Текст книги "Повседневная жизнь британского парламента"
Автор книги: Уна Макдональд
сообщить о нарушении
Текущая страница: 14 (всего у книги 22 страниц)
Каким бы сложным и специфическим ни был законопроект, все поправки, новые положения и схемы должны соответствовать правилам. То есть по сути не выходить за рамки законопроекта, очерченные комитетом, не быть расплывчатыми или несущественными и не стоить ни гроша, иначе палате придется принимать отдельную финансовую или бюджетную резолюцию, чтобы выделить деньги на реализацию законопроекта. Поправки также должны улучшить формулировку законопроекта, но такие поправки часто вносят правительственные министры, а не депутаты. Таким образом, законопроекты могут переписываться несколько раз.
«Хлысты» сохраняют свою власть в области политической опеки и принуждения и в постоянных комитетах. Задолго до опубликования проекта бюджета на 1988 год группа депутатов-консерваторов, возглавляемая Джоном Баттерфилдом, подписала утреннее ходатайство под заглавием «Финансовая независимость для пожилых людей», призывая снизить проценты с займов, взятых пенсионерами с низким уровнем дохода, под обеспечение недвижимостью. Оно было подано 11 января и к 26 мая 1988 года собрало 234 подписи с обеих сторон палаты. К концу обсуждения проекта бюджета в постоянном комитете поправки, внесенные Баттерфилдом и 16 другими членами комитета из консерваторов и согласующиеся с утренним ходатайством, были выставлены на обсуждение. Парламентские координаторы «поговорили» с депутатами, подписавшими поправки. Голосование состоялось поздно, после вечернего голосования в палате в 23–30. Министр финансов Норман Ламонт не пошел ни на какие уступки, однако 13 из 16 депутатов выступили против поправок, которые сами же и подписали, а трое воздержались.
Свидетельства о возможных последствиях законопроекта не так дотошно рассматриваются комитетом, если только оппозиция не может сослаться на них, выдвигая поправки. Частично такие дебаты проходят во время консультативного периода, предшествующего опубликованию закона, или в публичных отзывах на законопроект. Например, Закон о социальном страховании от 1986 года, вступивший в силу в апреле 1988 года и отменявший особые выплаты на приобретение кухонной утвари, новых постельных принадлежностей, детской одежды и т. д. для лиц, состоящих на учете в органах соцобеспечения, обсуждался в комитете, и оппозиция выдвинула доводы против этого закона. Но насколько эффективнее могли бы пройти прения и насколько больше пользы было бы от рассмотрения законопроекта, если бы комитет выслушал свидетельства некоторых людей, которых коснулась бы отмена специальных субсидий и замена их Социальным ссудным фондом для предоставления ссуд малообеспеченным семьям на приобретения такого рода! За исключением специальных комитетов, очень малое количество мероприятий в палате подразумевает опрос свидетелей.
Как мы уже знаем, теперь существует особая процедура как раз для этого – специальный постоянный комитет. Однако до сих пор туда передавали очень мало законопроектов. Таким документам, как Закон об образовании от 1988 года и законопроект о финансировании местных органов власти, вводящий подушный налог, наверняка пошло бы на пользу, если бы депутаты выслушали предположения о их долгосрочных последствиях. Последствия тестирования детей в возрасте 7 и 11 лет, или выход школ из государственной системы, или влияние подушного налога на квартплату и гражданские свободы – все это обрисовалось бы гораздо четче. Традиционные постоянные комитеты не предоставляют таких возможностей. Депутаты от оппозиции испытывают искушение попросту затянуть принятие закона, а парламентские координаторы от партии большинства обычно отговаривают своих депутатов и вовсе участвовать в этом процессе. Ричард Кроссмен, который вообще-то не работал в постоянных комитетах, прежде чем стал министром, разгромил их в своем дневнике:
«Вся работа постоянного комитета – сплошное безумие. Какой смысл в том, чтобы начать с самого начала и прорабатывать каждое положение строчка за строчкой, когда во многих случаях ни один человек не понимает, что они означают? Если бы у нас был специальный комитет, где меня подвергли бы перекрестному допросу по основной политической линии, а комитет засел бы за обсуждение спорных вопросов, это было бы куда более конструктивно».
Его замечания, возможно, содержат преувеличение, но что-то в этом есть.
Правительство может прибегнуть к «гильотинированию» прений по важным законопроектам (см. ниже), и это означает, что многие положения законопроекта так и не будут изучены в комитете. А дебаты в форме соперничества, при которых даже расположение стульев в постоянном комитете является отражением зала палаты общин, совершенно не подходят для менее полемичных, но специфических законопроектов, которые тем не менее оказывают существенное влияние на жизнь всего общества. Такие документы, как Закон о жилищно-строительных кооперативах и Закон о банках от 1986 года, лучше было бы принимать в специальном постоянном комитете. Поскольку в палате общин законопроекты изучают так небрежно, большое количество работы выпадает на долю палаты лордов, чем и вызваны столь длительные задержки.
Стадия доклада
Все законопроекты, за исключением тех, которые рассматривались на заседании палаты на правах комитета и не претерпели никаких изменений, снова передаются в палату для рассмотрения на стадии доклада, которая предоставляет всем депутатам шанс подправить законопроект. Обычно эту стадию законопроект проходит после Пасхи, и поскольку он не подчиняется «правилу десяти часов», прения могут продолжаться всю ночь; когда депутаты заседают долгими и жаркими летними ночами, нервы часто не выдерживают. Не все депутаты хотят связываться с законопроектом, который находится вне сферы их компетенции, на столь поздней стадии, но они бывают обязаны остаться, чтобы проголосовать. На стадию доклада уходит очень много времени – до одной десятой всей продолжительности парламентских заседаний. Хотя поправки, вносимые на этой стадии, не должны повторять другими словами те, что уже обсуждались в комитете, во время дебатов часто возникает сильное ощущение «дежа-вю», особенно у «переднескамеечников», заседавших в комитете.
Как бы то ни было, парламент постановил, что все депутаты должны иметь возможность выразить свою точку зрения по поводу законопроекта, и иногда это дает неплохие результаты. Однако те, кто не работал в комитете, видят, что им не так-то легко выставить свою поправку на обсуждение, поскольку предпочтение отдается поправкам и новым положениям, вносимым правительством и официальной оппозицией. Иногда правительство вносит на этой стадии важные новые поправки, которые способны вызвать гнев со стороны оппозиции, поскольку могут существенно изменить последствия от принятия закона, а на их изучение остается мало времени. Такое случилось во время рассмотрения на стадии доклада законопроекта о жилищном строительстве 14 июня 1988 года: оппозиция была вынуждена вести дебаты по новым положениям весь вечер и оказалась в проигрыше в делах, рассматривавшихся на следующий день.
На этой стадии спикер сидит в своем кресле, а булава лежит на столе – не то что во время заседания палаты на правах комитета. Законопроект не рассматривают пункт за пунктом, а изучают в целом. После завершения стадии доклада проходит третье чтение. Прения здесь – обычно формальность, хотя если законопроект спорный, дискуссии могут продолжаться какое-то время, после чего проводят голосование. Законопроект может провалиться на этой стадии, хотя такое случилось всего трижды за весь XX век Последний раз это произошло с законопроектом о деятельности местных властей Шотландии в 1977 году. Пройдя через третье чтение в палате общин, выпущенный ею законопроект передается в палату лордов.
«Гильотинирование»
Как уже говорилось, многим важным законопроектам грозит «гильотина», в особенности после того, как документ уже пробыл какое-то время в комитете. Под этим словом подразумевается предложение о назначении дня голосования, которое должна принять палата общин; в этом случае законопроект должен пройти через все стадии рассмотрения в палате к определенному дню или за установленное число заседаний – всей палаты, комитета или их обоих. По определению Эрскина Мэя, «гильотинирование» – это «крайний предел, до которого доходит процедура, утверждая права большинства в ущерб меньшинствам в палате». Вот почему «гильотинированные» прения, обычно длящиеся три часа, всегда вызывают у части парламентариев некоторое беспокойство, смешанное с облегчением.
Строгие временные рамки для обсуждения законопроекта обычно устанавливаются в результате неофициального соглашения между парламентскими координаторами от большинства и оппозиции. Если законопроект вызывает споры и оппозиция занимает глубоко враждебную позицию, она может воспользоваться своими возможностями, чтобы отсрочить его принятие и вести прения по каждому возражению к каждому пункту документа во всех подробностях – даже по техническим вопросам, например, по предложению правительства относительно того, когда и как долго будет заседать комитет. Если проявить хоть немного изобретательности, такие дебаты можно растянуть на три часа, а то и больше. Если правительство считает, что промедление неоправданно, или даже если оппозиция на законном основании потратила время, обсуждая положения законопроекта, правительство может принять решение о «гильотинировании» на стадии комитета, доклада или третьего чтения.
Каждое предложение по «гильотинированию» или установлению временных рамок особо представляется правительством для одного или нескольких законопроектов, к которым оно будет применено. Доклад по законопроекту или его третье чтение должны состояться в определенный день, и во время дебатов по этому предложению палата также подробно оговаривает количество предстоящих заседаний постоянного комитета, посвященных законопроекту. Детали прорабатываются с Комитетом по практической работе, состоящим из председателя бюджетной комиссии и не более восьми депутатов, назначенных спикером. Комитет подразделяет положения законопроекта на блоки и назначает нужное количество времени для обсуждения каждого блока. Например, можно решить, что двадцать пунктов будут обсуждены на утреннем заседании; если до пяти из них за все утро так и не дошли, их нельзя переносить на следующее заседание.
«Гильотину» впервые применили к законопроекту о внесении поправок в Уголовный кодекс Ирландии от 1887 года: такое решение было принято 245 голосами против 93 ранним утром в субботу 11 июня 1887 года. Это было актом отчаяния со стороны правительства, поскольку законопроект обсуждался в палате уже 35 дней, и не одно заседание продолжалось всю ночь; в самом деле, как сказал министр, вносивший предложение о «гильотинировании», «вся законодательная работа остановилась». Интересно, что специальный комитет по процедурным вопросам рассмотрел несколько предложений и пришел к выводу, что любая попытка ограничить дебаты сметет «надежную защиту от угнетения со стороны необоримого большинства». С развитием партийной системы правительства все сильнее испытывали желание изловчиться и провести свои законы через парламент, а также покончить с подрывной деятельностью ирландских националистов.
«Гильотинирование» не обязательно используется на каждой стадии рассмотрения, а ее оправданием всегда служит обструкционная тактика оппозиции, затягивающей дебаты, – правда это или нет. К этому методу стали прибегать все чаще: в 1921–1945 годах «гильотинировали» 14 законопроектов, в 1945–1975 годах – 30, в 1975–1987 годах – 33.
Редко бывает, чтобы правительство потерпело поражение, установив жесткие рамки рассмотрения законопроекта, однако случается и такое. В последний раз это произошло, когда правительство лейбористов попыталось провести законы о предоставлении самоуправления Шотландии и Уэльсу в сессию 1976/77 года. Время от времени от депутатов поступают предложения о том, чтобы установить четкий график рассмотрения для всех законопроектов. В апреле 1985 года специальный комитет по процедуре выступил с докладом, в котором рекомендовал устанавливать временные рамки в начале дебатов в постоянном комитете по всем спорным законопроектам. Эта рекомендация была отвергнута в феврале 1986 года большинством в 65 голосов. Тогдашний лидер палаты Джон Биффен возразил, что такая практика даст только лишнее преимущество правительству, поскольку из рук оппозиции выбьют ее последнее оружие – отсрочивание. Насколько ценно такое оружие – спорный вопрос. Для того чтобы оно приносило отдачу, от команды оппозиции требуются большая физическая выносливость и напряжение всех сил, тогда как противоположная сторона может наладить «вахтенный метод» участия своих депутатов в заседаниях комитетов и прениях. Правительство в любое время может пустить в ход свое оружие – предложение о прекращении прений и под конец дня провести свой закон, лишь бы у него было большинство в палате.
Количество правительственных законов, проходящих через парламент за каждую сессию, сильно возросло на протяжении XX века. Обычно их подсчитывают по числу страниц в своде законов за каждую сессию парламента. В 1900 году оно составляло всего 202 страницы, в 1958-м – 430, в 1965-м – 1187, в 1985/86 году – 2300 страниц. Большинство времени, занимаемого парламентскими дебатами, уходит на рассмотрение государственных законопроектов: 603 часа из 1914 в сессию 1983/84 года. В сессию 1985/86 года 48 правительственных законопроектов обрели силу закона.
Одним из них был проект закона «О жилищно-строительных кооперативах», почти не вызывавший споров и прошедший второе чтение 19 декабря 1985 года. Задолго до прохождения им этой стадии Ассоциация жилищно-строительных кооперативов опубликовала в 1983 году доклад Сполдинга о будущем ЖСК, подчеркивая необходимость в новых законах вместо препятствующего развитию законодательного акта от 1962 года. Ассоциация утверждала, что, освободившись от этих ограничений, жилищно-строительные кооперативы смогут конкурировать с банками, предоставлять ряд финансовых услуг и ссужать людей деньгами на приобретение мебели, а также и жилья. Правительство благосклонно отнеслось к этому докладу и сначала издало «Зеленую книгу», чтобы вызвать публичное его обсуждение, а затем «Белую книгу» с изложением намерений правительства в области законодательства. Сам законопроект был опубликован в декабре 1985 года и обсуждался как раз перед рождественскими каникулами. Поскольку он не вызывал споров, оппозиция удовольствовалась «обоснованной поправкой», высказав кое-какие оговорки по поводу разрешения ЖСК предоставлять потребительские кредиты и превращаться из ассоциации взаимопомощи в открытые публичные компании с ограниченной ответственностью. Голосования по этому пункту не потребовалось.
21 января 1986 года законопроект был передан в постоянный комитет и прошел эту стадию за десять заседаний к 25 февраля. Стадия доклада была отложена до 4 июня 1986 года, поскольку министр и представитель оппозиции, занимавшиеся этим вопросом, должны были весь апрель и май заседать в комитете, рассматривавшем проект бюджета. На стадии доклада правительство выдвинуло более 700 поправок, в основном касавшихся формулировок и технических аспектов. Затем законопроект поступил в палату лордов для прохождения там второго чтения, стадии комитета, доклада и третьего чтения. Лорды выдвинули еще 200 поправок, которые сочли необходимыми для придания законопроекту нужной формы, прежде чем он попадет в свод законов; 37 из них были необходимы, чтобы привести законопроект в соответствие с другими законодательными актами, которые уже были утверждены. Законопроект прошел третье чтение в палате лордов 23 июля и на следующий день поступил в палату общин с соответствующими поправками. В «Официальном отчете о заседаниях парламента» не было сообщения о третьем чтении в палате лордов, поскольку прения состоялись поздно вечером и отчет не успели напечатать. Время на рассмотрение поправок, внесенных лордами, было сильно ограничено, так что многие из них не удалось изучить как следует. Всю процедуру трудно назвать удовлетворительной. Поправки палаты лордов быстренько утвердили, и законопроект получил королевскую санкцию. Но в отношении ЖСК и населения дело этим не закончилось, поскольку принятие законопроекта повлекло за собой издание в следующие два года по меньшей мере 45 предписаний или актов делегированного законодательства, от правил в области налогообложения до пенсий в ЖСК и правил слияния жилищно-строительных кооперативов. Теперь еще ожидается принятие новых постановлений о преобразовании ЖСК в ООО.
Голосование
Первое упоминание о голосовании относится к 1523 и 1532 годам, когда Генрих VIII являлся в парламент, однако до 1597 года его устраивали нечасто, и лишь в елизаветинскую эпоху оно стало применяться шире. Поначалу во время голосования царил полный сумбур. Спикер держал в руке законопроект и говорил: «Пусть все, кто хотят дать ход этому биллю, касающемуся такого-то дела, скажут «да», а те, кто не хотят, скажут «нет»». Исход голосования определялся тем, что кричали громче – «да» или «нет». Вскоре палата общин решила, что это не дело, и сложился обычай разделять палату на две группы, выставляя счетчиков с каждой стороны. Такой метод принятия решения не менялся до 1836 года, начиная с которого депутаты стали выходить для голосования в отдельные помещения.
В «Случайных воспоминаниях Беспартийного» (1836) говорится, что когда палата заседала на правах комитета, депутаты не выходили в разные двери. При проведении голосования парламентарии переходили на ту или другую сторону палаты: «да» – направо от кресла спикера, а «нет» – налево. В сессию 1834 года полковник Эванс проспал все голосование, а когда проснулся, то обнаружил, что все над ним смеются, а его голос записали не туда. Если палата не заседала на правах комитета, депутаты выходили в залы, которые в те времена полагалось очистить от посторонних: отсюда и возглас, который до сих пор раздается, когда спикер объявляет о голосовании: «Очистить залы». Сейчас этот обычай уже не имеет особого смысла, но тогда, судя по «Случайным воспоминаниям», он должен был воспрепятствовать тому, чтобы на депутатов оказали влияние во время голосования. Автор считал эту меру необходимой, поскольку «имена голосующих парламентариев и то, как они проголосовали, на следующий же день сообщались в газетах».
Из этого видно, что нынешний способ проведения голосования, как и многое другое в палате общин, уходит корнями в прошлое. Сначала спикер решает, действительно ли голосование необходимо, прислушиваясь к голосам, выкрикивающим «да» и «нет», точь-в-точь как в елизаветинские времена. Первым делом он «ставит вопрос»: например: «Вопрос о том, чтобы провести сейчас второе чтение билля», после чего следует: «Пусть согласные с этим скажут «да», а несогласные – «нет»». Послушав выкрики, спикер возвещает: «Я думаю, что победило «да» (или «нет»)». Продолжение выкриков «да» или «нет» приводит к голосованию; после того как залы будут освобождены, каждая сторона должна назначить двух счетчиков. Зал «да» находится по правую сторону от спикера, а зал «нет» – по левую.
Звонок, возвещающий о голосовании, разносится по всей палате, слышен во внешних офисах, в некоторых близлежащих ресторанах и даже в домах кое-каких состоятельных депутатов, расположенных поблизости. У депутатов есть всего восемь минут, чтобы добраться до зала голосования: если они находятся вне здания парламента, то несутся вихрем. Депутаты могут также примчаться обратно в палату на такси или в своей машине, и тогда полиция расчищает перед ними дорогу. К этому времени спикер снова ставит вопрос перед палатой, а счетчики уже назначены. Несколько минут в зале для голосования – удобное место встреч для депутатов, шанс собрать подписи, например, для утреннего ходатайства, поговорить с коллегой, с которым целый день не удавалось пересечься, придержать за лацкан министра, лишенного поддержки своих советников: вот почему многие депутаты предпочитают старомодное «голосование ногами» электронному. При такой системе у человека есть несколько секунд на размышление о том, как он намерен проголосовать, и хотя в большинстве случаев исход голосования предрешен, бывает, что депутаты меняют свое мнение в последний момент.
Клерк, сидящий за столом в конце каждого зала, помечает имена депутатов, так что уже на следующий день списки проголосовавших появятся в «Официальном отчете о заседаниях». После этого, на выходе из зала, их пересчитывают счетчики и докладывают: «Все вышли». Слоняться по залу – еще один способ затянуть голосование, тактический прием для отсрочки принятия решения, которым хорошо умеют пользоваться депутаты. Двери запирают через восемь минут после того, как прозвучит сигнал о начале голосования, и опоздавшие не могут принять в нем участие.
Когда все голоса подсчитаны, счетчики объявляют результаты. Это может оказаться очень напряженный момент: например, правительство лейбористов проиграло голосование по вопросу о недоверии ему 28 марта 1979 года: одного голоса оказалось достаточно, чтобы все правительство ушло в отставку. Редкое голосование в палате бывает настолько важным и непредсказуемым.
