольшой отдачей. В целях эксперимента в сессию 1980/81 года для него выбрали три законопроекта: «О покушении на преступление», «Об образовании» и «О глубоководной морской добыче нефти (временные положения)». Свидетельства по основным положениям законопроекта заслушиваются на протяжении четырех утренних заседаний, практически так же, как в специальном комитете (см. главу четырнадцатую), после чего документ обычным путем переходит в постоянный комитет. Хотя после принятия регламента 1986 года такая процедура стала доступна для палаты на комитетской стадии рассмотрения любого законопроекта, в такие специальные постоянные комитеты передают очень мало проектов законов. Срочные законопроекты можно очень быстро провести через комитет на уровне палаты. Такое случилось с Законом «О предупреждении терроризма» от 1976 года после терактов в Бирмингеме, а также в 1971 году, когда консервативное правительство Эдварда Хита передало «Роллс-Ройс» в государственную собственность. В обоих случаях законопроекты прошли через все стадии в палате общин за один день.

С 1945 года законопроекты «первоочередной конституционной важности», как сформулировал в свое время представитель правительства на заседании специального комитета по процедурным вопросам, рассматриваются всей палатой, заседающей на правах комитета. Что считать «первоочередной конституционной важностью», решается в ходе дискуссий между политическими партиями. Некоторые законопроекты явно носят конституционный характер, например проекты законов о вступлении Великобритании в Европейское сообщество, о передаче административных полномочий Шотландии и Уэльсу и о реформе палаты лордов. Лейбористская партия также утверждала, и небезуспешно, что проект закона об упразднении Совета Большого Лондона (столичного муниципалитета) и городов-округов тоже по своей сути конституционен; на этот законопроект ушло три дня парламентских заседаний. «Хлысты» недолюбливают конституционные законопроекты и скептически относятся к утверждению о том, что тот или иной закон подпадает под эту категорию, поскольку на такие законопроекты уходит много времени, а «профессиональные конституционалисты» среди депутатов получают полную свободу действий.

Законопроект о реформе палаты лордов занял 12 дней парламентского времени в сессию 1968/69 года, прежде чем от него отказались: его разгромил «нечестивый союз» Майкла Фута слева и Энока Пауэлла справа, с помощью и подстрекательством ловких «заднескамеечников» типа Роберта Шелдона. Он проговорил два часа двадцать минут по поводу одной поправки, которую затем снял с голосования; противники законопроекта три часа разбирали одну лишь преамбулу. Однажды утром, в 5.45, правительственные «хлысты» отчаянно пытались собрать сотню депутатов (необходимых для кворума), чтобы можно было внести предложение о завершении прений, поставить соответствующий вопрос и провести голосование; достаточное количество лейбористов набралось лишь к 7.45. Как потом говорил Роберт Шелдон, такой бардак случился из-за того, что тогдашний премьер Гарольд Вильсон заявил «заднескамеечникам» на собрании лейбористской фракции, что они – рабочая масса, «их номер шестнадцатый», то есть они нужны лишь для того, чтобы голосовать за правительственные законопроекты.

Для партийных лидеров, в особенности премьер-министров, всегда опасно пребывать в убеждении, будто поддержка рядовых членов партии им гарантирована; такое отношение даже поощряет голосовать против правительства, сформированного своей партией. Но и помимо этого конституционные законопроекты – кошмар для «хлыстов». Закон о Шотландии и Уэльсе обсуждался в комитете 34 дня в сессии 1976/77 и 1977/78 годов, а затем провалился, потому что некоторые депутаты-лейбористы были недовольны требованием правительства лейбористов провести референдум по этому вопросу. 32 депутата проголосовали против предложения о фиксированной дате голосования, а еще 31 депутат из правительственной фракции воздержался. В 1978 году Джордж Каннингем, депутат-лейборист от Айлингтона, внес поправку с требованием аннулировать Закон о предоставлении частичного самоуправления Шотландии и Уэльсу, если за него будет подано менее 40 % голосов. На референдуме такого количества голосов набрать не удалось, и самоуправление предоставлено не было. [36]36
  Поправка вступила в силу 25 января 1978 года, а 31 июля того же года Елизавета II дала королевскую санкцию на утверждение Закона о предоставлении самоуправления Шотландии и Уэльсу.


[Закрыть]

Во время заседания палаты на правах комитета возможно рассмотреть только часть законопроекта, передав остальное на изучение постоянному комитету; так было, например, с проектом Закона о местных органах власти в 1985 году: пункт 1 обсуждался в палате, а остальное – в постоянном комитете. Многие законопроекты теперь рассматриваются «этажом выше» – в одной из комнат, выходящих на Темзу, в коридоре комитетов. Несколько постоянных комитетов собираются одновременно, и каждый изучает один из множества законопроектов, дошедших до этой стадии рассмотрения в один и тот же момент.

Постоянные комитеты заседают по вторникам и четвергам с 10.30 до часу дня, а потом снова с 16.00. Заседание может продолжаться всю ночь с перерывами на ужин и отдых, поэтому депутаты часто любуются восходом луны и утренней зарей над Темзой, не выходя из кабинета. В такие дни коридор кишит людьми – депутатами, их помощниками, секретарями, лоббистами, журналистами и посетителями. Время от времени полицейский, дежурящий в помещении комитета, выкрикивает на весь коридор: «Голосование в пятой!» – или в любой другой комнате. У депутатов тогда есть три минуты, чтобы вернуться в помещение комитета и проголосовать. Голосуют, произнося «да» или «нет», по мере того как клерк зачитывает имена. В момент голосования двери запирают; если какой-нибудь депутат не успел войти, он уже не сможет проголосовать. Для «хлыстов» могут наступить моменты паники, когда они пытаются оторвать парламентариев из своей фракции от телефона или столика с напитками, находящегося вне помещения комитета.

Члены комитетов назначаются Отборочным комитетом – группой старших депутатов, включая «хлыстов» от основных партий, которые отвечают за состав большинства комитетов при палате. Постоянный комитет включает где-то от 16 до 50 депутатов. По его составу можно судить о весе тех или иных партий в палате, поэтому правительство обладает большинством и на этой стадии рассмотрения законопроекта, как и на всех других. В комитет всегда входят как минимум один министр, а иногда даже три, парламентский координатор от правительства и от оппозиции, представители «переднескамеечников» от оппозиции, разные рядовые депутаты, которые могут представлять интересы своего региона или избирательного округа или быть экспертами в каком-либо вопросе, а также те, кого «хлысты» побуждают войти в комитет. Выступая во время прений, когда законопроект проходит второе чтение, человек рискует быть включенным в постоянный комитет. Некоторые «заднескамеечники» умудряются состоять в замечательно малом числе комитетов, а другие тратят на них уйму времени. Заседания могут оказаться чрезвычайно затяжными, особенно по длинным и сложным законопроектам. В сессию 1983/84 года палата потратила более 600 часов в отделе разработки законодательства, а 432 заседания постоянных комитетов были посвящены прениям по законопроектам, причем самая длинная комитетская стадия рассмотрения закона за эту сессию продлилась больше 100 часов. За два, а то и три месяца рассмотрения законопроекта в комитете у депутатов часто возникает такое чувство, будто они сходили пешком в Монголию и обратно.

Заседания постоянных комитетов открыты для посетителей и для прессы, однако журналисты редко их посещают, сообщая о продвижении работы лишь изредка – возможно, ему посвятят несколько абзацев, если правительство рискует потерпеть поражение по важному пункту. Публика тоже заглядывает: зачастую краткий и несколько озадачивающий визит наносят группы школьников. Регулярно посещают заседания комитетов (разумеется, в зависимости от темы законопроекта) заинтересованные организации, например Группа по борьбе с детской бедностью, защитники окружающей среды, представители местных властей или широкого спектра предприятий от банков до судоверфей.

Комитет изучает законопроект пункт за пунктом под председательством опытного старшего депутата, отобранного из спикерского списка потенциальных председателей. Любой член комитета может предложить поправки к законопроекту, лишь бы они были по делу. Можно также предложить добавить новые положения и программы. Иногда внешние группы давления наставляют парламентариев по поводу законопроекта и подсказывают поправки, но им трудно подлаживаться под темп рассмотрения законопроектов в комитете, и записки с инструкциями могут поступить много позже нужных дебатов. Они часто начинаются с обращения «Уважаемый сэр» (вместо «Уважаемый депутат»), что не располагает к их авторам женщин из числа членов комитета.

Министр, ответственный за законопроект, откликается на все прения по положениям этого документа и поправкам, а также вносит поправки правительства или разъясняет положения законопроекта. На его стороне – помощь сотрудников министерства во все время прохождения законопроекта. Те молча сидят либо впереди, рядом с председателем, либо с краю и сообщают министру нужную ему информацию, чтобы отвечать на вопросы в процессе дебатов. Члены комитета не должны замечать постоянного потока записок, передаваемых от консультантов к министру. Ответ министра на вопрос могут встретить ехидными смешками, если он намертво «заглохнет», пока не получит записку с жизненно необходимыми сведениями, позволяющими продолжить обсуждение. Рядовые депутаты и члены оппозиции не имеют такой поддержки, которая, если законопроект затрагивает сложные технические вопросы, предоставляет министру все преимущества. Депутаты часто – и справедливо – думают, что они гораздо эффективнее изучали бы законы, опираясь на более полную информацию, чем та, которой они располагают теперь.