Текст книги "Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления"
Автор книги: Санджай Прадхана
Жанр:
Публицистика
сообщить о нарушении
Текущая страница: 11 (всего у книги 54 страниц) [доступный отрывок для чтения: 20 страниц]
Не все случаи невыходов на работу обязательно являются признаком коррупции. Очевидно, что существует множество уважительных и законных причин, по которым учитель может отсутствовать на занятиях, например болезнь, повышение квалификации и кончина родственников. Но иногда отсутствие явно незаконно, например, когда учителя занимаются подработкой в рабочее время. Более того, то, что выглядит как официальное отсутствие, на деле может оказаться неэффективностью или коррупцией на верхнем уровне, например, когда чиновники используют учителей в политических целях. Причины, которыми объясняют невыходы на работу, классифицируются следующим образом: официальные профессиональные и непрофессиональные обязанности, отсутствие по уважительной причине, болезнь собственная или членов семьи, отсутствие без уважительной причины и опоздания (Akhmadi and Suryadarma, 2004; Alcazar and others, 2006; Chaudhury and others, 2006; Kremer and others, 2005; Rogers and others, 2004) (см. пример 2.1).
Пример 2.1. Причины невыхода учителей на работу
В Южной Азии официальная деятельность, связанная с работой в школе, может включать участие в выездной вакцинации, помощь местным политикам и проведение переписи населения. В Бангладеш основной причиной невыходов на работу является «отсутствие в связи с официальными обязанностями» (49 % невыходов) и «официальный отпуск» (33 %). В Индии, где уровень невыходов на работу в среднем составляет 25 %, всего 8–10 % случаев отсутствия учителей связаны с ежегодными отпусками, болезнью и другими официально разрешенными причинами. В Индонезии около 37 % отсутствующих учителей были больны или имели разрешение, 19 % указали в качестве причины отсутствия официальные обязанности, 26 % сообщили об опоздании или раннем уходе и 18 % отсутствовали по неясной или неизвестной причине. В Эквадоре исследования показали, что уровень невыходов на работу составляет 14 %, при этом 29 % учителей отсутствовали по уважительной причине и по болезни, 18 % выполняли официальные обязанности и 53 % не имели уважительных причин. В Папуа – Новой Гвинее 36 % учителей сообщили об отсутствии по болезни, 4 % – в связи с повышением квалификации, 11 % – в связи с официальными обязанностями, 6 % указали санкционированный оплачиваемый отпуск, 8 % – поездку в город и 34 % – другие или неизвестные причины.
Источник: Chaudhury and others (2006); Kremer and others (2005); Akhmadi and Suryadarma (2004); Rogers and others (2004); World Bank (2004).
Сообщаемые причины невыходов на работу могут быть не вполне достоверными. Так или иначе, хотя многие учителя имеют «причину» для регулярного отсутствия, это прежде всего злоупотребление государственными средствами, которые выплачиваются за неоказанные услуги. Например, учитель, который получает от правительства зарплату, но не приходит на занятия, а использует это время для подработки, явно злоупотребляет системой. В результате многие учащиеся остаются без образования. Такой случай вполне можно назвать коррупцией.
Другой пример: учитель не приходит на работу, потому что зарплату ему выдают не по месту службы и он должен сам ездить за деньгами. Такой случай вряд ли можно назвать коррупцией. В действительности учителя, которым приходится тратить время на получение зарплаты или другие официальные обязанности, «злоупотребляют положением в личных целях», но причина этого злоупотребления – неэффективность на верхнем уровне. Тем не менее результат остается прежним. Учитель отсутствует в школе, учащиеся не получают знаний, государственные средства расходуются нерационально, а результаты обучения страдают. Подобный тип отсутствий чаще встречается в сельских школах, ставя бедное население в еще более невыгодное положение.
Ситуации, описанные в этих примерах, могут случаться из-за отсутствия контроля за выполнением правил, надзора и стимулов. Какой бы ни была мотивация в каждом случае, на школьном уровне результаты бывают одними и теми же. Таким образом, исходя из результата, можно считать невыходы учителей на работу «коррупцией», независимо от мотивации каждого учителя. Единственная разница заключается в степени виновности (Cooter and Ulen, 2000). Кто-то может посчитать вину учителей, подрабатывающих в личных целях за счет выполнения регулярных обязанностей, очень высокой. Ступенькой ниже находятся учителя, отсутствующие по болезни или уходу за больным. Их вина «меньше», потому что часто связана с отсутствием надлежащей политики отпусков и слабым центральным планированием (в некоторых случаях в сочетании с низкими зарплатами). И, наконец, есть учителя, берущие отгулы, чтобы получить зарплату в столице, присутствовать на собраниях профсоюза или выполнить другие предписанные обязанности. Вина этих учителей, пожалуй, минимальна. Однако в любом случае, несмотря на разницу в намерениях и соответственно в степени виновности, издержки, связанные с невыходами учителей на работу, ложатся на систему и ее пользователей – учащихся.
Распространенность и корреляция невыходов учителей на работуНевыходы учителей на работу наблюдаются во всех системах образования. Высокий уровень невыходов может существовать даже при высокой зарплате, если учителя имеют очень низкий уровень мотивации и не слишком преданны своей профессии, а также при отсутствии подотчетности. Кроме того, побуждать к коррупции могут низкие зарплаты на государственной службе по сравнению с зарплатами в частном секторе. Когда государственная зарплата слишком мала, учителя начинают искать дополнительную работу, чтобы увеличить свой доход, особенно, когда ожидаемое наказание в случае уличения несерьезно (Becker, 1968). Эта идея находит отражение в литературе, посвященной невыходам на работу (см., например, Sapsford and Tzannatos, 1993; Barmby and Treble, 1991; Allen, 1981).
В ряде исследований предпринимались попытки установить распространенность и определяющие факторы невыходов учителей на работу, но точные и сопоставимые данные по разным странам получить трудно. Данные, представленные в работе Чодхури (Chaudhury and others, 2006), где сравниваются тенденции невыходов учителей на работу в Бангладеш, Эквадоре, Индии, Индонезии, Перу и Уганде, являются наиболее точными на сегодняшний день.
Более ранние исследования подтверждают выводы Чодхури (Chaudhury and others, 2006), касающиеся широкой распространенности невыходов учителей на работу. Результаты этих исследований довольно сложно сравнивать с современными данными, так как для определения уровня невыходов учителей на работу применялись различные методики. Тем не менее они подтверждают тот факт, что невыходы учителей на работу являются (и являлись) основной причиной утечки ресурсов из образовательных систем разных стран. Например, обследования школ, проводившиеся в 1995 г. в 14 странах с низким уровнем дохода, показали, что уровень невыходов на работу был особенно высок в странах Африки, расположенных к югу от Сахары, а также в Южной и Западной Азии, причем уровень невыходов учителей на работу колебался от 8 % в Бангладеш до 38 % в Танзании (Schleicher, Siniscalco, and Postlethwaite, 1995).
Данные Чодхури (Chaudhury and others, 2006) об уровне невыходов на работу учителей начальной школы в пределах 11–27 % могут быть занижены. В странах вроде Уганды, где уровень невыходов на работу составляет 27 %, Чодхури с коллегами обнаружила, что многие учителя, которые считались присутствующими, не проводили уроков. В Индии отсутствующими считались 25 % учителей государственных начальных школ, но уроки проводили лишь 50 % учителей. Хотя эти показатели нельзя считать строго сопоставимыми, они очень высоки по сравнению с уровнем отсутствия на рабочих местах в частном секторе развитых стран и в других отраслях развивающихся стран. Например, по данным Министерства труда за 2000–2001 гг. уровень невыходов на работу заводских рабочих в Индии составляет около 10,5 %, несмотря на строгое трудовое законодательство, обеспечивающее им высокую защищенность (Kremer and others, 2005). Другие исследования также показывают высокий уровень невыходов учителей на работу в индийских школах. Отчет о базовом образовании в Индии (Probe Team, 1999) обратил внимание на чрезвычайно низкий уровень активности учителей в государственных школах. Исследовательская группа (Probe Team) обнаружила, что в трети школ в день проведения опроса отсутствовал завуч.
Исследования показывают, что уровень отсутствия, как правило, выше в бедных регионах (Chaudhury and others, 2006). Сельские учителя Индии, Индонезии и Перу имеют более высокий уровень невыходов на работу (в среднем на 4 процентных пункта выше), чем их коллеги в городах. Учителя из маленьких школ Перу чаще отсутствуют на рабочих местах, чем учителя из более крупных (Alcazar and others, 2006). В Папуа – Новой Гвинее установить связь между расположением школы и уровнем невыходов на работу не удалось, однако более низкий уровень отсутствий коррелирует с количеством учебников в школе (World Bank, 2004). Более низкий уровень невыходов на работу также коррелирует с соотношением учащихся и учителей. Учителя реже отсутствуют, если в их классах меньше учеников. Различные методы преподавания, применяемые в индийских школах, не влияют в значительной степени на уровень невыходов на работу (Kremer and others, 2005). Имеются разрозненные данные о связи между полом учителя и уровнем невыходов на работу (Akhmadi and Suryadarma, 2004; World Bank, 2004; Kremer and others, 2005).
Продолжительность отсутствия изучалась во время исследования в Папуа – Новой Гвинее, где 30 % отсутствующих учителей пропустили один день, а 25 % отсутствующих – более семи дней (World Bank, 2004). Исследование также показало, что в начале учебного года учителя начинают работать со значительным опозданием: в среднем на 10 дней после официального начала учебного года. В очень удаленных районах учителя (за исключением завучей) начинали работать через 27 дней – почти через месяц – с момента начала занятий.
Вопросы здоровья также являются важным фактором, определяющим уровень невыходов на работу. Хотя болезнь является уважительной причиной для невыхода на работу, непонятно, почему учителя отсутствуют по этой причине больше, чем работники других сфер (Kremer and others, 2005). ВИЧ/СПИД оказал опустошительный эффект на образование и эффективность учителей в странах Африки, расположенных южнее Сахары, хотя исследования показывают, что в Уганде уровень отсутствия учителей не коррелирует в значительной степени с ВИЧ/СПИД, а в Замбии он ниже (около 17 %), чем можно ожидать в стране, где ВИЧ/СПИД широко распространен (Chaudhury and Others, 2006). Однако в 35 % случаев отсутствие на работе в Замбии объяснялось болезнью, а еще в 27 % – болезнью членов семьи и похоронами (Das and others, 2005).
Складывается ощущение, что школьная инфраструктура оказывает значительное влияние на посещаемость учителей в Перу и Индонезии, и плохие условия работы действуют как расхолаживающий фактор. В Перу уровень невыходов учителей на работу в школах, имеющих туалеты, на 21 процентный пункт ниже, чем в школах, не имеющих их. Улучшение инфраструктуры связано со значительным сокращением невыходов (Alcazar and others, 2006). Уровень невыходов учителей на работу в Индонезии также был выше в школах, не имеющих туалеты, и в школах, не имеющих достаточного количества классных комнат (Akhmadi and Suryadarma, 2004).
Служащие более высокого ранга, такие как завучи, отсутствуют чаще, чем находящиеся в низу служебной лестницы. Завучи в Бангладеш, Индии, Папуа – Новой Гвинее и Перу отсутствовали чаще других учителей (Alcazar and others, 2006; Chaudhury and others, 2006; Kremer and others, 2005; World Bank, 2004). Например, в Перу вероятность отсутствия завучей на 5–13 процентных пунктов выше, чем обычных учителей. Данные из Бангладеш показывают, что высокий уровень отсутствия можно объяснить официальными и административными обязанностями (Chaudhury and others, 2006). Завучи также могут подавать пример своим подчиненным. В Индонезии уровень невыходов на работу учителей был выше, если отсутствовали завучи (Akhmadi and Suryadarma, 2004). С позиции коррупционного поведения завучи имеют достаточно власти, чтобы оградить себя от дисциплинарных взысканий.
Очень мало фактов, говорящих о том, что более высокие зарплаты улучшают посещаемость. Из-за сложности получения заслуживающей доверия информации о зарплатах используют показатели возраста, образования и служебного положения и считают, что учителя старшего возраста с более высоким уровнем образования на более высокой должности получают более высокую зарплату. Лучше оплачиваемые учителя чаще отсутствуют на работе в Индии и Перу (Alcazar and others, 2006; Kremer and others, 2005). Своевременность выплат является важным фактором в Папуа – Новой Гвинее, где задержки зарплат связаны с более высоким уровнем невыходов на работу. Проблемы обеспечения учителей жильем в Папуа – Новой Гвинее также коррелирует с более высоким уровнем невыходов на работу (World Bank, 2004).
Учителя, работающие в государственных школах по контракту, не пользующиеся социальной защитой и зарабатывающие лишь малую долю того, что зарабатывают учителя, находящиеся на государственной службе, имеют такой же и даже более высокий уровень невыходов на работу (Chaudhury and others, 2006; Akhmadi and Suryadarma, 2004; Alcazar and others, 2006). Учителя, работающие по контракту, чаще имеют другую работу, чтобы дополнить учительскую зарплату. Высокий уровень невыходов на работу у них может быть и результатом плохо составленных контрактов. Однако учителя частных школ имеют более низкий уровень невыходов на работу, чем их коллеги в государственных школах.
Имеются разнородные данные о связи между уровнем образования учителей и уровнем невыходов на работу (Akhmadi and Suryadarma, 2004; Alcazar and others, 2006; Chaudhury and others, 2006; Kremer and others, 2005). Например, индийские учителя, имеющие дипломы колледжей, отсутствуют чаще на 2–2,5 процентных пункта, чем учителя, не имеющие дипломов. Но в Бангладеш прослеживается обратная связь. Кроме того, данные о повышении квалификации или стаже работы также разнятся. Опять-таки возможности лучшего заработка в других сферах и ничтожный шанс быть пойманным во время отсутствия – или понести за это какое-либо наказание – лучше объясняют подобное поведение.
Официальный контроль может стать одним из способов уменьшения уровня невыходов на работу. Визиты чиновников из Министерства образования помогли сократить уровень невыходов учителей на работу в Бангладеш и Индии (Chaudhury and others, 2006; Kremer and others, 2005). В тех средних школах Бангладеш, которые никогда не посещались чиновниками Министерства образования, уровень отсутствия был на 10 % выше. В Индии вероятность отсутствия учителей была на 2 процентных пункта ниже в школах, где в последние три месяца проводилась инспекция. Кроме того, в районах, где во всех школах в предыдущие три месяца проводилась инспекция, уровни невыходов на работу были примерно на 7 процентных пунктов ниже, чем в тех районах, где инспекции не проводились ни в одной школе. Прямые инспекции в Индонезии и Папуа – Новой Гвинее не оказали значительного влияния на уровень невыходов учителей на работу, при этом имеются разрозненные данные о том, что школьные инспектора в Индонезии часто получают взятки (Akhmadi and Suryadarma, 2004; World Bank, 2004). В Эквадоре исследователи оценили уровень невыходов на работу в зависимости от удаленности от офисов Министерства образования. Оказалось, что уровень невыходов учителей на работу в школах, удаленных более чем на 24 км, был на 16–18 % выше, чем в школах, расположенных ближе (Rogers and others, 2004). Похожая ситуация складывается в Индонезии (Akhmadi and Suryadarma, 2004).
С контролем связаны дисциплинарные взыскания. В Эквадоре учителя чаще выходят на работу в тех школах, где директор ввел дисциплинарные взыскания (Rogers and others, 2004). Это означает, что они необходимы для повышения эффективности мониторинга и контроля. Фактически отсутствие воли или полномочий для применения дисциплинарных взысканий подрывает результативность мониторинга и контроля. Во многих местах правила наложения дисциплинарных взысканий за неоднократное отсутствие без уважительных причин редко применяются или вообще отсутствуют. Учителей практически никогда не увольняют, и отсутствие на рабочем месте не влечет за собой почти никаких последствий. Кремер и его коллеги (Kremer and others, 2005) обнаружили, что, несмотря на отсутствие в любой момент времени четверти индийских учителей, существует всего один отчет (на 3000 государственных школ) об увольнении учителя за невыходы на работу и всего 1 % завучей сообщают о переводе регулярно отсутствующих учителей в места с худшими условиями работы. В частных индийских школах, чьи клиенты могут требовать от учителей отчетности, как правило, вводят больше карательных мер: из 600 школ в 35 сообщили, что завучи увольняют учителей за систематические невыходы на работу. И, наконец, всего 44 % завучей Папуа – Новой Гвинеи заявили, что играют важную роль в продвижении учителе по служебной лестнице, и только 35 % прибегают к дисциплинарным взысканиям (World Bank, 2004).
Сведения о влиянии общины и родителей на сокращение невыходов учителей на работу разнятся. В Папуа – Новой Гвинее уровень невыходов учителей на работу сократился на 50 %, после того как в модель было добавлено участие общины и родителей (World Bank, 2004). В целом в индийских школах наблюдается сходный уровень невыходов учителей на работу, независимо от того, имеются ли в них ассоциации родителей и учителей, хотя в школах, где собрания таких ассоциаций проводились в последние три месяца, уровень невыходов учителей на работу был ниже (Kremer and others, 2005). Вместе с тем деятельность ассоциаций родителей и учителей не оказывала заметного влияния в Перу, а деятельность родительских комитетов в Эквадоре коррелировала с высоким уровнем невыходов на работу, пожалуй, потому, что чрезвычайно высокий уровень отсутствий заставил родителей действовать более активно (Alcazar and others, 2006; Rogers and others, 2004). Дополнительный индикатор участия родителей в Эквадоре – доля школ в провинциях, имеющих родительские комитеты, также оказался несущественным. Однако участие родителей в работе школ в Никарагуа помогло сократить количество невыходов учителей на работу в сельских школах (Sawada, 1999; см. также Gertler, Patrinos, and Rubio-Codina, 2006). А в Перу учителя, родившиеся в районе, где расположена школа, демонстрировали более низкий уровень невыходов на работу – в среднем на 6 процентных пунктов ниже, чем другие учителя (Alcazar and others, 2006). Таким образом, участие в делах школы общины и родителей в некоторой степени компенсирует отсутствие контроля и мониторинга на официальном уровне.
Уровень образования населения – получателя услуг коррелирует с уровнем невыходов учителей на работу. Например, Чодхури с коллегами (Chaudhury and others, 2006) обнаружила, что повышение грамотности родителей на 10 процентных пунктов приводит к снижению уровня отсутствия учителей на 1 процентный пункт. Это может быть результатом нескольких факторов. Среди вероятных объяснений можно назвать больший спрос на образование, способность к мониторингу или политическое влияние со стороны образованных родителей. Кроме того, возможно, учителям приятнее работать с детьми грамотных родителей, которые лучше подготовлены к школе или имеют более высокую мотивацию. Также может срабатывать эффект отбора, возникающий в результате того, что образованные родители забирают своих детей из школ с высоким уровнем невыходов учителей на работу. И, наконец, благоприятная ситуация в общине может способствовать как повышению грамотности родителей, так и более низкому уровню отсутствия учителей.
Причины невыходов на работу кроются в сочетании индивидуальных и общих проблем. Если в одних случаях невыходы на работу легко объяснить индивидуальной склонностью получать зарплату, не предоставляя услуги, то в других случаях из-за общих проблем трудно обвинять только учителя (табл. 2.2). В системах, где не ценится эффективность и честность, учителя могут быть такими же жертвами, как и учащиеся. В таблице 2.2 классифицированы некоторые данные и представлены предложения относительно политики. Колонка индикатора уровня коррупции отражает наши представления о том, насколько ясно причина невыхода на работу указывает на коррупцию. В колонке данных отмечено, являются ли коэффициенты исследования статистически значимыми и достаточно ли данных для выводов. Например, «отрицательные» относится к случаям, когда фактор (например, работа по контракту) имеет незначительное влияние на невыходы на работу учителей, а «положительные» – когда фактор с большой долей вероятности может сократить уровень невыходов на работу (например, повышенный контроль и дисциплинарные меры). В таблице 2.2 также имеется колонка, где показана действенность предложенной политики сокращения невыходов на работу, хотя на данном этапе мы можем характеризовать ее лишь как частично оправданную или многообещающую. У нас нет достаточного количества данных, чтобы сделать четкие выводы о методах, которые могут сократить уровень невыходов на работу. Тем не менее в следующем разделе приведены некоторые предварительные выводы. В нем также показано, что невыход учителей на работу как одна из форм коррупции в области образования нуждается в дальнейшем изучении и сборе данных.
