Текст книги "Дефолт, которого могло не быть"

Автор книги: Мартин Гилман

сообщить о нарушении

Текущая страница: 6 (всего у книги 36 страниц) [доступный отрывок для чтения: 13 страниц]

На практике все выглядело следующим образом. Поскольку согласованная политика проводилась плохо, то к сентябрю неудовлетворительность ее результатов становилась очевидной, и на рынке все начинали избавляться от рубля. А в январе казна в массовом порядке гасила просроченные задолженности и производила политически значимые выплаты, что приводило к росту ликвидности и усилению давления на национальную валюту. Так что с 1992-го по 1998 год в России стабильно наблюдался экономический цикл, обусловленный политическими факторами: во втором квартале года ведется серьезная работа по осуществлению политики в рамках новой программы (договоренности с МВФ обычно подписывались именно в это время) и результаты пока кажутся многообещающими; в третьем квартале появляется некоторая успокоенность, начинаются осложнения, и программа постепенно сбивается с курса; в четвертом квартале воцаряется чувство неизбежности провала, серьезные усилия прекращаются и уже проявляются последствия этого; в первом квартале в политическом истеблишменте происходит переполох и власти, сжав зубы, берутся за разработку очередной программы в надежде справиться-таки на этот раз с проблемами. Далее начинается следующий цикл. В 1999 году три правительства – Примакова, Степашина и Путина – приложили немало усилий, чтобы наконец избавиться от этой порочной цикличности.

После президентских выборов в 1996 году все признавали, что из-за сопутствовавших политических передряг было упущено ценное время. Но при этом считалось, что избежать такой потери было практически невозможно, зато уж теперь предоставлялась возможность начать двигаться вперед быстрыми темпами. И если бы не постоянные болезни Ельцина, то, может быть, так бы оно все и случилось. Хотя не следует сбрасывать со счетов, что коммунисты и их союзники в декабре 1995 года победили на выборах в Думу, что Чубайс очень спешил провести залоговые аукционы [66]  и что сами президентские выборы вызвали много нареканий.

И еще нужно помнить, что приходилось к тому же иметь дело с банкирами Михаилом Ходорковским (который тогда руководил банком «Менатеп»), Александром Смоленским и Владимиром Потаниным, с претендующим на роль вершителя политических судеб Борисом Березовским, с медийным магнатом Владимиром Гусинским и прочими. Все они в начале 1990-х баснословно обогатились, к середине десятилетия уже в целом контролировали СМИ и имели все возрастающее влияние на администрацию президента. А он, в свою очередь, подчас производил впечатление нерешительного правителя, впавшего в зависимость от их богатств и неспособного больше без их помощи справиться с политическими противниками. Такое впечатление особенно усилилось после того, как его переизбрали в 1996 году на второй срок [67] .

Международная политика

Последствия предшествовавших десятилетий, отмеченных воинственностью и недоверием, продолжали сказываться на отношениях между Россией и Западом. Западные политики стремились принять участие в российских делах, но с минимумом затрат. Это особенно ярко выражалось в выжидательной позиции, которую в 1989 – 1992 гг. с подачи советника президента по вопросам национальной безопасности Брента Скоукрофта занимали США и которая в значительной степени определяет с тех пор политику по отношению к России всего Запада в целом. При этом многие обозреватели и в России, и за ее пределами уверены, что повестка дня МВФ напрямую зависит от политических интересов основных акционеров фонда [68] . И так же принято считать, что активнее и откровеннее всех свою собственную политику навязывают фонду именно США.

Не исключено, что США сильнее, чем другие, претендовали на ключевую роль в отношениях с Россией – как за счет двусторонних контактов, так и через МВФ. Некоторые даже убеждены, что фонд вообще был не более чем агентом министерства финансов США. В какой степени это соответствует действительности? Мишель Камдессю в беседах, состоявшихся между нами во время написания этой книги, категорически отрицал, что вообще когда-либо поддавался политическому давлению по вопросам, касавшимся отношений фонда с Россией. О некоторых особо значимых эпизодах будет сказано подробнее в последующих главах, а пока стоит остановиться в более общем плане на том, как реально обстояло дело с политическим влиянием на МВФ.

Камдессю так определяет суть вопроса: «Руководство (МВФ) практически непрерывно ведет диалог с членами совета исполнительных директоров и представителями крупных акционеров. И естественно, их мнение требует к себе особого внимания. Нередко по важным вопросам подходы и даже приоритеты у них и у фонда совпадают, а иногда они даже предлагают какие-то новые идеи и мысли, которые руководству фонда есть смысл принять на рассмотрение. Вообще, по поводу того, в каком направлении предпочтительнее двигаться, и даже по поводу временн ы х параметров разногласия случаются крайне редко».

В такой ситуации у высокопоставленных чиновников в некоторых странах – членах фонда возникает соблазн похвастаться, что они-де повлияли на МВФ и на его выбор того или иного подхода. У некоторых желание выслужиться таким образом перед собственным руководством или перед избирателями заходит так далеко, что они начинают распространяться даже в прессе об этих своих «заслугах». Хотя очевидно: «заставить» МВФ сделать то, что и так входит в его планы, не то что бы архисложно. Камдессю и Фишер мирились с такой тактикой, считая ее «неизбежным злом», присущим диалогу со странами-акционерами.

За некоторыми исключениями (о которых скажу позже), я согласен с Камдессю по поводу прямого политического давления. Я участвовал в переговорном процессе МВФ в период с 1993-го по 2001 год, и при моей компетенции любая попытка политического вмешательства стала бы мне известна. Могу смело сказать, что на моем уровне очевидного политического давления не наблюдалось. При этом факт остается фактом: МВФ – организация международная, она выражает политические приоритеты, которые ее члены определяют коллективными решениями. Так что утверждать, что политические соображения вовсе не принимаются в расчет, что нет как минимум косвенного влияния путем лоббирования или обсуждения приоритетов, было бы просто наивно. Но, поскольку обсуждения ведутся непрерывно и внутри самого фонда, на всех уровнях, определить, где кончается обычная форма взаимодействия и начинается политическое влияние, практически невозможно.

Так что, согласившись с Камдессю по поводу прямого политического вмешательства, в то же время можно предположить, что какая-то косвенная форма убеждения все-таки применялась, да вряд ли и могло быть иначе. Если бы руководство фонда перестало учитывать мнения своих акционеров, то МВФ, скорее всего, вынужден был бы уйти на вторые роли, а то и вообще утратил бы дееспособность. Камдессю и Фишер, например, знали, что США и их партнеры по «Большой семерке» хотели, чтобы сотрудничество с Россией шло именно на базе согласованных с фондом программ. Соответственно на переговорах они шли на уступки легче и быстрее, чем могли бы в случае, если бы крупные акционеры не проявляли к переговорам особого интереса. Поэтому давить на них открыто не было никакой необходимости. В этой связи, если вспомнить об упоминавшейся уже политической цикличности событий в России, становится понятно, почему Камдессю всякий раз в конце зимы объявлялся в Москве, чтобы объявить о предстоящем подписании очередной договоренности.

Между тем сами россияне придерживались совершенно иного мнения о мотивации МВФ. Преобладавшая тогда точка зрения была унаследована прямиком из советского прошлого: на переговорах кто-то всегда проигрывает; если МВФ удалось чего-то добиться, значит, Россия что-то потеряла. Это мнение лишь утвердилось, когда правительством руководил Примаков: российская сторона не могла даже подумать, что МВФ имел целью помочь России создать жизнеспособную активно развивающуюся экономику и занять достойное место в международном сообществе.

Но все эти споры по поводу роли МВФ и Запада по большей части бессмысленны ввиду уже упоминавшегося мной крайне ограниченного влияния фонда на события. Даже Камдессю, возможно, переборщил совсем немного, когда сказал: «То, что в итоге случилось в России, зависело на 99% от нее самой и только на 1% от МВФ». По той же причине, похоже, точно так же совершенно впустую соперничали между собой за право лидерства в российских делах западные правительства, родственный МВФ Всемирный банк и прочие международные организации.

И все же в этом соперничестве Камдессю сумел обеспечить фонду первое место. Сделать это было не так уж и сложно, поскольку МВФ обладает механизмом, позволяющим быстро выделять значительные средства, и способен с достаточной гибкостью перераспределять свои людские ресурсы. Кроме того, как говорит Камдессю, в этом проявилось кредо сотрудников фонда, всегда готовых взяться за новые сложные задачи [69] . Но в историческом плане, как уже говорилось в первой главе, в этой ситуации все-таки была некая нелепость. Созданный для оказания краткосрочной помощи в восстановлении платежных балансов, МВФ вдруг оказался поставлен перед необходимостью разбираться в ситуации и давать рекомендации в стране, которой требовалась крупномасштабная перестройка всего общества. В несколько ином контексте гарвардский профессор Шлейфер сказал по этому поводу: мы пустились в путь, «не имея компаса» [70] .

Когда я спросил Камдессю, как же фонд мог оказаться в таком положении, он ответил: «А если не МВФ, то кто?..»

Роль всемирного банка

Первое, что приходит на ум в связи с этим риторическим вопросом Камдессю – Всемирный банк. Нет на свете другой такой организации, способной работать повсюду на планете, обладающей огромными финансовыми возможностями и имеющей богатый опыт в деле создания государственных институтов, проведения административных реформ и микроэкономических преобразований [71] . Сегодня кажется очевидным, что Россия должна была стать самым смелым проектом Всемирного банка, что для него это была уникальная возможность помочь искалеченной стране пройти никому доселе неведомый трудный путь и тем самым продемонстрировать силу накопленных Банком опыта и знаний.

Но на деле все получилось совсем иначе. Как минимум до конца 1990-х гг. Всемирный банк играл в лучшем случае вспомогательную роль при МВФ. Опытный и проницательный дипломат Андрей Бугров, служивший в период 1992 – 2002 гг. представителем России в совете директоров Банка, в одном из наших разговоров отметил: именно тогда, когда Банк был наконец готов, с наступлением «эпохи Путина», сыграть серьезную роль, значимость финансируемых из-за рубежа программ для правительства снизилась и рекомендации ВБ отошли на второй план [72] .

Тем не менее, какова же была роль, которую Банк играл в России в 1990-е годы? Во-первых, необходимо сразу признать, что во многих отношениях проблемы, относившиеся к его ведению, решать в России было гораздо труднее, чем те, что стояли перед МВФ. Макроэкономическая стабилизация, которой занимался фонд, намного легче поддается оценке и не идет ни в какое сравнение с корректировкой базовых микроэкономических диспропорций и разработкой соответствующих стройных политических решений. У МВФ в России были понятные и очевидные партнеры – министерство финансов и Центральный банк. Всемирному банку, кроме как с преемниками развалившегося Госплана, работать было больше не с кем. Такое положение дел отражают и показатели фонда и Банка: к концу 1998 года МВФ выделил России в общей сложности 18 млрд долларов, а Всемирный банк – всего 3 млрд долларов, значительная часть которых была привязана к программам, финансировавшимся МВФ.

Чтобы подробно проанализировать этот вопрос, нужно писать отдельную книгу, но даже и тогда многие нюансы останутся для стороннего наблюдателя непонятными. Так что ограничимся мнением Камдессю, который считает, что роль Банка на начальном этапе осталась сильно ограниченной в силу двух крайне важных с точки зрения самого Банка факторов. Первый заключается в том, что, пока на пост президента в 1996 году не заступил Джеймс Вульфенсон, Банком фактически руководил исполнительный вице-президент Эрнст Стерн, а он в первую голову заботился о том, чтобы ВБ сохранил свой рейтинг ААА на мировых рынках капитала. Стерн понимал, что добиться в России успеха можно будет только при условии запуска колоссального по масштабам проекта, в ущерб всем остальным операциям Банка, и что даже в этом случае успех совершенно не гарантирован. Угроза потерять рейтинг ААА была вполне реальной, и Стерн на такой риск идти никак не хотел.

Еще более важным Камдессю считал второй фактор, а именно традиции, существовавшие внутри самого Банка. Большинство его сотрудников привыкли иметь дело с классическими проблемами развивающихся стран в Африке, Южной Азии и Латинской Америке – именно там они чувствовали себя уверенно. К тому же руководство

Банка даже не пыталось настроить их на работу в России, и потому у них не было никакой охоты ввязываться в запутанные российские дела. Бугров с такой оценкой во время состоявшейся недавно беседы в целом согласился и заметил, что к концу 1980-х гг. Банк перестал рассматривать защиту западных интересов в рамках «холодной войны» с СССР как свою главную задачу и что вместо этого его руководство вступило в новое десятилетие с четко обозначенной целью бороться за искоренение бедности на планете. Приоритетными стали проекты по снабжению продовольствием и водой, предоставлению элементарных медицинских услуг и образования, в первую очередь детям и в основном в предельно бедных сельских регионах стран «третьего мира». Россия и остальные бывшие советские республики в эту концепцию никак не вписались; ее потребовалось расширить, и на это у Банка ушло несколько лет.

Всемирный банк, кроме того, имеет весьма децентрализованную структуру, и в силу этого, как на собственном опыте смог убедиться Вульфенсон, даже настойчивые требования высших руководителей не всегда дают желаемый результат. Как и у правительства постсоветской России, у руководства Банка не всегда получалось добиться исполнения принятых решений.

По мнению Олега Вьюгина, причина ограниченного участия Всемирного банка в российских проектах еще и в том, что он работает в первую очередь не как межправительственное учреждение, которое во главу угла ставит политические заботы своих учредителей, а именно как любой обычный банк. И потому он проявляет осторожность, старается избегать рисков, заботится о кредитоспособности, собственные достижения оценивает по количеству новых кредитов, а не по успешному мониторингу программ, и в целом считает, что ему вполне достаточно поставленных перед ним задач помощи развитию.

Бугров указывает на еще одну проблему, связанную с децентрализованным характером кредитной практики Всемирного банка; он даже дал название этой «болезни» – «клиентит». Суть проблемы в том, что при разработке российских программ Всемирного банка принимались во внимание в первую очередь не приоритеты федеральных властей России и их политики структурных реформ, а профессиональные предпочтения сотрудников Банка и лоббируемые различными отраслевыми министерствами интересы. Еще одной крупной ошибкой Банка Бугров назвал его нежелание поддерживать малый и средний бизнес, развитие которого сдерживает нищету и способствует росту среднего класса.

Показательно в этом плане то, что случилось в 1997 году. Тогда директора ВБ по России Майкла Картера перевели в Москву – имелось в виду, что таким образом удастся лучше согласовывать усилия Банка с конкретными нуждами России. Однако вместо этого сразу возникла напряженность: в штаб-квартире не хотели выпускать из рук контроль за программами кредитования, и в результате займы на структурные реформы остались в ведении Вашингтона. С российской стороны посыпались жалобы: рекомендации приходят с запозданием, сотрудники Банка не проявляют инициативу, качество консультационных услуг оставляет желать лучшего, а главное – сотрудники Банка не хотят брать в расчет приоритеты, сроки и заботы, о которых им пытается говорить российская сторона.

В конце 1997 года Эльвира Набиуллина, в ту пору – заместитель министра экономики, отвечавшая за связь со Всемирным банком, и бывший тогда министром экономики Евгений Ясин обратились за помощью к Бугрову. Идея заключалась в том, чтобы попытаться выйти на руководство ВБ и разъяснить ему напрямую проблемы и потребности России. Затея удалась, и в Москву действительно приехал тогдашний главный экономист Банка Джозеф Стиглиц с двумя коллегами. Но время все-таки было упущено: когда эта небольшая делегация в мае 1998 года наконец добралась до Москвы, в стране уже набирал силу финансовый кризис. Так что все, что российской стороне удалось донести до руководителей ВБ, вскоре утратило свою актуальность и в разгар кризиса забылось окончательно.

Напоследок еще один яркий пример. В декабре 1999 года МВФ и Всемирный банк совместно предложили премьер-министру Путину использовать организуемый профессором Ясиным семинар в Высшей школе экономики для оказания помощи новому правительству при выработке его экономической стратегии. Провести семинар договорились в начале апреля 2000 года. И вдруг Банк под разными предлогами начал добиваться его отсрочки. Все та же Набиуллина ответила, что все это пустые отговорки и что, наверное, сотрудники Банка просто не готовы к семинару. Реально же дело было в том, что российские программы, как и бюджет, разрабатывались и принимались на календарный год, а Всемирный банк традиционно настаивал на том, чтобы переговоры о структурных программах начинать в конце весны или ранним летом. В результате к моменту, когда сотрудники Банка были готовы начинать переговоры, все структурные решения на текущий год, включая и приватизационные приоритеты, уже были определены. Таким образом всякий шанс воспользоваться советами Банка оказывался упущенным. А в 2000 году семинар провели, как и договаривались. Потому что в правительстве и в Центре стратегических разработок Грефа сослались на то, что им поступило прямое указание – сроки семинара не переносить.

Надо отметить, что во Всемирном банке ситуацию воспринимали иначе. Один высокопоставленный сотрудник Банка жаловался мне, что отношение МВФ к ВБ высокомерно и что фонд воспринимает его просто как еще один источник финансирования или как консультанта по некоторым специфическим вопросам. Он справедливо заметил, что сотрудники фонда не доверяют банку в должной мере и не учитывают внутренние ограничения и процедуры, применяемые в Банке при согласовании программ с российскими властями. Он говорил, что полномочия и привилегии в доступе к властям, которыми располагают сотрудники фонда, вызывают неприязнь и даже подозрения – не намеренно ли эти сотрудники принижают значение Банка до роли вспомогательного института в глазах русских. Хотя я и отнесся к его аргументам с пониманием, но ответил, что размеры и децентрализованная структура Всемирного банка создают проблемы с контролем за качеством его работы и с конфиденциальностью – хотя, конечно, большинство сотрудников Банка – высококвалифицированные специалисты.

Глава 5 Кто в выигрыше от перехода россии к рыночной экономике

После падения Берлинской стены в 1989 году и особенно после распада Советского Союза в декабре 1991-го в политических дискуссиях на Западе одной из самых обсуждаемых тем стал так называемый «мирный дивиденд». Бывший президент США Ричард Никсон, например, в 1992 году утверждал, что над правительством Ельцина нависла смертельная угроза, что ему на смену могут прийти объединившиеся коммунисты и ультранационалисты и что тогда вполне может возобновиться «холодная война». Он подчеркивал, что «если правительство Ельцина не получит новый крупный пакет экономической помощи, оно не выживет» – а тогда придется увеличивать оборонные расходы на многие миллиарды долларов, и мирный дивиденд, который администрация Клинтона рассчитывала использовать для финансирования своих новых программ внутри страны, пойдет «коту под хвост» [73] .

О том, каков реально был этот мирный дивиденд, можно спорить. Но бесспорно то, что на оказание помощи России и другим государствам, образовавшимся после развала Союза, он не пошел. Аслунд отмечал, что расходы на оборону в США, которые в 1980-е годы составляли в среднем 6% ВВП, на момент терактов 11 сентября 2001 г. сократились наполовину [74] . При этом финансовую помощь России за тот же период выделили крайне незначительную, и очевидно, что, избрав такой минималистский подход, «Большая семерка» пошла на большой риск. Но самые страшные сценарии в России не реализовались, а потому, безусловно, следует считать, что в данном случае Западу удалась «сделка века».