Текст книги "Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления"

Автор книги: Санджай Прадхана

сообщить о нарушении

Текущая страница: 17 (всего у книги 54 страниц) [доступный отрывок для чтения: 20 страниц]

4. Коррупция в электроэнергетическом секторе
Крупномасштабное бедствие
^{Мохиндер Гулати и М.И. Рао}

Инфраструктура считается особенно уязвимой для коррупции, учитывая среди прочего значительность и неравномерность расходов (что помогает скрывать взятки), недостаток квалифицированных подрядчиков (что может приводить к сговору), наличие естественных монополий и ограничений для конкуренции (даже при реформах), распространенность «приватизации регулирования» и многочисленные возможности для дискреционных решений, а также «получение ренты» чиновниками и частными лицами. Проблема осложняется давно укоренившейся коррупционной практикой в инфраструктуре во многих странах и ее слияние с политической и социальной инфраструктурой. Эта глава позволяет лучше понять коррупцию и методы борьбы с нею в электроэнергетическом секторе.

Ричард Стерн, управляющий директор, Adalcorp

Электричество – это, пожалуй, самая универсальная, широко распространенная и удобная в использовании форма энергии. Его можно получить путем сжигания самых разных видов топлива, таких как каменный уголь, лигнит, бензин, керосин, мазут, дизельное топливо, растительное масло, спирт, природный газ и биомасса. Практически любую форму энергии, существующую в природе, можно преобразовать в электричество: энергию ветра, прибоя, пара и воды из гейзеров, энергию приливов, текущей воды, солнечного света и неисчерпаемую энергию атома. Огромное число вариантов применения и простота включения и выключения (щелчком выключателя) сделало электричество предметом первой необходимости для экономики и жизни общества. Жизнь в большей части мира трудно представить себе без электричества: насосы, подающие питьевую воду или откачивающие стоки и ливневые воды; сети телекоммуникаций, опутывающие земной шар; массовые перевозки товаров и людей по суше, воде и воздуху; охлаждение в жаркую погоду и обогрев в холодную; хранение лекарств, продуктов и других скоропортящихся товаров при заданной температуре; искусственное освещение, продляющее световой день и дающее больше времени для работы и отдыха. Инфраструктура любого сообщества – дома, офисы, сельское хозяйство, промышленность, больницы, банки, торговые центры, транспорт, коммуникации и места отдыха и развлечений – зависит от этой формы энергии.

В электроэнергетическом секторе осуществляется три вида технически самостоятельной деятельности – генерирование электроэнергии, ее передача по высоковольтным линиям и продажа большому числу розничных потребителей через распределительную сеть. Большую часть электричества получают путем сжигания ископаемого топлива, использования энергии текущей воды (на гидроэлектростанциях) и атомной энергии. На нетрадиционные источники электричества, такие как энергия ветра и солнечная энергия, приходится небольшая, но растущая доля. После получения электроэнергия обычно передается на большие расстояния и затем поставляется большинству потребителей при низком напряжении, хотя крупные потребители могут получать электроэнергию с более высоким напряжением.

Во многих странах эти виды деятельности осуществляются вертикально интегрированными государственными монополиями. Часто правительство использует их для достижения политических, социальных и экономических целей, усложняя коммерческую сторону функционирования коммунальных предприятий. Это ослабляет контроль со стороны менеджмента, подотчетность менеджеров предприятия и прозрачность их работы, приводя со временем к неэффективности, коррупции, раздуванию штатов, низкому качеству поставок и обслуживания, плохим финансовым результатам и финансовому бремени. В результате многие страны страдают от низкой подотчетности и слабых институтов мониторинга, что способствует появлению коррупции, которая постепенно пронизывает каждый этап и уровень электроэнергетического бизнеса – от правительства в верхней точке до сотрудников, снимающих показания счетчиков, и линейных монтеров (отвечающих за работу и техническое состояние сетей низкого напряжения), обслуживающих потребителей{62}62
  Например, в Индии годовые отчеты о показателях государственных электроэнергетических управлений, публикуемые Комиссией по планированию, обычно показывали, что «потери при передаче и распределении» колеблются в пределах 21–25 %. В отчетах не упоминаются «коммерческие убытки», которые в значительной степени являются результатом хищений и коррупции. Даже в аудиторских заключениях по электроэнергетическим управлениям, подготовленных независимым офисом Генерального контролера и аудитора Индии, говорилось о потерях при передаче и распределении, а коммерческие убытки упоминались редко, да и то в сносках.


[Закрыть]. Нередко предприятия энергоснабжения являются очень крупными по сравнению с государственным сектором экономики и другими коммерческими предприятиями с точки зрения инвестиций, доходов, количества работников и клиентской базы. Поэтому коррупция в электроэнергетическом секторе, если не уделять ей внимание, обескровливает предприятия, доводит до нищеты население и даже разрушает моральные устои.

Прежде чем продолжить, уточним определение используемого здесь понятия «коррупция». Хотя это слово обычно ассоциируется с такими явлениями, как мошенничество, взяточничество, аморальность, незаконное присвоение средств, приобретение состояния незаконным путем и продажность, в этой главе коррупция рассматривается в более узком смысле, означая «предложение, передачу, вымогательство или принятие стимулов или вознаграждений, которые могут повлиять на действия органов власти, их членов или представителей» (в соответствии с британским Законом о предотвращении коррупции 1916 г.). Однако в электроэнергетическом секторе имеется определенная доля корпоративного мошенничества и финансовых преступлений. Во многих отчетах используется более широкая трактовка мошенничества, которая включает кражи, фальсифицированный учет, взяточничество и коррупцию, обман и сговор. Хотя это и не считается коррупцией, некоторые лица могут попытаться воспользоваться недостатками регулирования и структуры рынка.

Монополия, противоречащие друг другу цели, навязываемые государственной политикой, и популизм, представляющий энергоснабжение как общественное благо, характеризуют энергосистемы общего пользования во многих развивающихся странах и обеспечивают плодородную почву для неэффективности и коррупции. Масштаб коррупции коррелирует со свободой действий со стороны лиц, принимающих решения, отсутствием ясной подотчетности и прозрачности в процессе принятия решений.

Признав необходимость эффективных международных правовых инструментов по борьбе с коррупцией, Генеральная Ассамблея ООН в октябре 2003 г. приняла Конвенцию ООН против коррупции. В конвенции подчеркивается, что, хотя коррупция может преследоваться в судебном порядке в случае выявления, в первую очередь следует заниматься ее предотвращением. В числе мер предлагаются модельные подходы, такие как создание антикоррупционных агентств и повышение прозрачности финансирования избирательных кампаний и политических партий. Государства должны стараться, чтобы их услуги, особенно в таких важных областях, как государственные закупки и судебная система, были обеспечены мерами безопасности, способствующими повышению эффективности, прозрачности и рекрутинга на основе заслуг. Конвенция призывает к активному участию неправительственных и местных общественных организаций, а также других структур гражданского общества в повышении информированности общественности по проблемам коррупции и возможных путях их решения. Один из фундаментальных принципов, указанных в конвенции, связан с правовыми и процедурными формальностями, которые необходимо выполнять при возмещении и возврате активов от коррупционной деятельности в страны, затребовавшие подобную реституцию. Этот вопрос особенно важен для многих развивающихся стран, где высокий уровень коррупции стал серьезной проблемой.

В этой главе рассматривается коррупция в электроэнергетическом секторе. Глава разделена на три части: первая посвящена распространению коррупции в электроэнергетическом секторе и ее масштабам на предприятиях энергоснабжения в разных странах. Коррупция затронула все процессы и виды деятельности электроэнергетического бизнеса, поставив под вопрос его жизнеспособность. Однако те немногие предприятия, которым удается сохранять высокий уровень честности даже в обстановке коррупции, могут дать полезные примеры борьбы с коррупцией. Два из них, Palli Bidyut Samitis в Бангладеш и государственное предприятие энергоснабжения в штате Андхра-Прадеш, Индия, представлены в приложении 4А. Еще одна история успеха, заслуживающая упоминания, произошла в Африке, где в 1997 г. правительство Габона предоставила концессию на обеспечение и водой, и электричеством сроком на 20 лет частной компании Société d’Energie et d’Eau du Gabon (Tremolet, 2002). Концессионер показал хорошие результаты в данных областях услуг, часто перевыполняя планы, но достиг меньшего прогресса в других областях.

Во второй части представлена оценка коррупции – как она появляется, насколько серьезную проблему для разных видов деятельности в секторе и в различных странах представляет, кто является бенефициаром и что делает возможным ее существование. В этой части идентифицированы виды деятельности, уязвимые для коррупции, и обозначены точки, воздействие на которые может дать более высокий эффект в плане сокращения коррупционной деятельности. В ней показано, что страны с более высоким уровнем коррупции обычно имеют более слабое государственное управление и низкий уровень развития человеческого потенциала. Иными словами, отмечена обратная зависимость между коррупцией и развитием человеческого потенциала.

Третья часть посвящена стратегиям борьбы с коррупцией. Они включают усиление подотчетности через доступ к информации, принятие кодексов поведения, деклараций прав потребителей, правил, касающихся конфликта интересов, и участие общественности; укрепление таких институтов, как аудит и независимое регулирование, а также стимулирование лояльности работников с помощью прогрессивной политики управления персоналом. Ограничения и препятствия, мешающие осуществлению этих стратегий и оценке связанных с ними расходов, также рассматриваются в этой части.

Коррупция: крупномасштабное бедствие

В электроэнергетическом секторе встречаются различные виды коррупции: от мелкой коррупции на уровне работников, снимающих показания счетчиков, и линейных монтеров до крупных краж, совершаемых политическими деятелями, которые предоставляют выгодные концессии, заставляют государственные предприятия подписывать невыгодные договоры на покупку электроэнергии или манипулируют политикой в пользу определенных сторон. Менеджеры энергосистем находятся посередине, получая свою долю от поставщиков и покупателей. Мелкая коррупция в совокупности получается далеко не мелкой. Хотя надежные данные трудно получить, примерные оценки специалистов отрасли показывают, что суммы, фигурирующие в так называемой мелкой коррупции, пропорциональны суммам крупных хищений и в целом достаточно велики, чтобы обескровить предприятие, а иногда даже довести правительство до состояния, близкого к банкротству. Мелкая коррупция в электроэнергетическом секторе – регулярно повторяющееся, не одноразовое явление. Она разрушает культуру предприятий энергоснабжения и становится главным источником неудобств для потребителей. Иногда прямые затраты на коррупцию в электроэнергетическом секторе бывают настолько велики, что избавление от них может высвободить достаточно ресурсов для ликвидации дефицита предложения (пример 4.1).

Пример 4.1. Стоимость коррупции: ликвидация потерь может привести к устранению разрыва между спросом и предложением

В Бангладеш потребители оплачивают всего 55 % вырабатываемой энергии (Lovei and McKechnie, 2000). Плохое управление и коррупция в сфере выставления счетов и сбора платежей является причиной примерно половины убытков Комитета по развитию энергетики Бангладеш и Управления по электроснабжению Дакки, размер которых превышает $100 млн в год.

В индийском штате Орисса распределение электроэнергии было приватизировано в 1999 г., и с тех пор произошли значительные изменения в лучшую сторону, в том числе улучшилась работа по выставлению счетов и сбору платежей. Но даже при этом проверка результатов деятельности предприятий энергоснабжения, проведенная Комиссией по регулированию электроснабжения штата Орисса за год, завершившийся в марте 2005 г., показала, что совокупные технические и коммерческие потери составили около 46 % (OERC, 2005). Чисто «технические» потери составили около трети. Остальную часть потерь комиссия отнесла главным образом на коррупцию (хищения электричества, а также неэффективность снятия показаний, выставления счетов и сбора платежей). Стоимость коррупции оценивалась приблизительно в $240 млн.

Годовые убытки по всей Индии могут составлять $4–5 млрд[3]3
  Обращение к нации премьер-министра Индии Атала Бихари Ваджпаи 15 августа 2002 г., в котором он сообщил, что из-за краж электроэнергии было потеряно 250 млрд рупий.


[Закрыть]. Это периодические убытки, и, если устранить их, средств хватит для финансирования производства 4000–5000 МВт электроэнергии в год. С другой стороны, устранение этих потерь высвободит достаточно ресурсов для того, чтобы Индия выполнила большую часть обязательств по программе «Электричество для всех к 2012 г.».

Коррупция пронизывает страны и культуры, при этом мелкая коррупция, которая, как считают некоторые, является наиболее распространенным явлением, процветает при взаимодействии с потребителем. Неоплата счетов потребителями при попустительстве рядовых сотрудников предприятий энергоснабжения является отправной точкой значительной части мелкой коррупции. Неплатежи медленно поглощают приток средств на предприятии, сокращают его возможности по расширению и поддержанию системы в рабочем состоянии, ведут к перебоям в поставках электричества и в конце концов к неудовлетворенности потребителей. Подобный порочный круг наблюдался в государственной энергетической компании Баку (Азербайджан), где сбор платежей с потребителей – физических лиц во второй половине 1999 г. составлял всего 12 % от причитающейся суммы (Lovei and McKechnie, 2000). В странах бывшего соцлагеря сбор платежей предприятиями энергоснабжения колеблется от 16 % в Азербайджане до 98 % в Боснии и Польше (Komives and others, 2005). И потребителям, и сотрудникам предприятий энергоснабжения в краткосрочном плане выгодно участие в сговоре, но несложно предсказать, что отношение потребителей станет отрицательным, когда качество поставок резко снизится. Неденежные операции (такие как бартер), распространенные в странах бывшего соцлагеря, создают благодатную почву для коррупции. Обмен электроэнергии (на топливо) или газа (на электроэнергию) по заниженным тарифам является одним из методов, применяемых менеджерами предприятий энергоснабжения для незаконного обогащения. В Пакистане в 1999 г. хищения энергии были настолько серьезными, что правительству пришлось привлечь армию к контролю снятия показаний счетчиков и выставления счетов. Что поразило власти, так это масштаб хищений и их выгодность крупным потребителям, таким как промышленные предприятия, торговые центры и владельцы больших домов.

Коррупция и неэффективность в секторе государственных услуг связаны со слабым государственным управлением. Политическая и экономическая среда в стране в значительной степени определяет качество ее государственных услуг. Такие аспекты управления, как подотчетность и способность к реагированию со стороны правительства, свобода СМИ, право граждан на инакомыслие и протест, честность институтов при поддержании законности и порядка и осуществлении правосудия, степень делегирования полномочий местным правительственным институтам и уровень участия общественности в принятии решений, имеют непосредственное отношение к коррупции в стране. Организация Transparency International проводит обширные исследования, которые показывают сильную взаимосвязь между слабым государственным управлением, низкими темпами развития и коррупцией. В одном из исследований (Transparency International, 2002) были рассмотрены семь секторов (образование, здравоохранение, энергетика, управление земельными ресурсами, налогообложение, полиция и судебная система) в пяти странах (Бангладеш, Индия, Непал, Пакистан и Шри-Ланка). Образование, здравоохранение и энергоснабжение относятся к наиболее востребованным государственным услугам в этом регионе, и для большой части населения государственные институты являются единственным источником этих услуг. Исследование выявило большой размах коррупции во всех этих странах в электроэнергетическом секторе, а также в других сферах государственных услуг.

Еще один отчет Transparency International (2005b) о коррупции в Индии содержит отдельную главу о распространении коррупции в электроэнергетическом секторе. В ней сделаны следующие выводы.

• Почти три пятых домохозяйств сообщили, что за последний год общались с представителями своих предприятий энергоснабжения. Общение чаще происходило в городах (70 %), чем в сельской местности (55 %).

• Больше одной десятой части (12 %) всех домохозяйств в стране сообщили о даче взяток при получении услуг за последний год.

• Почти две трети (65 %) обращавшихся за услугами считают, что электроэнергетика коррумпирована.

• Даже частные предприятия энергоснабжения воспринимались как коррумпированные. Почти три пятых домохозяйств, обслуживаемых частными предприятиями, считают, что эти предприятия коррумпированы.

• Почти половина (49 %) общавшихся с представителями предприятия полагают, что уровень коррупции возрос за последний год.

• Более четверти (27 %) тех, кому пришлось обращаться на предприятие, пользовался такими средствами, как взятки, влияние и привлечение посредников.

• Более трети (35 %) тех, кто сообщил взятках, заплатил их линейным монтерам, а четверть (25 %) – агенту или посреднику.

Обычно бремя коррупции ложится на неимущих. Во многих странах только богатые – малая доля населения – могут позволить себе электричество. Даже когда политика правительства обеспечивает доступ неимущих к электричеству с помощью денежных субсидий или специальных тарифов, как правило, счастливчиков немного. В такой ситуации коррупция оказывает наибольшее влияние на бедные слои общества: среди них наблюдается низкий уровень доступа к электросетям, а субсидии энергетического сектора поглощают средства, которые могут быть направлены на другие государственные услуги для неимущих (пример 4.2).

Пример 4.2. Бремя коррупции ложится на плечи неимущих

Потребители несут бремя расходов на поставки электроэнергии, качество которых снижается из-за нестабильности и скачков напряжения. В Бангладеш, где напряжение в электросети нестабильно, наблюдатели в сельской местности отмечают, что лампочки служат всего несколько дней. Сельская семья с низким доходом может тратить на лампочки столько же, сколько на электричество. Опрос, профинансированный Всемирным банком (Lovei and McKechnie, 2000), показал, что нарушения энергоснабжения в Бангладеш обходятся примерно в $1 млрд в год и сокращают экономический рост примерно на половину процентного пункта.

Субсидии для наименее защищенных слоев общества стоят на повестке дня большинства правительств. Менее обеспеченные потребители могут получить субсидию на подключение к источнику питания (денежные субсидии) или понижение тарифа (субсидии на оплату коммунальных услуг), чтобы сделать потребление более доступным. Предприятия энергоснабжения обычно сами распоряжаются субсидиями, но у них отсутствуют институциональные механизмы для тщательного отбора получателей. В результате льготы часто достаются не неимущим, а тем, кто не нуждается в них. Исследование Всемирного банка (World Bank, 2001) в сфере поставок бесплатной электроэнергии фермерам в двух штатах Индии показало, что лишь небольшой процент бедных фермеров смог воспользоваться этой схемой. Поставки в сельскохозяйственном секторе этих штатов велись без учета и позволяли предприятиям энергоснабжения маскировать потери от коррупции и плохого управления. Значительная часть субсидий в действительности шла на финансирование этих потерь.

Неимущие оказываются в проигрыше дважды: во-первых, они практически не видят субсидий, а во-вторых, субсидии в энергетический сектор сокращают ресурсы правительства, которые при вложении в программы социального обеспечения могли бы качественно улучшить жизнь бедных. Наглядным примером может служить индийский штат Андхра-Прадеш в 2002 финансовом году.

Когда у предприятия энергоснабжения нет возможности нормально выставлять счета и получать платежи даже в минимальном размере, необходимом для продолжения работы, оно начинает обращаться к разнообразным средствам выживания, таким как займы, правительственные субсидии, отсрочка платежей и кредиты от других правительственных агентств на топливо, транспорт и прочие операции. Но такие меры лишь оттягивают неизбежное. Когда они будут исчерпаны, предприятию придется нормировать подачу электроэнергии или снижать нагрузку. Отключения могут проходить по очереди в разных районах (что сказывается на всех потребителях в округе в определенное время), или предприятие энергоснабжения может отключать конкретные классы потребителей в определенное время (например, дома или сельскохозяйственные насосные установки) в зависимости от конфигурации линий и правил отключения электроэнергии. Часто предприятия энергоснабжения щадят промышленных потребителей и других ценных клиентов и отключают линии, поставляющие энергию в бедные районы. Нехватка средств влияет на качество и охват потребителей, а растущие расходы на модернизацию системы могут удержать бедных даже от попыток подключить электричество. В условиях неадекватных поставок и отсутствия альтернатив объем коррупции среди сотрудников предприятий энергоснабжения растет. Потребители и община попадают в порочный круг наращивания коррупции.

Между коррупцией и развитием человеческого потенциала, по всей видимости, существует обратная зависимость. Transparency International публикует индекс восприятия коррупции с 1995 г. Он характеризует восприятие степени коррупции людьми, занимающимися бизнесом, и аналитиками и позволяет составить рейтинг стран по восприятию коррупции от наименее коррумпированных к наиболее коррумпированным. Интересно сопоставить индекс восприятия коррупции за 2004 г. с Отчетом о развитии человеческого потенциала ООН (UNDP, 2005), в котором приведены индексы 145 стран – членов ООН, характеризующие ожидаемую продолжительность жизни, доход на душу населения, грамотность взрослого населения и питание. Страны с высоким индексом восприятия коррупции (т. е. воспринимаемые как наиболее коррумпированные) почти всегда имеют низкий рейтинг по развитию человеческого потенциала, что указывает на возможную связь между коррупцией и развитием. Подробности, относящиеся к примеру развивающихся стран, представлены в таблице 4.1.