Текст книги "Дефолт, которого могло не быть"

Автор книги: Мартин Гилман

сообщить о нарушении

Текущая страница: 11 (всего у книги 36 страниц) [доступный отрывок для чтения: 13 страниц]

Проверка на блеф

Вернувшись в правительство в ранге первого вице-премьера и министра финансов и получив таким образом в свои руки управление финансовой политикой, Чубайс рассчитывал, что при его вполне заслуженной репутации реформатора и с учетом заявленных им намерений МВФ не замедлит оказать ему финансовую поддержку. Когда настало время завершать переговоры и заключать с фондом договоренность о программе на 1997 год в рамках действующей программы EFF, российские власти думали, что это можно будет сделать очень быстро. Миссия во главе с Хоригучи приехала в Москву 26 марта, а Чубайс и его команда рассчитывали, что все остававшиеся вопросы они сумеют с ним решить к приезду Камдессю, то есть до 1 апреля, всего за каких-то пять дней. Но не все было так просто.

Здесь необходимо небольшое пояснение. В практической работе сотрудников МВФ на местах предстоящий визит руководства, и тем более директора-распорядителя, всегда вызывает своего рода аврал. Сотрудники пытаются решить с властями как можно больше остающихся технических деталей, поскольку знают: руководитель возьмет весь процесс на себя, а так как интересуют его в основном ключевые вопросы, он может не заметить, увязываются ли его общие договоренности с техническими деталями [120] . При этом у местных властей стремление прямо противоположное: им со сложными техническими деталями выгодно потянуть, дождаться приезда начальства МВФ и договориться с ним в целом, не вдаваясь в обременительные подробности.

Но на этот раз Хоригучи с деталями вовсе не спешил. Показатели за последние несколько месяцев разочаровывали, а ожидавшийся вслед за президентскими выборами подъем так и не начался. Где-то явно происходил сбой, и потому требовалось серьезно задуматься, где именно и что предпринять, чтобы исправить положение. Хотя, конечно, присутствовала надежда, что основные препятствия преодолены уже в результате кардинального обновления правительства. Было искреннее желание немедленно приступить к энергичному взаимодействию с новой командой: ведь впервые после отставки правительства Гайдара в 1992 году снова представилась возможность работать с либералами, реально взявшими власть в стране в свои руки.

На первой же встрече с Чубайсом 28 марта Хоригучи подчеркнул, что в первую очередь необходимо разобраться, каково реальное положение с доходной частью. Нужно убедиться, насколько заявленная фискальная политика в целом реалистична и осуществима. И что к сказанному надо отнестись серьезно. Российская сторона, казалось, не могла поверить своим ушам.

А Хоригучи тем временем добавил, что Камдессю сильно беспокоят результаты поступления доходов в бюджет за последние 9 – 12 месяцев и что он вообще сомневается в надежности сделанных в последние три месяца прогнозов на 1997 год. Ведь сначала говорили о 360 трлн неденоминированных рублей доходов, потом о 320 трлн, а теперь уже речь и вообще о 305 трлн. И где гарантия, что этот пересмотр в сторону понижения не продолжится и дальше? Ввиду этой неясности все прогнозы вызывают у Камдессю сомнения, и он думает, что новому правительству имеет смысл еще раз как следует оценить ситуацию и разобраться, в чем все-таки конкретно причина недобора бюджетных доходов. Далее российские власти могли бы разработать новый, уже свой собственный план действий, в котором, видимо, следует предусмотреть одобрение в Думе некоторых ключевых мер (например, первой части Налогового кодекса, посвященной администрированию сборов, и увеличения акциза на нефть), поскольку тогда будет больше оснований рассчитывать, что предлагаемый план осуществим.

По мере того как Хоригучи излагал свою точку зрения, становилось очевидно, что быстрого завершения переговоров не получится, и по откровенно недовольным взглядам Чубайса можно было судить, насколько его это раздражает. Когда Хоригучи обмолвился, что при благоприятном развитии событий совет директоров МВФ соберется только в конце мая, Чубайс уже откровенно возмутился. А когда речь зашла о предстоящем визите Камдессю, он, заметно нервничая, сказал, что если директор-распорядитель ожидает от Думы увеличения акцизов на нефть, то ему лучше вообще не подходить к Думе на пушечный выстрел [121] .

Чубайс был очень взволнован. Он сказал, что после отъезда предыдущей миссии власти потратили много времени и сил на то, чтобы ускорить процесс осуществления ранее согласованных действий, в том числе мер по сбору доходов и планов по налоговой реформе, и чтобы обеспечить новый, более реалистичный бюджет. Он подчеркивал, что, хотя еще не сформировано правительство и не решен до конца вопрос о распределении полномочий, власти уже решительно приступили к действиям, которые были согласованы с фондом. Чубайс сказал, что не понимает позицию МВФ. Вот суть его речи: «Да, у нас есть проблема с налоговыми поступлениями, это правда. Но давайте говорить начистоту: это проблема не столько для МВФ, сколько для самой России, и именно по этой причине и произошли недавно изменения в правительстве. Нам нужно действовать без промедления, и мы к этому готовы. Парадоксально, что после всего этого, после того, как мы добились взаимопонимания с главными политическими группами, в том числе с шахтерами, мы потеряли поддержку МВФ. Мы, конечно, можем подождать несколько месяцев, как вы предлагаете. Но это послужит крайне негативным сигналом. Не все в России поддерживают то, что мы делаем, и те, кто с нами не согласны, очень скоро нам скажут: “Даже МВФ, ваш друг, и тот вас не поддерживает”. Так же негативно могут отреагировать и финансовые рынки, что, в свою очередь, может осложнить, среди прочего, планируемое нами размещение еврооблигаций».

Далее Чубайс отметил, что все это может испортить отношения между Россией и МВФ на долгие годы. Он напомнил, что даже в неблагоприятных условиях в 1995 году были достигнуты хорошие результаты, и поэтому странно, что теперь фонд, по его впечатлению, не верит в желание нового правительства решать текущие проблемы.

Российскую сторону крайне беспокоило то, что Камдессю может приехать с пустыми руками. Если бы Камдессю в результате визита всего лишь подтвердил, что надо еще подождать, это послужило бы крайне негативным сигналом, и они это прекрасно понимали. А потому, как это случается и в других странах, где МВФ ведет сложные переговоры в условиях острой внутренней борьбы между соперничающими группами интересов, и Чубайс, и все остальные прибегали для достижения своих целей ко всяческим преувеличениям и рисовали будущие угрозы. По этой части переговоры вполне соответствовали мировым стандартам.

Камдессю в Москве

Визиты руководителей МВФ обычно помогают правительствам принимающих стран лучше понять, что в стратегическом плане им нужно предпринять, чтобы состояние здоровья их экономики было объявлено удовлетворительным. Перед приездом Камдессю, по оценкам миссии МВФ, следовало ожидать, что прогноз властей относительно сбора доходов в 1997 году на уровне 9% ВВП не оправдается и что реальный показатель будет примерно на 1,5 п. п. ниже. Чтобы этого не случилось, требовалось в ближайшие месяцы путем политических мер продемонстрировать, что правительство серьезно намерено добиваться соблюдения налоговой дисциплины. Способы укрепить налоговый режим, в принципе, имелись, но для их эффективного применения требовалось одобрение Думы, на что больших надежд не было. Что касается расходной части, то миссия поддерживала предлагаемые властями жесткие ограничения, но в то же время настаивала на том, что эти ограничения должны быть включены в исправленный вариант бюджета и получить политическую поддержку Думы.

Камдессю прилетел в Москву 1 апреля в сопровождении Джона Одлинга-Сми. Как руководитель 2-го Европейского управления Одлинг-Сми был непосредственным начальником Хоригучи и вообще всех старших переговорщиков МВФ по России. Кроме того, поскольку своим управлением Одлинг-Сми руководил с момента его создания в 1992 году, он имел самый длительный опыт работы с Россией среди всех сотрудников фонда (следом за ним шел автор, начавший работать с Россией в июне 1993 года).

В Шереметьево Камдессю встречали Чубайс, Дубинин и Алексей Можин. Можин и по сей день является представителем России в МВФ. Будучи членом совета директоров, он голосует от имени своей страны при принятии различных решений, в том числе голосовал и при выделении средств самой России. Задачи представителя страны в МВФ в некотором смысле схожи с обязанностями представителя МВФ в стране (каковым автор был в России в период, описываемый в данной книге) и включают в себя, в том числе, поддержание эффективной связи между сторонами. Эту задачу никак не назовешь благодарной, поскольку докладывать мнение другой стороны на высоком уровне зачастую занятие не из приятных. Можин на своем посту находится с 1996 года (причем по состоянию на лето 2008 года он – первый по выслуге лет среди директоров от стран G8 и второй среди всех 24 директоров). Такое выдающееся долгожительство Можина в совете директоров МВФ свидетельствует об уровне доверия, которое он заслужил у всех сторон.

Обменявшись с встречающей делегацией шутками по поводу того, сколько надо успеть сделать за очень короткий срок, Камдессю и Одлинг-Сми уехали на правительственном ЗИЛе к вертолету, который доставил их в подмосковные охотничьи угодья, на государственную дачу, где им предстояла личная встреча с Черномырдиным. Благодаря доверительным отношениям, которые складывались между ними при таких встречах, между выездами на охоту и застольями, легче было приступать к решению стоявших перед сторонами нелегких вопросов. К тому же, Черномырдин в этом смысле придерживался старого советского стиля и верил, что для успеха в деле нужно устанавливать с людьми крепкие личные связи. (Аналогичный подход мы увидим, когда разговор пойдет о правительстве Евгения Примакова.) При этом Камдессю хорошо понимал, что близкие дружеские отношения, несомненно, способствуют взаимному доверию, но заменить собой здравую политику они все же никак не могут.

Камдессю не возражал разделить с Черномырдиным его страсть к охоте в надежде на то, что в минуты отдыха ему удастся помочь российскому премьер-министру лучше понять: чудесных избавлений от бесчисленных проблем не будет; стране требуется жесткая и решительная политика, а финансирование от МВФ и других кредиторов может лишь помочь смягчить болезненные побочные эффекты такой политики.

Забавно, что сам Камдессю охотником не был и никакого особого удовольствия от этих походов не получал. Но стрелял он, тем не менее, очень неплохо, и, когда об этом пошли разговоры, его даже в некоторой степени зауважали в российских службах безопасности.

На следующий день они вернулись в Москву, и у Камдессю началась череда встреч: сначала с Немцовым и Кохом, затем с Чубайсом, Сергеем Васильевым и Вьюгиным. Позднее в ЦБ РФ он беседовал с Дубининым и Алексашенко. На всех этих встречах Камдессю настойчиво задавал вопросы о фискальной политике и о том, как предполагалось решать эту критически важную проблему. Собравшись вместе на официальный ужин в доме приемов на Воробьевых горах, Камдессю и Чубайс, Немцов, Куликов, Кох и Дубинин продолжили обсуждение. Куликов уже после ужина сказал директору-распорядителю, что у него есть свой план для обеспечения сбора налогов и что он вскоре представит его на рассмотрение. Но что за план он имел в виду, так и осталось неизвестным – больше мы о нем никогда не слышали.

Встретился Камдессю и с патриархом Алексием II. Сам примерный католик, Камдессю имел обычай во всех посещаемых странах встречаться с местными религиозными лидерами. В России, впрочем, пресса встретила этот его поступок с недоумением – видимо, он не вписывался в расхожий образ «бездушного» руководителя МВФ. Состоялись также встречи с журналистами и с послами стран «Большой семерки» в прекрасной резиденции посла США – Спасо-Хаус. Наконец, Камдессю выступил с докладом в Московском государственном институте международных отношений (МГИМО).

Во всех беседах Камдессю отмечал значительный прогресс, достигнутый в решении проблем в России, но в то же время подчеркивал, что кризис так и не преодолен, особенно в том, что касалось роста экономики, налоговых поступлений и коррупции. Камдессю предлагал ускорить институциональную реформу и осуществить ряд конкретных мер, эффективность которых подтверждалась обширным опытом работы МВФ в других странах (например, в сфере налогового администрирования, казначейской системы исполнения бюджета и пр.). Он прекрасно понимал, что будущее России – в руках ее народа и руководителей, и потому его особенно беспокоило настроение Государственной думы (как показало время, его опасения были ненапрасными).

Перед отъездом Камдессю встретился в Кремле с президентом. Ельцин тепло его приветствовал, сказав, что и сам Камдессю, и эксперты фонда позволили избежать многих ошибок при проведении российских реформ. Ельцин был хорошо подготовлен к беседе с Камдессю, и разговор у них получился содержательный. Президент пообещал сделать все необходимое для продолжения стабилизации и структурных реформ. Камдессю в ответ сказал, что МВФ продолжит сотрудничество с Россией и будет по-прежнему оказывать поддержку с целью тщательной проработки и внедрения программы реформ. Явно польстив президенту, Камдессю отметил, что благодаря реформам Россия может стать «экономической сверхдержавой», хотя и оговорился, что для обеспечения необходимых условий свою роль должна сыграть и Дума.

О необходимости поддержки со стороны Думы и о своей озабоченности по этому поводу Камдессю высказался вопреки совету Чубайса не затрагивать эту тему. Его слишком сильно обеспокоили беседы с лидерами левых фракций, контролировавших тогда в Думе большинство голосов. В прессе о встрече Камдессю с Зюгановым (КПРФ), Рыжковым (Народовластие) и Харитоновым (Аграрная партия) отозвались как об отчасти успешной попытке их очаровать. Но сам он вынес из той встречи ощущение, что эти российские лидеры не понимали, по сути, ни причин российских проблем, ни способов их решения. А поскольку как минимум на начальном этапе реформ при перестройке организационной и правовой инфраструктуры требовалась поддержка Думы, это их незнание и непонимание неизбежно должно было обернуться серьезными трудностями для правительства.

Обоснованность этих опасений Камдессю скоро подтвердилась. Через несколько дней он получил письмо от Николая Рыжкова, бывшего советского премьер-министра. Рыжков в том письме либо проявил полное непонимание ситуации, либо откровенно лицемерил. Он ни в коем случае не признавал, что тяжелейшее положение, из которого Россия искала теперь выход, было на самом деле его собственным прямым наследием. Но при этом он выражал популярное в стране мнение, широко распространенное и среди депутатов в Думе: «Советский Союз не был членом МВФ. Тем не менее положение в экономике СССР оценивалось как относительно стабильное. После того, как российские власти в 1991 году взяли стратегический курс на рыночные реформы и начали по рекомендации и при поддержке МВФ осуществлять пакет мер в этом направлении, экономическое положение моей страны постоянно ухудшается. Не только у меня лично, но и у многих людей в моей стране есть серьезные вопросы относительно ответственности МВФ за вытекающие из его рекомендаций последствия».

Другой показательный случай произошел во время встречи Камдессю с руководством думского бюджетного комитета 3 апреля. Один из заместителей председателя комитета, депутат-коммунист Юрий Воронин обвинил Камдессю в том, что программа МВФ не предотвратила спад производства, и похвастался, что поспорил с Фишером на бутылку коньяка, что и в 1997 году показатель роста будет отрицательным [122] . С его точки зрения, бутылка была уже у него в кармане. Камдессю отпарировал, сказав, что он не только уверен в победе Фишера в этом споре, но и сам готов поставить на кон лучшую бутылку из своих запасов, что рост в России составит не менее 5% в 2000 году, при условии, что у властей хватит политической воли завершить начатое. Депутат Оксана Дмитриева ему возразила, что он чересчур оптимистично смотрит на вещи, а Камдессю ответил ей: «Мадам, я в спорах обычно не проигрываю...»

В тот вечер Камдессю улетел из Москвы, заручившись обещанием правительства предпринять дополнительные меры для сбора в федеральный бюджет 1997 года установленного объема в 305 трлн неденоминированных рублей, представить положения нового Налогового кодекса на рассмотрение Думы и добиваться их немедленного принятия.

Запоздалое принятие экономической программы 1997 года

Новая правительственная команда хотела как можно скорее продемонстрировать свою способность улучшить финансовую ситуацию. В не меньшей, а может быть, и в большей степени она хотела также показать, что пользуется доверием международного экономического и политического сообществ. А для них принципиально важным моментом было наличие согласованной программы с МВФ. Поэтому российские руководители заверяли сотрудников фонда, что обеспечить доходы бюджета в оговоренном на 1997 год объеме можно будет без особых проблем, хотя отчасти это будет зависеть от того, как скоро МВФ потребует полного прекращения налоговых платежей в неденежной форме. Они признавали, что неденежные схемы только способствуют росту задолженностей и неплатежей. Но в то же время их заботило то, что для ликвидации бюджетных задолженностей потребуются большие займы и что на рынке ГКО собрать их в таких объемах без резкого увеличения доходности облигаций вряд ли получится.

Хоригучи и его команда вновь приехали в Москву в конце апреля. На этот раз в их задачу входило доработать с властями Заявление об экономической политике. В нем должны были быть изложены политические решения, которые правительство и Центральный банк намеревались осуществлять для достижения целей, согласованных с МВФ на 1997 год. В процедурном плане Заявление служило основанием для заявки правительства, адресованной совету директоров МВФ с целью утверждения программы на год и продолжения ее финансирования.

Правительство в тот момент уже испытывало серьезные проблемы в финансовой сфере. В июне планировалось размещение крупного выпуска еврооблигаций, и начали распространяться слухи, что Минфин обратился к организаторам размещения – банкам SBC Warburg и JP Morgan – с просьбой о промежуточном финансировании [123] . В беседе с Касьяновым, отвечавшим как замминистра финансов за этот выпуск облигаций, я обратил его внимание на то, что аналогичное использование промежуточного финансирования, предоставленного в конфиденциальном порядке Deutsche bank при размещении еврооблигаций, номинированных в немецких марках, негативно сказалось на условиях тогдашнего выпуска и что повторение ситуации может точно так же привести к ужесточению условий для предстоявшего выпуска долларовых еврооблигаций. Касьянов ответил мне, что проблема была бы решаемой, если бы был выделен апрельский транш кредита МВФ, и что в противном случае правительству придется выбирать между негативными последствиями, о которых говорил я, и возможным эффектом промежуточного финансирования за счет дополнительного выпуска ГКО.

Программу политики на 1997 год Хоригучи и Чубайс наконец-то доработали. В ней предусматривался реальный рост ВВП на 3% и снижение годовой инфляции до 14%. Чубайс настоял на резко выгнутой кривой графика поступления доходов в течение года. Он утверждал, что ощутимо поправить результаты второго квартала было уже практически невозможно и что поэтому серьезное улучшение показателей реально планировать начиная только с третьего квартала. Аналогичным образом он видел и план проведения структурных реформ. Был согласован также перечень предварительных мер, после осуществления которых совет директоров мог бы приступить к рассмотрению российской заявки. Предполагалось, что совет соберется с этой целью 16 мая.

Сегодня можно спорить, не слишком ли наивно было соглашаться с аргументами Чубайса в пользу «выгнутого» графика. Но в тот момент в МВФ преобладало мнение, что в предыдущий период удовлетворительных результатов в рамках программы EFF не было в первую очередь из-за отсутствия политической воли, а отныне она, судя по всему, будет присутствовать. Ведь в правительство пришла «команда мечты», и она-то сможет, преодолев пресловутую политическую сезонность, заложить основы для более эффективного исполнения согласованных программ.

На заседании совета директора выразили серьезную озабоченность в связи с ухудшением в налоговой сфере, низкими темпами структурных реформ и частыми сбоями в обеих этих областях. Они указали, что если сбои будут продолжаться и дальше, то это может подорвать доверие и к России, и к МВФ. В то же время они согласились, что предложенная программа наметила реалистичные меры для закрепления уже сделанного и для ускорения перехода России к рыночной экономике. Главной причиной неудач в фискальной области они посчитали несовершенство фундаментальных структурных и институциональных элементов, сделав при этом особый упор на продолжающихся недоборах доходной части бюджета. Сократить планируемые на 1997 год доходы большинство директоров нехотя согласились, но подчеркнули, что сборы необходимо срочно увеличивать. Они указали, что, если из-за неудовлетворительных сборов финансирование расходов за счет собственных средств бюджета будет и дальше сокращаться, ситуация очень скоро выйдет из-под контроля.

Очередной транш в размере 640 млн долларов был выделен России 21 мая. Средства были зачислены на счета Минфина в ЦБ РФ.

Новый глава российской миссии фонда аргентинец Хорхе Маркес-Руарте, чтобы лучше вникнуть в ситуацию, встретился с группой ведущих не входивших в правительство российских экономистов (среди них были Андрей Илларионов, Леонид Григорьев, Евгений Гавриленков) [124] . Они обратили его внимание на то, что, невзирая на оптимизм инвесторов-нерезидентов, позиция российских инвесторов в целом не изменилась. Особой веры в стабильность рубля и банковской системы у них по-прежнему не было. Российские граждане по-прежнему требовали зарплату наличными, отказывались хранить сбережения в банках, а отложенные деньги неизменно переводили в доллары.

Имея диплом экономиста Чикагского университета и будучи гражданином Аргентины, Маркес-Руарте сразу понял, что это значит, и начал внимательно следить, меняются ли настроения резидентов, пусть даже незначительно. Вскоре он стал весьма скептически относиться к тому, в каком масштабе и, особенно, в какие сроки можно реально трансформировать российскую экономику. Однако он все-таки был теперь главным переговорщиком от МВФ и потому, невзирая на свои подозрения, искренне старался оказывать посильную помощь российским властям в решении их колоссальных задач.

По состоянию на 1 июня экономическое положение улучшилось: инфляция снижалась, появились признаки роста, в фискальной области дела шли по плану, золотовалютные резервы быстро увеличивались [125] . Согласованная с МВФ экономическая программа на сей раз даже была оформлена постановлением правительства (№ 597 от 17 мая).

Однако, как того и опасался Камдессю, Дума отклонила изменения в бюджет 1997 года, ставившие расходы в прямую зависимость от полученных доходов. Желая сохранить расходы на прежнем уровне, депутаты настаивали на более высоких показателях доходной части. Чубайс и другие официальные лица заверили сотрудников МВФ, что, независимо от позиции Думы, расходы будут сохранены в рамках предложенного секвестрированного бюджета. Вьюгин подтвердил, что расходы ограничат именно этим уровнем, а переговоры с Думой будут тем временем продолжены.

В результате притока денег рыночные процентные ставки продолжали снижаться. В середине июня межбанковская ставка кредита составляла в среднем 10 – 15%, ставка рефинансирования ЦБ 16 июня снизилась с 36 до 24%, налогооблагаемый процентный доход ГКО установился в районе 20%. Снижение курса рубля в пределах коридора существенно замедлилось, и, судя по ставкам форвардных контрактов, эта тенденция должна была сохраниться; то есть введение коридора на тот момент можно было считать мерой вполне эффективной.

При таком резком снижении ставок и быстром росте объема денежной наличности даже появилось опасение, что рынок начинает перегреваться. У МВФ денежная наличность в таких количествах вызывала некоторые опасения, но к его доводам не прислушались. Положительным фактором при этом было увеличение валютных резервов. Правда, хотя они и увеличивались значительно быстрее, чем предусматривалось в программе, в абсолютном выражении (20 млрд долларов по состоянию на 1 июля 1997 года) по мировым стандартам они оставались на относительно низком уровне; этого объема едва хватало на покрытие платежей по импорту в течение всего 3 месяцев [126] . Так что вероятность кризиса платежного баланса оставалась все еще вполне реальной, тем более, что правила валютного контроля были незадолго до того смягчены.