Текст книги "Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления"
Автор книги: Санджай Прадхана
Жанр:
Публицистика
сообщить о нарушении
Текущая страница: 19 (всего у книги 54 страниц) [доступный отрывок для чтения: 20 страниц]
Даже такие функции, как управление персоналом, становятся жертвой коррупции. Вмешательство политиков не ограничивается назначениями в советы директоров предприятий энергоснабжения или в состав высшего руководства. Довольно часто политики и старшие менеджеры предприятий превращают рутинные кадровые решения, такие как прием на работу, перевод, повышение и дисциплинарные взыскания, в эффективный источник коррупции. Распространена ситуация, когда менеджеры предприятий энергоснабжения назначают на «выгодные» должности послушных работников в расчете на долю их незаконных заработков. Иногда в газетах появляются материалы об этой «индустрии», которая не требует капиталовложений, однако регулярно приносит значительные дивиденды. Простой угрозы перевода с выгодной должности или приказа о переводе, отмененного на основании заявления от сотрудника, достаточно для открытия канала для незаконного потока денег. Цену взяток, вымогаемых подобным образом, в конце концов платит потребитель в форме более высоких счетов и низкого качества обслуживания.
Представленный выше обзор указывает на ряд областей в электроэнергетическом секторе, уязвимых для коррупции. Глядя через призму результатов или показателей деятельности предприятий энергоснабжения, довольно трудно разделить влияние неэффективности, коррупции и в некоторых случаях государственной политики. Однако формула Клитгарда (Klitgaard, 1988) М (монополия) + С (свобода действий) – О (отчетность) – П (прозрачность) = К (коррупция) применима и здесь для диагностики коррупции.
В большей части развивающихся стран правительство является единственным поставщиком электроэнергии. В условиях низкой способности к реагированию, слабой подотчетности и неактивного гражданского общества отношения между правительством и населением строятся по принципу «хозяин – слуга», и права граждан на базовые услуги едва признаются. Базовые услуги рассматриваются как одолжение, которое правительственные чиновники делают по собственной воле и желанию на удобных им условиях. Эти услуги предоставляются напрямую правительством или через квазиправительственные агентства вроде корпораций или советов, управляемых профессионалами, которые пользуются широкими привилегиями и операционной свободой в определенных политических рамках.
Прозрачность и доступ к информации являются основой качественного управления. Договоры, заключаемые правительствами (или контролируемыми ими предприятиями), на закупку энергии у производителей, отобранных каким-либо способом помимо проведения конкурентных торгов, создают плодородную почву для коррупции. Даже налоговые каникулы, субсидии и другие льготы, предоставляемые независимым поставщикам энергии в рамках правительственной политики привлечения инвестиций в сектор, легко могут оказаться предметом злоупотреблений и стать источником коррупции, если ими не управляют открыто и прозрачно. Разногласия и продолжающиеся судебные разбирательства вокруг Dabhol Power Company, основанной компанией Enron в Индии в середине 1990-х гг. и начавшей функционировать (фаза I) в 1999 г., являются типичным примером. Энергетический кризис в Калифорнии в 2000–2001 гг., в результате которого вылетели в трубу миллиарды государственных долларов, – яркий пример того, как компании, имеющие политическое влияние, манипулируют рынками и контролирующими органами, обманывая население. Роль, которую сыграла компания Enron и иже с нею в калифорнийском скандале, нельзя назвать коррупцией, поскольку не было доказано существование сговора с правительством или правительственными ведомствами. Но этот случай служит напоминанием о том, что даже сложные системы управления и надзора не гарантируют защиты от крупного мошенничества (приложение 4В).
Неэффективное управление и дефицит предложения создают хорошую почву для коррупции. В развивающихся странах система поставки электроэнергии за последние несколько десятилетий пережила значительное развитие. Она работала довольно хорошо на ранних этапах, когда получателей услуг было немного и они принадлежали к богатому или влиятельному классу. С течением времени и в результате инициатив правительств электричество стало доступным широким слоям населения. Например, в 1970-х гг. Индия запустила программу электрификации небольших деревень и домов бедняков и других социально не защищенных слоев населения. Подобные инициативы потребовали крупных и во многих случаях резких изменений в порядке работы правительственных агентств, и лишь в небольшой их части трансформация прошла гладко.
Внезапное повышение спроса на электричество привело к дефициту предложения, что подготовило почву для крупномасштабной коррупции. С большим размахом нанимали персонал, не обращая должного внимания на его качество или подготовку. Незапланированное и быстрое расширение электросетей привело к общему ослаблению систем контроля и мониторинга. Отсутствие подотчетности и прозрачности превратилось скорее в правило, чем в исключение среди работников предприятий энергоснабжения, которые стали считаться только со своими интересами, особенно в сельских и отдаленных районах.
Правительства развивающихся стран обычно тратят значительную часть своих ограниченных ресурсов на предоставление базовых услуг, таких как начальное образование, здравоохранение, питьевая вода и электроэнергия. Они судят об успехах в этих областях на основании затрат (сколько денег заложено в бюджет и сколько потрачено) и результатов (таких как завершение проектов, протяженность сетей и количество электрифицированных деревень), но почти никогда на основании качества (эффективно ли потрачены деньги с точки зрения повышения качества жизни людей). Отсутствие действенных механизмов мониторинга результатов действий правительства защищает коррупцию от общественного контроля.
Борьба с коррупциейРазмах крупных хищений в электроэнергетическом секторе значителен, но еще больший ущерб наносит признание коррупции в качестве способа ведения бизнеса. Когда высокопоставленные политики и правительственные чиновники регулярно участвуют в коррупционной деятельности, она перестает считаться позорной. Постепенно то, что считается мелким преступлением в высших эшелонах, становится законной практикой на более низком уровне. На низшем уровне сотрудники предприятий энергоснабжения не видят ничего зазорного в дополнении своей скромной зарплаты поступлениями от того, что считается привилегией должности. Каждодневная мелкая коррупция, с которой сталкивается население, воспитывает циничное отношение, постепенно разрушает веру в систему и в конце концов разъедает моральные основы общества.
Если коррупция становится всепроникающим явлением, как в некоторых странах, борьба с нею в конкретном секторе требует подкрепляющих друг друга изменений в государственном управлении. Несмотря на чрезвычайную желательность такой борьбы, это долгий процесс, требующий твердой политической воли, изменения побудительных мотивов заинтересованных сторон и новых стандартов прозрачности и подотчетности – короче говоря, радикальных изменений в государственном управлении и управлении сектором. Чтобы повысить результативность борьбы с коррупцией в кратко– и среднесрочном плане, стоит сконцентрироваться на тех уязвимых местах, воздействие на которые дает сравнительно высокий эффект. Отправной точкой для борьбы с коррупцией могут стать любые меры – от повышения прозрачности процесса закупок, консультаций специалистов по принятию инвестиционных решений и усиления подотчетности чиновников и менеджеров предприятий энергоснабжения до борьбы с мелкой коррупцией с целью получения поддержки общественности{65}65
В 1990-х гг. в Нью-Йорке успешно использовали метод борьбы с уличными преступлениями под названием «отвоюй улицы». Стратегия исходила из того, что, позволяя мелким преступникам выйти сухими из воды, государство говорит «все сойдет с рук» и создает впечатление, что правительство потерпело неудачу.
[Закрыть].
В некоторых странах коррупция в процессе закупок и заключения контрактов может быть более крупной проблемой, чем хищения электричества. В таком случае антикоррупционная стратегия должна быть направлена в первую очередь на повышение прозрачности и конкуренции при закупках и заключении контрактов путем усиления подотчетности чиновников через участие общественности и независимых контролирующих институтов. Пресса, гражданское общество, организации, выступающие за повышение прозрачности, и международные финансовые организации уделяют недостаточно внимания мелкой коррупции в электроэнергетическом секторе и обычно сосредотачиваются на крупных контрактах. Из-за объема вовлеченных средств и количества затрагиваемых людей борьба с мелкой коррупцией при взаимодействии с потребителями электроэнергии может в некоторых случаях приобретать более высокую важность.
В последние несколько лет общественность все настойчивее требует принятия мер по борьбе с эпидемией коррупции. Это движение подкрепляется требованиями международного сообщества спонсоров обеспечить надлежащее использование выделяемых ими средств. Ввиду размеров и глубины проникновения мелкой коррупции в сферу взаимодействия с потребителями стратегия борьбы с нею должна быть направлена на улучшение управления предприятием. В антикоррупционную кампанию необходимо вовлечь высших правительственных чиновников, которые должны наглядно доказать свою заинтересованность, выделить ресурсы и создать правовую и институциональную базу; предприятия энергоснабжения, которые могут сделать реформы приемлемыми путем упрощения процедур, использования технологий для повышения результативности и принятия мер по обеспечению поддержки со стороны сотрудников; сотрудников, которым придется во многом пересмотреть практику и отношение; институты гражданского общества, чья роль заключается в повышении прозрачности и подотчетности, и, наконец, потребителей и общественность, которые через активное участие во всех аспектах управления обеспечат устойчивый успех реформ.
Чтобы процесс изменений начался, требуется инициирующий кризис, «энтузиаст» изменений, и основная команда, имеющая необходимые ресурсы для обеспечения поддержки. Когда политические издержки на статус-кво начинают расти из-за недовольства заинтересованных сторон или увеличивающегося налогового бремени, интерес политиков к изменениям может возрасти. Инициирование изменений политическими руководителями в значительной степени зависит от момента. Правительства могут быть заинтересованы в начале реформ в первый год после прихода к власти, чтобы выгоды, полученные впоследствии, перевесили немедленный (и неприятный) эффект. Кроме того, электорат ожидает от нового правительства инновационной политики сразу после его прихода к власти. Даже сравнительно жесткие меры могут оказаться приемлемыми в этот период благодаря готовности людей мириться с некоторыми трудностями в ожидании улучшений своего положения. Отсюда следует вывод: правительства можно убедить начать реформы в начале их пребывания во власти, но не позже, когда реформы могут стать частью политических игр.
Важность твердой и устойчивой заинтересованности в реформах со стороны правительства и его политических лидеров невозможно переоценить. Страна может вводить антикоррупционные законы или создавать институты из-за давления со стороны спонсоров или международного сообщества, но правительство, не заинтересованное в избавлении от коррупции, всегда найдет пути нейтрализации законов и институтов, которые представляют потенциальную угрозу его политическому контролю. Типичная тактика нейтрализации включает нераспространение информации среди общественности, превращение законов в недействующие из-за того, что не установлены подробные правила и процедуры, и лишение институтов необходимого бюджета, ресурсов и персонала. В регулирующих органах сектора и советах директоров предприятий иногда работают сговорчивые чиновники, на которых можно рассчитывать и которые предугадывают желания правительства и действуют в соответствии с ними. Или же основные посты на предприятиях энергоснабжения и в регулирующих агентствах могут в течение долгого времени оставаться свободными, ведя к неразберихе и отсутствию подотчетности. Указания правительства могут уменьшить независимость регулирующих органов.
Однако одной демонстрации заинтересованности в антикоррупционных мерах недостаточно. Правительству необходимо подкрепить слова делом с помощью последовательных действий, таких как эффективная кампания по улучшению коммуникаций, возглавляемая руководителем высшего звена при поддержке других членов политической элиты, и таким образом придать реформам политическую видимость. Политические лидеры также должны быть готовы обеспечить надлежащую правовую и регулирующую базу для продвижения реформы и назначить людей, известных своей честностью и способностями, на ключевые посты; обеспечить адекватное финансирование на весь период реформ; установить регулярный мониторинг для устранения узких мест, мешающих реформам; поддержать независимые институты регулирования, основанные для содействия реформам; облегчить исполнение законов, даже когда нарушители имеют политическое влияние.
Заинтересованность руководства предприятия в искоренении коррупции также важна для успеха. Качество и энтузиазм менеджеров, уполномоченных осуществлять стратегии борьбы с коррупцией, являются хорошими индикаторами политической заинтересованности. Инициирование реформ и создание системы, поощряющей честность и активно противодействующей нарушениям, может потребовать привлечения на предприятие энергоснабжения новых менеджеров. Давление со стороны гражданского общества и международных спонсоров способно подтолкнуть предприятия энергоснабжения к реформам. Инициативы предприятий должны быть полностью поддержаны правительством с помощью пакета законов, институтов и руководящих действий.
Законодательная и регулирующая база является необходимым, но ни в коей мере не достаточным условием усиления подотчетности. Борьба с коррупцией требует действий, выходящих далеко за рамки принятия законов или объявления политики. Она требует качественного управления на всех уровнях общества. Повышение качества управления в электроэнергетике означает насаждение новой культуры среди работников, потребителей и общественности. Повышению качества управления будут сопротивляться все, кому выгодно его отсутствие. К числу этих людей в разной мере и по разным причинам можно отнести политиков, руководителей и сотрудников предприятий энергоснабжения, профсоюзы и некоторые слои населения. Но это только часть проблемы. Жители многих развивающихся стран привыкли к традициям своего общества, включая практику управления использования ресурсов общин, таких как реки или пастбища. С электроэнергией многие из них познакомились сравнительно недавно и не успели понять и принять законы, относящиеся к ней. Политические партии часто обещают бесплатное (или по номинальной ставке) электричество и попустительствуют неуплате счетов. Нужно время и настойчивость, чтобы изменить отношение и поведение потребителей, сотрудников предприятий энергоснабжения и гражданского общества, которые воспринимают электричество в качестве общественного блага, которым можно пользоваться бесплатно или за символическую плату.
Понятно, что невозможно мгновенно приобрести сторонников реформ. Одни страны идут по пути «шоковой терапии» – резких и масштабных изменений, а другие выбирают постепенный подход к достижению консенсуса. Выбор подхода в значительной степени зависит от социального и политического контекста, точки зрения реформаторов и заинтересованности политических и бюрократических лидеров.
В зависимости от выполнения основных условий, описанных в предыдущих разделах, при борьбе с коррупцией эффективным оказывается ряд мер. Поскольку осуществление антикоррупционной стратегии может потребовать серьезных культурных и поведенческих изменений в государственном управлении и управлении сектором, реформаторам может потребоваться поддержка пассивного большинства. Для этого необходимо искусное политическое управление процессом. Консультации, коммуникации и участие являются важными элементами стратегии, так же как настойчивость, план, подкрепленный адекватными ресурсами, и своевременность. Все это требует определения очередности и приоритетности действий. Разработка антикоррупционной стратегии, расстановка приоритетов и определение последовательности ее осуществления начинается с качественного технического анализа проблемы (рис. 4.1). Стратегия должна строиться с учетом мнения лиц, формирующих общественное мнение, и аналитиков, обладающих глубокими знаниями политэкономии страны и технических операций сектора.
Любая успешная антикоррупционная стратегия в коммунальном секторе включает в себя пять ключевых элементов. Они перечислены в таблице 4.6, а их основные компоненты рассмотрены ниже. На рис. 4.2 представлен процесс реализации стратегии, состоящий из семи ступеней, а в приложении 4А описан процесс реализации стратегии, а также уроки, полученные в штате Андхра-Прадеш, Индия.
Чтобы противостоять отрицанию проблемы или неуместным домыслам о ней, ее серьезности и влиянии, необходима аналитическая работа. Часто проблему намеренно запутывают, чтобы добиться технических решений (таких как дополнительные инвестиции, новые технологии и субсидии), которые удобны с точки зрения политики. Важно, чтобы ключевые лица, ответственные за принятие решений, признали существование проблемы и работали над достижением широкого согласия по диагнозу. Даже если о существовании коррупции всем известно, отсутствие качественной аналитической работы ослабляет «энтузиастов реформ», когда в процессе реализации встречаются трудности, а «оппоненты» быстро консолидируются. Также важно использовать системный подход и не обвинять конкретных лиц, которые сами могут быть жертвами системы. Объективный технический анализ помогает сделать стратегию политически нейтральной.
Ни одна реформа не будет успешной, если не устранить обеспокоенности сотрудников по поводу гарантий занятости и карьерного роста. В странах, не имеющих программ помощи людям, потерявшим работу, гарантия получения средств к существованию крайне важна. В результате реформ во многих секторах сокращаются рабочие места, и если люди решат, что реформы могут стоить им работы, они будут упорно сопротивляться изменениям. Безоговорочное заявление политических руководителей о том, что реформы не приведут к сокращению персонала, вместе с необходимым финансированием причитающихся работникам выплат абсолютно необходимо для принятия реформ населением. Привлекательный пакет при уходе по собственному желанию может помочь при сокращениях. Однако квалифицированных сотрудников следует удерживать, предлагая им возможности карьерного роста и повышение зарплаты. Иногда этот вопрос можно решить путем организации конкурсов на замещение новой руководящей должности и привязывания зарплаты к рыночному уровню и результатам деятельности.
Создание рабочей атмосферы, способствующей карьерному росту сотрудников, может обеспечить постоянную заинтересованность работников в реформах. Неверно полагать, что все сотрудники предприятий энергоснабжения вовлечены в коррупцию. Обычно существует небольшая часть безнадежно коррумпированных работников, небольшая часть работников, борющихся с коррупцией в системе, и большинство, безразличное к проблеме или пассивно коррумпированное. К последней группе относятся работники, которые молча соглашаются с системой искаженных стимулов, где коррупция остается безнаказанной, а иногда даже вознаграждается. Следует ввести объективную совместную систему оценки деятельности, программы обучения для повышения квалификации сотрудников, продвижение на основе заслуг и стимулы, привязанные к результатам деятельности. За мелкие преступления, особенно связанные с коррупцией и сговором, следует ввести наказания. Прозрачная система перевода сотрудников и ограничение свободы действия менеджеров могут сократить политическое вмешательство и воспрепятствовать возникновению коррупционных связей между персоналом предприятия энергоснабжения, нечестными потребителями и местными политиками.
Прямая коммуникация между высшим руководством и персоналом является очень эффективным способом обеспечения сотрудников свежей и точной информацией из первых уст. Такая коммуникация может принимать форму регулярных информационных бюллетеней, содержащих обращение генерального директора предприятия к сотрудникам по важной проблеме, вопросы и письма от сотрудников вместе с ответами и разъяснениями руководства, просьбы к сотрудникам высказать свое мнение по вопросам работы предприятия, а также новости о ходе реформ. Заслуживающие доверие коммуникация и действия руководства помогают получить поддержку большинства сотрудников, которые иначе испытывают противоречивые чувства в связи с борьбой с коррупцией.
