Текст книги "Дефолт, которого могло не быть"

Автор книги: Мартин Гилман

сообщить о нарушении

Текущая страница: 8 (всего у книги 36 страниц) [доступный отрывок для чтения: 13 страниц]

При этом сам госаппарат, даже на федеральном уровне, подавал другим дурной пример. Не имея достаточных налоговых поступлений, он вместо оплаты за товары и услуги проводил разного рода взаимозачеты [97] . Со временем торговля зачетами превратилась в России в самостоятельный бизнес, тем более что налогоплательщикам было выгоднее рассчитываться по налогам именно таким образом, даже с применением дисконтной ставки. Естественно, все это только усугубляло проблему с наличными поступлениями в бюджет.

По этой причине все министры финансов, начиная с Бориса Федорова (1993 г.), фактически вынуждены были применять секвестр: Минфин просто не выделял средств для исполнения бюджетных расходов. В начале 1990-х гг. это было в какой-то степени правомерно, поскольку не было никакой ясности, что уже включено в бюджет, что утверждено, но еще в бюджете не прописано (особенно в случае с силовыми министерствами), а что – просто обещания профинансировать проект, которые нередко раздавали нуждающиеся в поддержке политики, в том числе и Ельцин. Со временем (и потом вплоть до 2001 года) положения, касающиеся секвестра, стали включать непосредственно в сам бюджет, указывая тем самым, что расходы не должны превышать имеющиеся реально финансовые ресурсы.

Трудность заключалась в том, что до создания системы казначейства (она была полностью введена только в 2002 году, после включения в нее силовых министерств) бюджетного контроля за распоряжением расходами не было [98] . Из-за этого даже при введении секвестра и ограничении наличного финансирования задолженность бюджета могла продолжать расти, что, в свою очередь, подталкивало к еще более широкому применению взаимозачетов.

Отсутствие эффективного контроля за бюджетными расходами причиняло российской налоговой системе ущерб, пожалуй, еще больший, чем все остальные упомянутые проблемы. Не имея казначейской системы, контролирующей распоряжение бюджетными расходами и фактические платежи, федеральное правительство просто не имело представления о том, каковы его и остальных органов власти бюджетные обязательства и на какие конкретно нужды оно отпускает средства. Государственные расходы выглядели как самый настоящий «черный ящик». При такой непрозрачности расходной части те, кто пользовался этим «черным ящиком» в собственных интересах, всячески старались сохранить все как есть. И поэтому к созданию федерального казначейства всерьез смогли приступить только в конце 1997 года [99] , несмотря на то, что во всем мире давно признано, что хотя бы базовая казначейская модель является неотъемлемой частью любого дееспособного госаппарата и России в этой области с первых же дней была предоставлена обширная двусторонняя и многосторонняя техническая помощь.

Быстрых решений всех этих проблем быть не могло, и потому МВФ и российские власти искали эти решения в среднесрочном плане. Но, естественно, и в текущем режиме надо было все равно хоть что-то предпринимать. Но что? Для МВФ это был вопрос принципиального значения, поскольку фонд в своей работе традиционно настаивает на конкретных мерах, способных дать просчитываемые и поддающиеся проверке результаты. Олег Вьюгин недавно в беседе высказался по этому поводу в том смысле, что МВФ настойчиво предлагал новые меры по увеличению доходов бюджета, в том числе и повышение налоговых ставок, даже тогда, когда уже было ясно, что в среднесрочном плане реформа будет идти в обратном направлении. По мнению Вьюгина, фонду, скорее всего, просто некуда было деваться, ведь ему нужно было ориентироваться на какой-то известный показатель, и потому данные о непрозрачных расходах (неизвестный показатель) не годились, полагаться с уверенностью можно было только на сведения о доходах, да и то лишь на поддающемся надзору федеральном уровне.

... И с банками

На рубеже 1997 года озабоченность вызывали еще два момента, относящиеся к области полномочий Центрального банка. Первый из них – лишь жалкое подобие банковской системы в тогдашней России. Систему составляли более 2000 учреждений, но в основном это были маленькие, так называемые «карманные» банки, исполнявшие, по сути, роль казначейского отдела при каком-нибудь предприятии. Многие из них смогли получить лицензию, в том числе на ведение валютных операций, воспользовавшись мягкостью нормативных требований, действовавших в начале 1990-х гг., и впоследствии занимались лишь проведением непрозрачных операций по поручениям своих владельцев [100] .

Руководство ЦБ сумело преодолеть серьезное сопротивление и в 1996 году впервые ввело требование об обязательном минимальном уставном капитале. Но по закону у коммерческих банков было три года на то, чтобы привести свой капитал в соответствие с этим требованием, а в 1999 году, буквально накануне вступления этой нормы в силу, новый совет директоров ЦБ под руководством уже Виктора Геращенко его просто отменил. Вновь это требование, с такой же трехлетней отсрочкой, было введено только в середине 2002 года, когда председателем ЦБ стал Сергей Игнатьев.

Проблемным был также вопрос, связанный с регулированием и либерализацией движения капиталов. По этому поводу высказано много неоправданно критических замечаний, звучали обвинения в том, что российские финансовые рынки открыли преждевременно и что именно это и вызвало августовский кризис 1998 года. Суть обвинений сводилась к следующему: в отсутствие надежной банковской системы и ответственной фискальной политики, в условиях только еще развивающегося рынка, когда трейдеры очень чутко реагируют на любые сигналы, преждевременное предоставление им возможности свободно инвестировать в государственные обязательства и одновременно так же свободно изымать свои средства неизбежно приведет к краху. Однако в этом и подобных аргументах не учитываются некоторые объективные обстоятельства. Россия в июне 1996 года приняла на себя обязательства, предусмотренные Статьей VIII Устава МВФ, и тем самым разрешила документированные текущие операции в валюте в торговле, туризме, платежах за услуги и т. п., в число которых в соответствии с обычной международной практикой входит и выплата процентов на операции с капиталом.

При этом МВФ никогда не предлагал, а российские власти не проводили либерализацию операций по валютным счетам. Даже при том, что как-то упорядочить регулирование в этой области явно следовало. В осуществлении валютного контроля участвовал целый ряд учреждений, все они постоянно искали свою выгоду и соперничали друг с другом, результатом чего стали постоянные жалобы на их коррумпированность и административный произвол. И тем не менее требовать отмены контроля за движением капиталов, даже и такого неэффективного, какой был тогда в России, абсолютно нелогично. Ведь внешние кредиторы, предоставлявшие стране займы для устранения дефицита платежного баланса и реструктуризации долгов, исходили из того, что правительство в рамках разумной макроэкономической программы позаботится о том, чтобы полученные от кредиторов ресурсы остались в сохранности внутри страны, в том числе за счет осуществления валютного контроля.

Однако в 1990-е гг. капитал вывозили из страны с завидной легкостью и в огромных масштабах. Впечатление было такое, что в сети контролирующих органов попадали или даже просто имели с ними дело только мелкие операторы и те экономические агенты (включая большинство инвесторов-нерезидентов), которые свои международные трансакции пытались вести в рамках запутанных нормативных и административных требований. К тому же, трансфертное ценообразование с использованием офшорных схем было тогда вполне законным, и злоупотребляли им в очень крупных масштабах. Так что на практике в политике предотвращения вывоза капиталов за счет валютного контроля было много слов и очень мало дела. Контролеры рапортовали о все больших количествах пресеченных нарушений, подразумевая при этом свое непрерывно растущее мастерство, но по сравнению с общим объемом вывезенного из страны капитала их «улов» был крайне незначителен. Я даже не раз говорил тогда, что лучше уж валютный контроль, наоборот, ослабить – в таком случае хотя бы будет шанс, что вывоз капитала сократится в силу возросшего доверия и устранения одного из рисков, связанных с хранением средств внутри страны.

Характерно, что когда во второй половине 1996 года рынок ГКО/ОФЗ открыли для инвесторов-нерезидентов, никто это не воспринял как какое-то новшество. Большинство крупных инвесторов-нерезидентов, желавших присутствовать на этом рынке, уже давно и так на нем работали по серым схемам. Что, кстати, и подтолкнуло в значительной степени ЦБ к принятию решения о его либерализации.

Наконец, по этому вопросу имелось и соображение стратегического характера. Чтобы добиться снижения инфляции и обеспечить долгосрочную макроэкономическую стабилизацию, необходимо было обеспечить дефицитному российскому бюджету, как и в других странах, финансовую подпитку за счет немонетарных средств. С этой целью в принятой на 1996 год программе EFF предусматривался двуединый подход. С одной стороны, ставилась задача сократить дефицит и соответственно потребность в привлеченном финансировании [101] . С другой – имелось в виду расширять и углублять внутренний финансовый рынок за счет интеграции с международными рынками капиталов – это позволяло одновременно добиваться снижения относительной стоимости заимствований. Но осуществили на практике, к сожалению, только вторую часть этой стратегии.

Стэнли Фишер как-то сказал мне, что в смысле финансирования международный рынок капиталов очень быстро начал играть в Россию главную роль, в том числе и дисциплинирующую. А ведь он, в отличие от МВФ, ошибок не прощает.

Подводя итог, можно сказать, что открытие внутреннего финансового рынка лишь узаконило уже существовавшую практику и было целенаправленной, продуманной акцией. Но условия, необходимые для его нормального функционирования, так и не сложились.

Глава 6 «Команда мечты»

В жизни часто все зависит от того, удается ли воспользоваться представляющимися возможностями. У России в 1997 году была как раз такая возможность – вырваться наконец из нужды. Но воспользоваться ею не удалось. События на внешних рынках сложились не в пользу России, а внутри страны разгорелись политические схватки между конкурирующими группировками.

Невеселое начало 1997 года

На фоне того, что страна приходила в себя после долгих новогодних праздников и застолий, настроение было совсем не праздничное. На экономическом фронте похвастаться было нечем: после стольких жертв, обещаний и надежд удалось пока снизить инфляцию и сделать стабильнее рубль. При том, каким долгим и нелегким по-прежнему виделся путь к процветанию, утешение это было слабое. Производство в 1996 году седьмой год подряд продолжало сокращаться [102] . Скромной надежде, что благодаря поддержанной МВФ экономической программе будет достигнут рост в 2,4%, не суждено было сбыться: сокращение производства в 1996 году составило 3,6%. Ожидавшийся после выборов подъем так и не состоялся. Развитие ситуации в стране все меньше и меньше походило на модель «падение производства и следом его уверенный подъем», которая наблюдалась в других странах с переходной экономикой, в том числе и на территории бывшего СССР [103] .

В политическом плане, судя по составу высшего руководства, с трудом верилось, что правительство Черномырдина в состоянии энергично и по-новому взяться за решение сложных задач. Оно скорее производило унылое впечатление; и казалось, этих людей ничто, кроме собственных ограниченных интересов, не волнует. Эта команда прекрасно себя чувствовала в условиях воцарившегося в стране «междусобойного» капитализма, при котором федеральные и местные власти оказывали разным влиятельным группам всяческие преференции в обмен на их политическую поддержку.

Президент болен

Усугубило и без того мрачное настроение сообщение о том, что Ельцин простудился и отменил все свои мероприятия. Поползли самые невероятные слухи. Наконец стало известно, что он был госпитализирован вечером 8 января с диагнозом пневмония. Впоследствии выяснилось, что у него двустороннее воспаление легких, и из ЦКБ он выписался только в понедельник 20 января, отправившись долечиваться на свою подмосковную дачу. Если учесть, что до этого он долго поправлялся сначала после июньского инфаркта и затем после проведенной 5 ноября операции аортокоронарного шунтирования, то ощущение в Москве было такое, будто страна застыла в ожидании у постели умирающего больного. Ведь он же вроде бы совсем недавно, 23 декабря, вернулся в свой кремлевский кабинет со словами: «Чувствую себя хорошо» – и вот опять болен. В Государственной думе звучали требования, чтобы Ельцин ушел в отставку или, по крайней мере, обнародовал справку о состоянии своего здоровья. Лидер коммунистов Геннадий Зюганов и бывший соперник Ельцина на выборах популярный в народе генерал-политик Александр Лебедь, требуя отставки президента, в один голос заявляли, что здоровье Ельцина слишком слабое, что управлять страной он не в состоянии.

Плохое состояние здоровья Ельцина вызывало тревогу и неуверенность на протяжении всего года. Ведь контроль над огромным ядерным арсеналом России оставался по-прежнему в его руках, и именно Ельцина западные инвесторы считали главным защитником экономических реформ. Слухи о его болезнях неизбежно сказывались на многих решениях, принимавшихся в сфере экономики. Эти слухи в большинстве случаев оказывались ложными, но после двух госпитализаций подряд (в ноябре 1996 года по поводу операции аортокоронарного шунтирования, а затем 9 января 1997 года в связи с двусторонним воспалением легких) основания для беспокойства все-таки были. И так весь год. Например, в декабре на рынке начались активные спекуляции против рубля, и пресс-секретарь Ельцина Сергей Ястржембский вынужден был выступить с осторожным разъяснением: президент 10 декабря лег в больницу с острым респираторным заболеванием. По официальной версии, Ельцин за неделю до того простудился во время визита в Швецию, и врачи, опасаясь осложнений, рекомендовали ему отдых.

Ельцину тогда было всего лишь 66 лет, но недоверие, с которым были встречены официальные успокоительные заявления, демонстрировало, насколько все в российской политической жизни в конечном итоге зависело именно от него. Запланированное на следующий день совместное совещание министров и парламентариев для обсуждения вопроса о приватизации земель было отменено. Фондовый рынок откликнулся спадом, индекс Moscow Times понизился на 6,3%. Затем 18 декабря президент сообщил стране, что снова приступает к работе, но тут же следом врачи предписали ему еще неделю отдыха в санатории. Но к тому же и доверия ко всем этим официальным сообщениям о здоровье президента было мало: все помнили, как Кремль прежде пытался выдавать ельцинские инфаркты за простуды. И потому 19 декабря, когда в довершение всего агентство Standard & Poor’s опубликовало малооптимистичный прогноз валютного рынка, реакция не замедлила сказаться – индекс Moscow Times вновь упал, на этот раз на 5,9%.

Ощущение неуверенности в будущем стало повсеместным. К тому времени отношение самих россиян к Ельцину опять испортилось, не было у людей особой симпатии к нему и в связи с его болезнью, тем более что всех раздражали попытки официальных лиц скрыть правду. Но при этом, не видя реальной альтернативы, общество оставалось на удивление пассивным. В Думе, где тогда доминировала оппозиция, что ни день звучали заявления о том, что страной управляет не Ельцин, а его администрация. Сама страна, похоже, была равнодушна к тому, кто станет его преемником. В то, что в Кремле могут допустить смену режима, в первое время после выборов 1996 года никто не верил. Это отличало тогдашнее положение дел от ситуации 1999-го, характеризовавшейся политическим возбуждением и неясностью, – вероятно, потому, что в 1996 – 98 гг. СМИ не были расколоты соперничающими группировками в той мере, в какой это случилось тогда, когда премьер Примаков и мэр Москвы Лужков пытались взять власть в стране.

Потенциальные возможности и политические реалии

И тем не менее, несмотря на царившее мрачное настроение, 1997-й был годом особенным, первым в пост-стабилизационном развитии российской экономики. Основные условия, необходимые для перехода от затянувшейся стабилизации к устойчивому экономическому росту, были наконец созданы. Инфляция снизилась до уровня, при котором уже можно было начинать инвестировать в реальный сектор, доходность ГКО сократилась до разумных размеров, и по целому ряду социальных показателей наблюдалась позитивная динамика. Все говорило за то, что страна готова начать новый этап в своем развитии [104] . Факторы, сдерживавшие экономический рост, по-прежнему существовали, но отныне они касались в основном государственных институтов и обусловливались в первую очередь бюджетными проблемами и недостаточным стимулированием роста. Но именно они и сработали.

В 1996 году в результате острых политических разногласий правительство неверно переориентировало свою экономическую политику. На макроэкономическом уровне ему следовало смягчить денежную политику и одновременно осуществить более жесткие фискальные корректировки, а оно вместо этого еще более смягчило свою позицию по отношению к бюджету и тем спровоцировало серьезный фискальный кризис. Усугубило кризис то, что антиинфляционные меры оказались эффективными, и в результате правительство лишилось инфляционного налога, которым обычно в течение продолжительного периода высокой инфляции пользовались все постсоциалистические страны. В России же налоговая система разладилась окончательно. Из-за запаздывающих структурных реформ сложилось кризисное положение в сфере государственных расходов, а последовавший секвестр расходов крайне негативно сказался на социальном страховании, на непроизводственных отраслях экономики и на армии.

Бюджетный кризис 1997 года, собственно, был прямым следствием принятия заведомо неисполнимого бюджета. Само по себе принятие такого бюджета сразу после победы на выборах довольно странно, поскольку во всем мире только что победившие на выборах правительства обычно позволяют себе занимать достаточно жесткую позицию. Но в России сформированное в августе 1996 года правительство, и особенно его финансовый блок, на удивление легко поддалось лоббированию со стороны различных групп интересов. Впрочем, все эти группы перед выборами поддержали власть и, что особенно важно, профинансировали переизбрание Ельцина, а потому рассчитывали на вознаграждение. Что ж, их запросы с готовностью удовлетворяли. Тем временем налоговую систему все больше подрывали взаимозачеты, из-за которых долги только росли, а «живых денег» в бюджете становилось все меньше [105] .

Для выхода из кризиса требовалось перейти к цельной согласованной экономической политике, но этому мешала тупиковая политическая ситуация. С одной стороны, большинство в парламенте было заинтересовано в том, чтобы вялотекущий экономический кризис продолжался, а с другой – в сформированном в результате компромисса между исполнительной властью и предпринимательскими кругами правительстве не было достаточного единства. Самая крупная в Думе фракция Коммунистической партии не имела ни малейшего желания сотрудничать с правительством. Депутаты-коммунисты проявляли прагматизм и сотрудничали с другими фракциями и руководством Думы тогда, когда речь шла о защите их собственных привилегий, а в остальном они всячески блокировали политику правительства, воздерживаясь только от действий, способных спровоцировать досрочные парламентские выборы (на которых они могли недобрать мест).

В начале 1997 года представлялось, что возможны два варианта дальнейшего развития событий. В первом варианте предстояло найти выход из тупика, активизировать реформы, преодолеть бюджетный кризис, реструктурировать естественные монополии, решить проблему неплатежей, добиться улучшения в социальной сфере и т. д. Во втором – в стране начал бы формироваться режим олигархического правления, при котором несколько наиболее влиятельных в бизнесе человек получили бы возможность определять политику правительства в своих интересах. В этом случае возникала вероятность перманентного кризиса, в результате которого к власти могла прийти оппозиция либо могли начаться недемократические процессы. И было совершенно неясно, в каком из двух направлений пойдет страна. Правительство вроде бы пыталось реализовать первый вариант, но на деле начал осуществляться второй.

Одним из первых признаков того, что происходит изменение курса, стало назначение Анатолия Куликова заместителем премьер-министра. Этому амбициозному чиновнику, занимавшему пост министра внутренних дел, поручили вдобавок надзор за Государственным таможенным комитетом (ГТК) и за налоговой полицией. Из этого можно было сделать вывод, что Кремль решил добиваться увеличения налоговых сборов силовыми методами. Наблюдатели сокрушенно отмечали, что если дело обстоит именно так, то надежд на становление открытой рыночной экономики с прозрачной правовой системой скоро не останется совсем.

Через несколько дней, когда Черномырдин находился в Вашингтоне по случаю восьмой встречи в рамках Комиссии Гора – Черномырдина, Стэнли Фишер встретился с ним и прямо заявил, что если Россия сама не готова себе помогать, то МВФ не сможет ей помочь и подавно. Черномырдин, в свою очередь, пожаловался американцам, что МВФ ничего не понимает в реальной жизни, а те пообещали, конечно, сделать все возможное, но в то же время призвали российские власти проявлять в работе с МВФ дух сотрудничества. Черномырдин улетел из Вашингтона с впечатлением, что его никто не понимает, и весьма этим раздраженный.