Текст книги "Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления"
Автор книги: Санджай Прадхана
Жанр:
Публицистика
сообщить о нарушении
Текущая страница: 13 (всего у книги 54 страниц) [доступный отрывок для чтения: 20 страниц]
Образование является необходимым условием достижения Целей тысячелетия по развитию и, таким образом, необходимым условием социального и экономического развития и расширения личных возможностей. Чтобы образование могло помочь гражданам и народам воспользоваться потенциальными преимуществами, оно должно быть эффективным. Как показано в этой главе, коррупция, препятствующая любым усилиям, направленным на развитие, ослабляет образовательный сектор. Цель этой главы – подчеркнуть ущерб, наносимый коррупцией в форме невыходов учителей на работу. В результате последних, хотя и ограниченных, исследований были получены убедительные доказательства того, что невыходы учителей на работу во многих странах являются серьезной проблемой, из-за которой впустую тратятся финансовые ресурсы, а учащиеся недополучают знания. Хотя здесь представлены некоторые ключевые факторы невыходов учителей на работу и предложены варианты политики противодействия, необходимость получения дополнительных данных по большему числу стран очевидна. Невозможно сформулировать эффективные стратегии борьбы с невыходами учителей на работу, пока неясен масштаб проблемы и не до конца поняты определяющие факторы.
Конечно, не все отсутствия учителей являются признаком коррупции. Но все они без исключения оказывают отрицательное воздействие на процесс обучения. Издержки, как материальные, так и образовательные, одинаково высоки, независимо от того, имеет отсутствие уважительную причину или нет.
Нам необходим диалог по вопросам коррупции в образовании. В частности, вопросы невыходов учителей на работу требуют дополнительного анализа. В числе первоочередных задач – более широкий мониторинг, дополнительные исследования и получение сопоставимой информации, которая может помочь в анализе ситуации с невыходами на работу в ряде стран. Также необходимы дополнительные эксперименты и оценка положительных методов, показавших многообещающие результаты. Уроки, полученные при решении проблем, связанных с невыходами учителей на работу, можно применить к другим аспектам коррупции в образовательном секторе.
ЛитератураAkhmadi, S. U., and D. Suryadarma. 2004. «When Teachers Are Absent: Where Do They Go and What Is the Impact on Students?» SMERU Research Institute, Jakarta.
Alcazar, L., F. H. Rogers, N. Chaudhury, J. Hammer, M. Kremer, and K. Muralidharan. 2006. «Why Are Teachers Absent? Probing Service Delivery in Peruvian Primary Schools.» Development Economics Department, World Bank, Washington, DC.
Allen, S. G. 1981. «An Empirical Model of Work Attendance.» Review of Economics and Statistics 63 (1): 77–87.
Álvarez, J., V. Garcia Moreno, and H. A. Patrinos. 2006. «Institutional Effects as Determinants of Learning Outcomes: Exploring State Variations in Mexico.» Human Development Department, World Bank, Washington, DC.
Annamalai, M. 2001. «Effective Government Schools.» Journal of Literacy and Education in Developing Societies 1 (20). http://www.servintfree.net/~aidmn-ejournal/publications/2001–11/EffectiveGovernmentSchools.html.
Barmby, T. A., and J. G. Treble. 1991. «Absenteeism in a Medium-Sized Manufacturing Plant.» Applied Economics 23 (2): 161–166.
Banerjee, A., and E. Duflo. 2006. «Addressing Absence.» Journal of Economic Perspectives 20 (1): 117–132.
Barro, R. J. 1991. «Economic Growth in a Cross-Section of Countries.» Quarterly Journal of Economics (May): 407–44.
Barro, R. J. 2001. «Human Capital and Growth.» American Economic Review 91 (2, Papers and Proceedings): 12–17.
Becker, G. S. 1964. Human Capital. New York: Columbia University Press.
Becker, G. S. 1968. «Crime and Punishment: An Economic Approach.» Journal of Political Economy 76 (2): 169–217.
Bellver, A., and D. Kaufmann. 2005. «Transparenting Transparency: Initial Empirics and Policy Applications.» World Bank Institute, Washington, DC.
Belot, M., and D. Webbink. 2006. «The Lost Generation: The Effect of Teacher Strikes on Students. Evidence from Belgium.» University of Essex and CPB Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis, The Hague, Netherlands.
Bentaouet Kattan, R., and N. Burnett. 2004. «User Fees in Primary Education.» Education for All Working Paper 30108, Human Development Network, World Bank, Washington, DC.
Bray, M. 2003. Adverse Effects of Private Supplementary Tutoring: Dimensions, Implications and Government Responses. Paris: IIEP-UNESCO.
Bruns, B., A. Mingat, and R. Rakotomalala. 2003. Achieving Universal Primary Education by 2015: A Chance for Every Child. Washington, DC: World Bank.
Chapman, D. W. 1991. «The Rise and Fall of Education Management Information Systems in Liberia.» Journal of Educational Policy 6 (2): 133–143.
Chaudhury, N., J. Hammer, M. Kremer, K. Muralidharan, and F. H. Rogers. 2006. «Missing in Action: Teacher and Health Worker Absence in Developing Countries.» Journal of Economic Perspectives 20 (1): 91–116.
Chua, Y. T. 1999. «Robbed: An Investigation of Corruption in Philippine Education.» Philippine Center for Investigative Journalism, Quezon City.
CIET (Community Information, Empowerment and Transparency). «Accountability in Health Services.» http://www.ciet.org/en/documents/themes_docs/2006220164820.pdf.
Cockroft, L. 1998. «Corruption and Human Rights: A Crucial Link.» Working Paper, Transparency International, Berlin.
Cooter, R., and T. Ulen. 2000. Law and Economics. Reading, MA: Addison Wesley Longman.
Cox, C. 2006. «Policy Formation and Implementation in Secondary Education Reform: The Case of Chile at the Turn of the Century.» Education Working Paper Series 3, Human Development Network, World Bank, Washington, DC.
Das, J., D. Dercon, J. Habyarimana, and P. Krishnan. 2005. «Teacher Shocks and Student Learning: Evidence from Zambia.» Policy Research Working Paper 3602, World Bank, Washington, DC.
Duarte, J. 2001. «Política y Educación: Tentaciones particularistas en la Educación Latinoamericana.» In Economía Política de las Reformas Educativas en América Latina, ed. S. Martinic and M. Pardo. Santiago: CIDE-PREAL.
Eckstein, M. A. 2003. Combating Academic Fraud: Towards a Culture of Integrity. Paris: IIEPUNESCO.
Foweraker, J. 1993. Popular Mobilization in Mexico: The Teachers’ Movement 1977–87. Cambridge: Cambridge University Press.
Friedman, M. 1955. «The Role of Government in Education.» In Economics and the Public Interest, ed. R. A. Solo. New Brunswick, NJ: Rutgers University Press.
Gentili, P., and D. Suarez. 2004. «La Conflictividad Educativa en America Latina.» Foro Latinoamericano de Politcas Educativas, Chile.
Gertler, P., H. Patrinos, and M. Rubio-Codina. 2006. «Empowering Parents to Improve Education: Evidence from Rural Mexico.» Policy Research Working Paper 3935, World Bank, Washington, DC.
Glewwe, P., N. Ilias, and M. Kremer. 2003. «Teacher Incentives.» Department of Economics, Harvard University, Cambridge, MA.
Gupta, S., H. Davoodi, and E. Tiongson. 2000. «Corruption and the Provision of Health Care and Education Services.» IMF Working Paper 00/116, International Monetary Fund, Washington, DC.
Hallak, J., and M. Poisson. 2001. «Ethics and Corruption in Education.» Paris: IIEP-UNESCO.
Hallak, J., and M. Poisson. 2005. «Ethics and Corruption in Education – an Overview.» Journal of Education for International Development. http://www.usaid.gov/our_work/democracy_and_governance/publications/ac/sector/education.doc.
Hanushek, E. A., and D. D. Kimko. 2000. «Schooling, Labor-Force Quality, and the Growth of Nations.» American Economic Review 90 (5): 1184–1208.
Hanushek, E. A., and L. Wößmann. 2007. «The Role of Education Quality for Economic Growth.» World Bank Policy Research Working Paper 4122. Human Development Network, Education Unit, World Bank, Washington, DC.
Heyneman, S. 2004. «Education and Corruption.» International Journal of Educational Development 24 (6): 637–648.
Human Rights Watch. 2001. «Scared at School: Sexual Violence against Girls in South African Schools.» Human Rights Watch, New York.
Jacob, B. A., and S. D. Levitt. 2003. «Rotten Apples: An Investigation of the Prevalence and Predictors of Teacher Cheating.» Quarterly Journal of Economics 118 (3): 843–878.
King, E. M., and B. Ozler. 2001. «What’s Decentralization Got to Do with Learning? Endogenous School Quality and Student Performance in Nicaragua.» Development Economics Department, World Bank, Washington, DC.
Klitgaard, R. 1998. «International Cooperation against Corruption.» Finance and Development (March): 3–6.
Kremer, M., N. Chaudhury, F. Halsey Rogers, K. Muralidharan, and J. Hammer. 2005. «Teacher Absence in India: A Snapshot.» Journal of the European Economic Association 3 (2–3): 658–667.
Kremer, M., and D. Chen. 2001. «An Interim Report on a Teacher Attendance Incentive Program in Kenya.» Development Economics Department, Harvard University Cambridge, MA.
Kremer, M., E. Miguel, and R. Thornton. 2004. «Incentives to Learn.» Development Economics Department, Harvard University, Cambridge, MA.
Mauro, P. 1998. «Corruption and the Composition of Government Expenditure.» Journal of Public Economics 69: 263–279.
Murillo, M. V., M. Tommasi, L. Ronconi, and J. Sanguinetti. 2002. «The Economic Effects of Unions in Latin America: Teachers’ Unions and Education in Argentina.» Latin American Research Network Working Paper R-463. Inter-American Development Bank, Washington, DC.
OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development). 2005. Teachers Matter: Attracting, Developing and Retaining Effective Teachers. Paris: OECD.
Oxfam. 2001. «Education Charges: A Tax on Human Development.» Oxfam Briefing Paper 3, Oxfam, London.
Pritchett, L. 2001. «Where Has All the Education Gone?» World Bank Economic Review 15 (3): 367–391.
Probe Team. 1999. Public Report on Basic Education in India. Oxford: Oxford University Press.
Psacharopoulos, G., and H. A. Patrinos. 2004. «Returns to Investment in Education: A Further Update.» Education Economics 12 (2): 111–134.
PricewaterhouseCoopers. 2005. «Expenditure Tracking Study: Interim Report.»
Reinikka, R., and J. Svensson. 2006. «Using Micro-Surveys to Measure and Explain Corruption.» World Development 34 (2): 359–370.
Rogers, F. H., J. R. Lopez-Calix, N. Cordoba, N. Chaudhury, J. Hammer, M. Kremer, and K. Muralidharan. 2004. «Teacher Absence and Incentives in Primary Education: Results from a National Teacher Tracking Survey in Ecuador.» Development Economics Department, World Bank, Washington, DC.
Sapsford, D., and Z. Tzannatos. 1993. The Economics of the Labour Market. Houndmills, U. K.: Macmillan.
Sawada, Y. 1999. «Community Participation, Teacher Effort, and Educational Outcomes: The Case of El Salvador’s EDUCO Program.» William Davidson Institute Working Paper 307, University of Michigan, Ann Arbor, MI.
Schleicher, A., M. Siniscalco, and T. N. Postlethwaite. 1995. «The Conditions of Primary Schools: A Pilot Study in the Least Developed Countries.» UNESCO and UNICEF, Paris.
Schultz, T. P. 1997. «Assessing the Productive Benefits of Nutrition and Health: An Integrated Human Capital Approach.» Journal of Econometrics 77: 141–158.
Schultz, T. P. 2002. «Why Governments Should Invest More to Educate Girls.» World Development 30 (2): 207–225.
Tanzi, V., and H. Davoodi. 1997. «Corruption, Public Investment, and Growth.» IMF Working Paper 97/139, International Monetary Fund, Washington, DC.
Times of India. 2006. «Send Kids to School or Else…» August 6.
Transparency International. 2005. «Stealing the Future: Corruption in the Classroom.» Berlin.
UNESCO-UIS/OECD. 2005. Education Trends in Perspective – Analysis of the World Education Indicators. http://www.uis.unesco.org/TEMPLATE/pdf/wei/WEI2005.pdf.
Vegas, E., and J. De Laat. 2003. «Do Differences in Teacher Contracts Affect Student Performance? Evidence from Togo.» Development Economics Department, World Bank, Washington, DC.
World Bank. 2003. World Development Report 2004: Making Services Work for Poor People. Washington, DC: World Bank and Oxford University Press.
World Bank. 2004. «Papua New Guinea: Public Expenditure Service Delivery.» World Bank, Washington, DC.
World Bank. 2006a. «Mexico: Making Education More Effective by Compensating for Disadvantages, Introducing School-Based Management, and Enhancing Accountability: A Policy Note.» Report 35650-MX, World Bank, Washington DC.
World Bank. 2006b. World Development Indicators. Washington, DC: World Bank.
3. Преступность и правосудие в райском саду
Совершенствование управления и сокращение коррупции в лесном секторе
Налин Кишор и Ричард Дамания
Моя работа направлена не только на защиту окружающей среды, но и на улучшение государственного управления.
Д-р Вангари Маатаи, нобелевский лауреат, 2004 г.
Отдаленные лесные районы залива Палиндантан отличаются исключительным биологическим разнообразием – здесь живут редкие виды птиц, и это последнее убежище для 14 оставшихся в стране тигров и находящихся на грани вымирания карликовых носорогов{46}46
Гипотетическое, однако довольно типичное место.
[Закрыть]. По мнению ученых, биологическое разнообразие этого места имеет мировое значение, правительство присвоило району статус национального парка, которому положен собственный штат лесничих, имеющих транспорт и местный офис. Но периодически тишину нарушает звук бензопил. Незаконная вырубка – прибыльный бизнес в этом районе. Бревна везут на грузовиках мимо офиса лесничих через границу, где незаконно вырубленный лес таинственным образом превращается в законную древесину. Потом древесина поступает на фабрики, где из нее делают элегантную мебель для продажи в США и Европе. Прохождение каждого этапа этого пути требует немало взяток. Свою долю хотят получить лесничие и местные политики Палиндантана, экспорт незаконного леса, спрятать который невозможно из-за его габаритов, требует попустительства таможни и транспортных чиновников, чиновники лесного сектора в далекой столице дают поддельные разрешения и сертификаты. И, наконец, политические лоббисты в странах-потребителях активно противодействуют попыткам ввести эффективные системы отслеживания происхождения древесины и предотвращения отмывания денег. Такая цепочка довольно распространена в мировом лесном хозяйстве, но наиболее вопиющие случаи происходят в тропических лесах.
Масштаб и размах коррупции отличает лесное хозяйство от других секторов. Случаи коррупции, связанной с лесом, регистрируются в самых разных странах, от Камеруна до Канады. Коррупция принимает разнообразные формы – от мелких взяток и вымогательства со стороны чиновников лесного хозяйства и платежей администрации более высокого уровня за концессии на вырубку леса до изменения правил землепользования и, что хуже всего, разрушения институтов контроля за пределами сектора и по всей экономике (в примере 3.1 приведен перечень видов коррупции в лесном секторе).
Пример 3.1. Виды коррупции в лесном секторе
• Министры, законодатели и другие чиновники высшего ранга берут взятки за изменение законов, институтов и процедур, связанных с лесным хозяйством, и предоставляют концессии взяткодателям.
• Чиновники предоставляют концессии своим родственникам.
• Чиновники лесного сектора, полицейские и прокуроры берут взятки за то, что смотрят сквозь пальцы на нарушения лесного законодательства, в том числе законов, запрещающих сбор плодов и растений в национальных парках, и законов, защищающих исчезающие виды.
• Чиновники лесного сектора вымогают деньги у землевладельцев за услуги, которые государство должно предоставлять за номинальную плату.
• Во избежание задержек с выдачей разрешений на провоз лесоматериалов владельцы земли дают взятки не только местному лесничему, но также местным налоговым инспекторам и чиновникам земельного управления.
• Представители правоохранительных органов останавливают на дорогах машины с законными лесоматериалами и угрожают водителям санкциями за транспортировку незаконных грузов, если те не дадут взятку.
• Чтобы получить право на вырубку в государственном лесном хозяйстве, участник конкурса дает взятку чиновнику лесного сектора.
• С целью благоприятного и быстрого разрешения судебных дел, связанных с лесным сектором, взятки дают судебным секретарям, судьям и даже адвокатам противной стороны.
• Чиновники берут взятки за разрешение на экспорт незаконно вырубленного леса.
• Таможенники берут взятки за разрешение на ввоз в страну лесоматериалов без уплаты пошлин или в нарушение законов о защите исчезающих видов.
• Чиновник лесного ведомства требует от подчиненных выплату откатов за повышение зарплаты и продвижение по служебной лестнице.
• Чиновник лесного ведомства зачисляет в штат друзей и родственников, хотя они являются «призраками», не выполняющими никакой работы.
• Министры используют денежные поступления от лесоразработок для финансирования политических кампаний.
• Министры противозаконно перекачивают средства из спонсируемых проектов в свой карман.
Конкретные случаи:
• Канада, где на 55 % охраняемых территорий отмечены нарушения;
• Бразилия, где президентская комиссия пришла к выводу, что 71 % планируемых концессий не соответствует закону;
• Российская Федерация, где не менее 20 % леса вырубается в обход закона;
• Папуа – Новая Гвинея, где большинство операций в лесном секторе не соответствуют национальным законам и регулированию, а значит, противозаконны;
• Камбоджа, где в 1997 г. всего 10 % вырубок были признаны законными;
• Камерун, где приблизительно треть леса, вырубленного в 1992–1993 гг., не была задекларирована.
Источник: Rosenbaum (2005), Contreras (2002), Forest Trends (2006), и Glastra (1999).
Неудивительно, что при глобальном сравнении состояния государственного управления крупнейшие поставщики леса, т. е. страны с развивающейся экономикой, высоко зависимые от лесных ресурсов, оказываются в числе наиболее коррумпированных. На рис. 3.1 показаны годовые уровни вырубки леса в некоторых странах в зависимости от индекса контроля коррупции. Очевидно, что экономика таких стран, как Бразилия, Камбоджа, Республика Конго, Гана, Индонезия, сильно зависит от лесных ресурсов и характеризуется низким качеством государственного управления. В то же время страны, не страдающие от вырубок или увеличивающие площади лесных насаждений, чаще характеризуются сильным государственным управлением.
Хотя причинно-следственная связь формально не установлена, вывод неизбежен: коррупция значительно влияет на вырубку леса (и нерациональное управление ресурсами) в этих странах.
Издержки и последствия коррупции в лесном сектореКак видно из примера 3.1, незаконная деятельность и преступления в лесном секторе распространены повсеместно, они наблюдаются как в развивающихся, так и в развитых странах и во всех основных типах лесов – тропических, умеренного пояса и тайге (Callister, 1999; Contreras, 2002). Тайная и многоликая природа этой незаконной деятельности в большинстве случаев затрудняет оценку масштаба проблемы (см. в приложении 3А более подробный список незаконной практики, связанной с заготовкой леса). Однако усилия по получению правдоподобных данных, предпринятые в последнее время, оказались успешными. В примере 3.2 описана одна из попыток, предпринятых в Индонезии, где незаконный сектор (оцениваемый по доходу) более чем в семь раз превосходит законный, и на него приходится 17 % продукции сельскохозяйственного сектора. В целом в мире из-за коррупции ежегодно недобирается приблизительно $5 млрд налогов и пошлин с законно санкционированной заготовки леса (World Bank, 2002). Несмотря на отсутствие точных данных, охватывающих все стороны коррупции, ясно, что масштаб и важность проблемы значительны{47}47
По оценкам, для Восточной Азии масштабы уклонения от платы за использование природных ресурсов и налогов на лесоматериалы колеблется от 50 % в Мьянме до 100 % в Камбодже (World Bank, 2006a).
[Закрыть].
Пример 3.2. Прибыль от законной и незаконной заготовки леса: декомпозиционный анализ для Индонезии
В Индонезии уровень доходов, полученных от операций по заготовке леса (законных и незаконных), ошеломляет. Общий годовой оборот при заготовке леса оценивается приблизительно в $6,6 млрд (Kishor, 2004). На законную часть лесоматериалов приходится примерно $1,5 млрд, т. е. менее четверти общей суммы.
Размер дохода достигает $4,25 млрд (включая доход от незаконного экспорта леса), что составляет примерно 3 % ВВП Индонезии в 2000 г. или примерно 17 % дохода, приносимого сельскохозяйственным сектором.
Ниже перечислены другие потери, связанные с незаконной заготовкой леса в Индонезии.
• Хотя правительство получает значительные налоговые поступления, значительная часть доходов теряется из-за того, что незаконная заготовка леса практически не облагается налогами.
• Размер неофициальных платежей и взяток в секторе оценивается более чем в $1 млрд в год.
• Законная вырубка леса также не защищена от взяток – более 25 % всего объема взяток дается при законной заготовке леса! Если подобные случаи коррупции удастся искоренить, рентабельность инвестиций в частном секторе (если брать стоимость вырубленного леса) увеличится примерно до 45 % по сравнению с текущим уровнем примерно в 15 %.
• Контрабанда древесины является выгодным занятием, примерно около половины общего дохода в секторе приходится на незаконный экспорт лесоматериалов.
• Небольшие незаконные вырубки наносят значительный вред, но он не идет ни в какое сравнение с крупномасштабными вырубками и экспортом.
Источник: расчеты авторов; Kishor (2004). Подробные расчеты можно получить у авторов.
Кроме прямых финансовых убытков от незаконной вырубки и коррупции в лесном секторе возникают и другие отрицательные эффекты.
• Нанесение ущерба охраняемым территориям ставит под угрозу сохранение лесных ресурсов и биологического разнообразия.
• Существование не менее 60 млн человек, живущих в лесах и рядом с ними, в значительной степени зависит от леса. Благополучию этих групп населения угрожают незаконные вырубки и несанкционированные переселения.
• Леса являются глобальным общественным благом, и их деградация ведет к глобальным проблемам, таким как изменение климата и исчезновение видов.
• Законные лесоперерабатывающие предприятия сталкиваются с недобросовестной конкуренцией путем сбивания цен и теряют стимулы для социально и экологически ответственного инвестирования в сектор.
• И, как показывает эта глава, менее заметные, но более неприятные издержки связаны с разрушением институтов контроля, распространением коррупции в экономике (в том числе спекулятивная и другая незаконная деятельность) и более низким экономическим ростом.
Эти побочные эффекты коррупции в лесном секторе влекут за собой наиболее серьезные последствия. Разрушительное влияние незаконной вырубки леса, особенно на государственное управление, не ограничивается лесным сектором. Лесоматериалы объемисты, и чиновники могут легко перехватить незаконные партии. Поэтому попустительство и коррупция среди чиновников – таможенников, полицейских, местных политиков и транспортных органов – необходимы для выживания отрасли. Коррупция в лесном секторе заразительна и ослабляет государственное управление в других сегментах экономики. Влияние коррупции распространяется еще дальше, давая возможность отмывать деньги, ослабляя верховенство закона в лесных районах, понижая эффективность политики, создавая перекосы в торговле и в более общем смысле разрушая законную экономическую деятельность. В Индонезии незаконная деятельность в лесном секторе приносит приблизительно $5 млрд, эти деньги находятся вне контроля налоговых органов и способствуют распространению коррупции по всей экономике (см. пример 3.2).
Отрывочные данные показывают, что в противозаконных действиях наблюдается эффект масштаба. Незаконные вырубки часто сопровождаются другими преступлениями, такими как торговля оружием, людьми и наркотиками. Распространение коррупции является наиболее значительным, хотя наименее признанным следствием преступлений в лесном секторе. Ее влияние распространяется на всю экономику, ослабляя управление и верховенство закона, сдерживая инвестиции в законную торговлю и подрывая веру в законность действий правительственного аппарата.
