Текст книги "Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления"
Автор книги: Санджай Прадхана
Жанр:
Публицистика
сообщить о нарушении
Текущая страница: 22 (всего у книги 54 страниц) [доступный отрывок для чтения: 22 страниц]
С целью развития конкурентного рынка электроэнергии, а также в ответ на проблемы с энергией, возникшие в 1995 г., Калифорния инициировала реструктуризацию своей энергетической отрасли. Она предусматривала отказ от системы принадлежащих инвесторам регулируемых предприятий энергоснабжения и создание дерегулированного рынка, цены на котором формируются в результате конкуренции, а потребители могут выбирать поставщиков электроэнергии. В течение переходного периода предполагалось осуществить продажу электростанций предприятиями энергоснабжения, принадлежащими инвесторам, возмещение связанных затрат и создание в 1998 г. аукционного рынка (California Power Exchange – CalPX) и Калифорнийского независимого системного оператора (California Independent System Operator – Cal-ISO), который получал право закупать «создающую дисбаланс энергию», чтобы сбалансировать работу электросети и эксплуатационные резервы (также называемые «системными услугами»). Предприятия должны были покупать большую часть энергии через CalPX по цене, которую платил CalPX, несмотря на ограниченность розничных тарифов. К 2000 г. рыночная структура начала давать сбои, и штат накрыла волна отключений электричества.
В соответствии с новой структурой свыше 80 % сделок совершалось на спот-рынке (CalPX), и продавцы энергии быстро поняли, что этим рынком можно манипулировать, изымая из него энергию, создавая дефицит и соответственно повышая цены. Трейдеры втянулись в порочную практику торговли, включая антиконкурентные торги, в которых за маленькую долю рынка запрашивают сильно завышенную цену, и «круговые сделки», в которых искусственно создается видимость роста доходов и спроса с помощью постоянных продаж и покупок.
Одним из крупнейших трейдеров была компания Enron Corporation, которая играла на калифорнийском рынке, используя стратегии манипулирования, известные как Fat Boy, Get Shorty и Death Star. По схеме Death Star Enron получала платежи за переброску энергии с целью предотвращения перегрузки, хотя на деле ничего не перебрасывала и никакую перегрузку не устраняла. По всей видимости, спрос формировался искусственно, создавая видимость перегрузки, а затем искусственно удовлетворялся, а в реальности компания не поставляла энергию. Название Fat Boy получила стратегия, с помощью которой Enron предположительно изымала с рынка энергию, предназначенную для поставок по контрактам форвардного рынка, чтобы продать ее по более высокой цене на спот-рынке. Компания резервировала более высокую загрузку линий электропередач, чем реально требовалось, создавала видимость перегрузки, поставляла только необходимую мощность, а избыток выставляла на рынке, где Cal-ISO покупала ее по спот-ценам. Используя стратегию Get Shorty, трейдеры, предположительно, могли создавать операционные резервы и продавать их Cal-ISO, получать платежи, а затем аннулировать ранее зарезервированную мощность и покрывать свои обязательства путем покупки электроэнергии на более дешевом рынке ближе к дате поставки{69}69
Апелляционный суд США по девятому округу, 17 июня 2006 г. (2006 U. S.App. LEXIS 19476).
[Закрыть].
Федеральная комиссия по регулированию энергетики (Federal Energy Regulatory Commission – FERC) подтвердила 19 июня 2001 г., что рынок электроэнергии и правила оптовой торговли энергией в Калифорнии имеют серьезные недостатки, ввела на период с 20 июня 2001 г. по 30 сентября 2002 г. ценовые ограничения на продажи спот-рынка и предприняла меры, не позволяющие электростанциям сокращать поставку энергии на рынок. План по снижению цен касался всех продавцов, добровольно продававших энергию Cal-ISO и на других спот-рынках под юрисдикцией FERC. Это вызвало волну отключений электроэнергии, катастрофическое повышение цен и практически постоянную нехватку энергии.
Энергетический кризис 2000–2001 гг. в Калифорнии – яркий пример манипуляций на рынке и возможностей для мошенничества в условиях высокоразвитой экономики с передовой системой управления сектором. Хотя причины этого кризиса сложны, значительная часть вины, по-видимому, лежит на крупных игроках энергетического сектора, которые потворствовали манипуляциям на рынке в нарушение соответствующих законов и намеренно создавали дефицит, чтобы погреть руки на продаже энергии по очень высоким рыночным ценам.
ЛитератураAlbouy, Yves, and Reda Bousby. 1998. «The Impact of IPPs in Developing Countries: Out of the Crisis and into the Future.» Public Policy for the Private Sector Note 162, World Bank, Washington, DC (December).
Bayliss, Kate, and David Hall. 2000. «Independent Power Producers: A Review of the Issues.» Public Services International Research Unit, University of Greenwich, United Kingdom (November).
Bhatia, Bhavna, and Mohinder Gulati. 2004. «Reforming the Power Sector.» Viewpoint Note 272, Public Policy for Private Sector, World Bank, Washington, DC (September).
Energy Review Committee, chaired by Dr. Madhave Godbole. 2001. «Report of the Energy Review Committee, Government of Maharashtra, India» Mumbai (April).
Gulati, Mohinder, Bhavna Bhatia, and Joseph D. Wright. 2003. «Developing a Diagnostic Toolkit for Institutional and Governance Review of the Power Sector.» World Bank, Washington, DC (October).
Klitgaard, Robert. 1988. Controlling Corruption. Berkeley, CA: University of California Press.
Komives, Kristin, Vivien Foster, Jonathan Halpern, and Quentin Wodon with support from Roohi Abdullah. 2005. «Water, Electricity and the Poor: Who Benefits from Utility Subsidies?» Energy and Water Department, World Bank, Washington, DC.
Leigh, David and Rob Evans. «Fraud Office Looks into British Energy Firm’s Role in Balkans,» The Guardian, February 15, 2005. http://www.guardian.co.uk/uk_news/story/0,1414765,00.html.
Lovei, Laszlo, and Alastair McKechnie. 2000. «The Costs of Corruption for the Poor, Energy Sector.» Viewpoint Note 207, Public Policy for Private Sector, World Bank, Washington, DC (April).
Nexant. 2000. «Rural Energy Services, Best Practices.» Paper prepared for the U. S. Agency for International Development and SARI Energy, San Francisco, CA (May).
OERC (Orissa Electricity Regulatory Commission). 2005. «Review of the Utilities for the Year 2004–2005.» Bhubaneshwar, Orissa, India.
Tremolet, Sophie. 2002. «Can Private Multi-Utilities Help Expand Service to Rural Areas?» Viewpoint Note 248, Public Policy for the Private Sector, World Bank, Washington, DC (June).
Transparency International. 2002. «Corruption in South Asia.» Transparency International, Berlin.
Transparency International and ORG-MARG Research Private Ltd. 2002. Corruption in India: An Empirical Study. New Delhi.
Transparency International, India Chapter. 2005a. Corruption in Electricity. New Delhi.
Transparency International, India Chapter. 2005b. India Corruption Study, 2005. New Delhi.
Transparency International, India Chapter. 2005c. State Report, Kerala. New Delhi.
UNDP (United Nations Development Programme). 2005. Human Development Report 2005. Geneva: United Nations.
World Bank. 2001. «India. Power Supply to Agriculture.» Energy Sector Unit, South Asia Regional Office, World Bank, Washington, DC (June).
5. Борьба с коррупцией в транспортном секторе с помощью контроля и профилактики
Уильям Патерсон и Пинки Чодхури
Дороги связывают поставщиков и потребителей продовольствия и товаров, рынки, людей, семьи, населенные пункты и жизни. Они связывают политиков, государственных служащих, полицию и военных, судебную власть и правительства. Но дороги могут вести из рая в ад, так как алчность и зависть часто толкают к взяточничеству и коррупции в сфере строительства дорог, их ремонта и эксплуатации.
Манолито Мадрасто,бывший генеральный секретарь Международной федерации ассоциаций подрядчиков Азии и Океании
Финансовый аспект борьбы с коррупцией в транспортной инфраструктуре очень значителен. Выделяемые ассигнования огромны, нередко они достигают 10–20 % бюджета страны. В развивающихся странах на дорожный подсектор может приходиться львиная доля годового бюджета на инфраструктуру. Кроме того, большое количество осязаемых товаров и услуг в транспортном секторе – таких как разрешения и контракты с участием множества сторон на центральном и местном уровнях – открывает простор для коррупции. Распространенность видов коррупции и ее характер значительно варьируют в зависимости от страны и организации. Потери от коррупции могут не превышать 5 % операционных издержек, но иногда доходят до 20 % и более в странах с высоким уровнем коррупции. К сходному уровню потерь приводит также неэффективная работа и использование ресурсов, поэтому в совокупности улучшение государственного управления и повышение функциональной эффективности в транспортном секторе может снизить его затраты на 10–40 %.
Помимо прямого ущерба, связанного с утечкой ресурсов, в результате коррупции средства часто перенаправляются на проекты с более низкой отдачей. Строительство, осуществляемое коррумпированными организациями, часто не соответствует стандартам, что снижает качество проекта и повышает необходимость технического обслуживания и ремонтных работ. Транспортная инфраструктура стационарна и очень чувствительна к правилам землепользования и социально-экономическому развитию на местном уровне, поэтому с ней связаны не только высокие потенциальные возможности получения экономической ренты, но и значительные и долгосрочные риски. Экономические потери могут быть сопоставимыми с прямыми финансовыми издержками, связанными с коррупцией, или превышать их. Более того, значительные внутриведомственные издержки нередко связаны с коррупцией. Коррупция почти никогда не ограничивается одним сектором, и коррупционный эффект транспортного сектора, как правило, распространяется на другие отрасли и экономику в более широком смысле. Таким образом, есть веские основания для борьбы с коррупцией с целью обеспечения надлежащей и устойчивой работы институтов внутри сектора и за его пределами.
Несмотря на значительные финансовые, экономические и институциональные потери от коррупции, возможности правительственных ведомств в плане борьбы с коррупцией часто невелики. В сфере проектирования и строительства, на которую приходится основная часть расходов транспортной инфраструктуры, существуют жесткие системы сдержек и противовесов, регулирующие роль владельца, контролера и поставщика; условия контракта; режимы проверки и сертификации качества; количественные измерения и платежи, а также обязательства и санкции. Многие из этих систем установлены законом, но там, где за их применением строго не следят, или в случае сговора может появиться коррупция. Даже в международных финансовых институтах и благотворительных организациях практика добропорядочности и противодействия коррупции только формируется. Вместе с тем транспортный сектор обладает достаточным потенциалом для искоренения коррупционной практики.
В этой главе раскрываются риски и формы коррупции по всей цепочке создания стоимости при государственном финансировании транспортной инфраструктуры и услуг, предлагаются средства выявления мошенничества и коррупции и методы противодействия, а также описываются механизмы стратегического управления борьбой с коррупцией в транспортном секторе. Таким образом, основное внимание в данной главе направлено на повышение добропорядочности в транспортном секторе и на помощь во внедрении рабочей практики укрепления институтов и антикоррупционной деятельности. В первой части рассматривается политическая и транзакционная структура коррупции и идентифицируются основные области риска в транспортном секторе, уязвимые для коррупции на уровне страны, сектора и проекта. Во второй части анализируются варианты оздоровительных мер в рамках двухкомпонентной стратегии, ориентированной, с одной стороны, на краткосрочные средства – контроль, расследование, выявление мошенничества, санкции и контроль за их выполнением в транспортном секторе, а с другой – на долгосрочные профилактические меры: создание систем внутреннего контроля и функциональных возможностей, соответствующих местным условиям и преобладающим моделям коррупции.
Особенности коррупции в транспортном сектореПо рабочему определению, принятому Группой Всемирного банка, коррупция – это «злоупотребление государственными финансами и/или должностными полномочиями с целью получения личной или политической выгоды». Коррупционная практика в транспортном секторе процветает в случае слабых институтов, но их слабость не всегда ведет к коррупционной практике. Например, во время формирования бюджета организации могут завышать свои потребности, искажать приоритеты или неточно определять программы и проекты и рассчитывать их стоимость – все это ведет к неэффективности, но не обязательно к коррупции (дискуссию о правовом статусе различных внешне подозрительных действий см. в Søreide, 2005). Таким образом, важно различать коррупцию – намерение и действие, связанные со злоупотреблением должностными полномочиями с целью извлечения личной выгоды, – и институциональные недостатки, ведущие к расточительности и неэффективности (которые также могут открывать возможности и даже создавать мотивы для поведения, направленного на извлечение ренты, и политической предвзятости). В данной главе подробно рассматривается эта разница, так как существует тесная связь между плохим управлением, недостатками процессов и злоупотреблениями, приватизацией государства и административной коррупцией, специфичной для каждого проекта. При борьбе с коррупцией отмеченное выше различие становится важным, так как действия зависят от того, что является источником проблемы: некомпетентность или коррупция. Меры, ориентированные на контроль соблюдения законов, могут воздействовать только на конечные проявления, а следовательно, в долгосрочном плане необходим более широкий подход к вопросу добропорядочности в секторе и воздействие на источники коррупции и некомпетентности.
Спектр взаимодействий управление – коррупция в дорожном секторе демонстрирует тесную связь между приватизацией государства на уровне страны и сектора, масштабом управленческих ошибок на уровне агентства и отделов и административной коррупцией на уровне проекта. В широком плане анализ и меры воздействия на управленческие ошибки охватывают все виды коррупционной деятельности, а также некоррупционные, но неэффективные процессы и системы. Приватизация государства – это манипулирование правилами, законами, политикой и государственными предприятиями, их использование в личных или политических целях. Приватизация государства является подвидом коррупционной деятельности, который часто ассоциируется с крупномасштабной коррупцией, так как связан со значительным извращением целей государственных предприятий, выборов или функций правительства, таких как процесс формирования государственного бюджета. Административная коррупция включает использование должностных полномочий или государственных средств в личных целях путем манипуляций с конкретными сделками. Именно такое поведение, включающее взяточничество, откаты и т. п., традиционно называют коррупционным.
В целом управленческие ошибки в транспортном секторе на уровне страны и сектора связаны с произволом в области принятия решений, с бесконтрольностью расходования государственных средств и в некоторых случаях с плохо определенными полномочиями. На уровне агентства управленческие ошибки в дорожном секторе обычно связаны с отсутствием надлежащих бизнес-процессов и механизмов, которые могут повышать эффективность и ограничивать свободу действий. Эти механизмы включают информационные технологии, а также инструменты автоматизированного планирования и финансирования и приложения, заменяющие индивидуальные дискреционные полномочия объективными критериями принятия решений, что затрудняет отвлечение средств на непредусмотренные или коррупционные цели и облегчает выявление коррупционных действий. На рис. 5.1 представлены уровни управленческих ошибок и коррупционной деятельности и некоторые типичные индикаторы.
Таким образом, коррупция в транспортном секторе включает в себя:
• приватизацию государства, часто в сочетании с крупномасштабной коррупцией на уровне страны и сектора, высокий уровень политических полномочий в сфере расходов на транспортную систему, плохо определенные функции предприятий и структур, а также использование государственных предприятий и ресурсов не по назначению. Крупномасштабная коррупция также ведет к приватизации законодательного процесса в транспортном секторе через агрессивное лоббирование, которое нередко связано с незаконным предоставлением льгот, откатами и откровенным взяточничеством;
• административную коррупцию, означающую приватизацию государственной цепочки поставок товаров и услуг, которые предназначены населению/налогоплательщикам, но используются не по назначению чиновниками. В транспортном секторе сюда относятся мелкие хищения материалов и оборудования; манипуляции с контрактами на работы, товары и услуги; предоставление частному сектору доступа к предприятиям железнодорожного, морского, воздушного или автомобильного транспорта и оказываемым ими услугам.
Коррупция в транспортном секторе связана с разнообразными формами стратегического поведения от незаконного влияния на процесс формирования бюджета и выбора проектов на уровне приватизации государства до различных способов получения ренты или «чего-нибудь ценного» в обмен на общественные блага, например разрешение на перевозку, контракт на строительство, право пользования или аренды (в таблице 5.1 перечислены подобные виды деятельности и их определения). В них могут участвовать чиновники всех уровней, от министров до офисных служащих. Административная коррупция почти всегда предполагает явную экономическую операцию, в то время как взаимодействие при приватизации государства может быть опосредованным, например в случае принятия министрами политики, выгодной для фирм, в которых они имеют долю. Даже в случае административной коррупции откаты могут быть отделены от административных решений, например получатель благ может оплатить обучение или другие услуги члену семьи чиновника. Большинство взяткодателей являются подрядчиками, частными фирмами или консорциумами фирм. Такие действия в большинстве, если не во всех, юрисдикциях считаются правонарушением, дающим основание для судебного преследования и наложения наказания по закону. Важно отметить, что, хотя коррупционные действия могут рассматриваться как отдельно взятые преступления, доказательная цепочка в целом нередко выявляет сложные связи с приватизацией государства. Кроме мелких хищений коррупция в транспортном секторе может сочетаться с административной коррупцией и приватизацией государства, включая приватизацию политики на законодательном уровне, что подтверждается отдельными «явными уликами» и поговоркой относительно шапки, горящей на воре. С точки зрения возможных решений это сигнализирует о необходимости интегрированного подхода с использованием внутренних систем контроля, расследований и внешнего мониторинга.
На уровне сектора коррупция обычно связана с приватизацией процесса выработки политики. Представители частного сектора, нередко через политиков, меняют направленность и содержание политики в интересах своей деятельности или инвестиций. Это в свою очередь влияет на планирование в секторе и годовое распределение бюджетных ресурсов.
В транспортном секторе приватизация государства обычно принимает две формы. Первая предполагает участие в распределении на высоком уровне обязанностей, должностей и полномочий, связанных с планированием и финансированием транспортной инфраструктуры. Политически или материально заинтересованные стороны могут влиять на распределение ресурсов в транспортной сфере и других крупных инвестиций, мало задумываясь об объективных критериях планирования, прогнозах потребностей или ожидаемой отдаче. Новым инвестиционным проектам отдается предпочтение перед эксплуатационными статьями, так как они дают больше возможностей снять сливки или перераспределить средства. От пределов, в которых такие высокоуровневые решения подконтрольны назначенным или выбранным чиновникам в обход строгого процесса планирования, анализа последствий и консультаций, зависят возможности влияния на распределение государственных средств и потенциал убытков или социальных издержек. Участники сговоров ищут поддержки в высших кругах, и назначение своих людей может закреплять олигархическое или корпоративное влияние на процесс планирования и финансирования. Правила, регламентирующие крупные инвестиции частного сектора в транспортную систему, могут допускать косвенное участие чиновников через задействованные компании, а методы контроля могут оставлять лазейки, позволяющие чиновникам получать личную выгоду. Доходы, поступающие через государственных операторов портов, компании, обслуживающие платные дороги, или другими способами, могут направляться на финансирование политических партий.
Вторая форма приватизации государства включает двухсторонние соглашения, в рамках которых правительство может предоставлять значительные льготы – преимущественный доступ к дефицитным природным ресурсам и т. п. – в обмен на инвестиции в крупный инфраструктурный актив, например строительство порта, аэропорта или шоссе, или на поставку конкретных товаров, например железнодорожных вагонов или самолетов. Такие схемы очень разнообразны. Строительство пограничной дороги может быть предложено в обмен на доступ к заготовке твердых пород дерева. Злоупотребление влиянием может отражаться на формировании государственной политики в сфере приватизации железных дорог, портов и аэропортов, например объединении железнодорожных сетей и услуг или портов и аэропортов и услуг в один пакет, который дает особое преимущество концессионеру. Похожая форма приватизации государства на законодательном уровне предполагает участие отраслевых лоббистских групп, например из автомобильной отрасли и индустрии дорожного строительства, которые пытаются получить законодательные преимущества, в частности в отношении контроля за выбросами, экономии топлива и контроля безопасности.
