Текст книги "Европейское право"

Автор книги: Татьяна Михалева

Соавторы: Елена Бабкина
сообщить о нарушении

Текущая страница: 19 (всего у книги 22 страниц)

8.3 Механизм правового регулирования Пространства свободы, безопасности и правосудия

Механизм функционирования ПСБП – это комплекс инструментов и процедур, определяющих принятие правовых норм ЕС в сфере ПСБП и их реализацию. Для анализа механизма следует рассматривать в совокупности и взаимодействии все стороны механизма – органы и институты ЕС, процедуры принятия решений, юридическую силу принятых правовых актов, процедуру контроля за их выполнением. От того, как построен механизм, зависит эффективность регулирования и функционирования ПСБП и определяется характеристика правового регулирования.

Нужно принять во внимание, что механизм ПСБП не есть нечто статичное. От создания Европейского Союза развитие и совершенствование механизма сотрудничества в вопросах, которые сегодня составляют ПСБП, происходило постоянно. Такое развитие происходило путем постепенного наделения органов и институтов ЕС большей компетенцией, ограничивая тем самым сферу внутренней компетенции государств-участников. Однако передача больших полномочий ЕС сама по себе не означает повышения эффективности механизма. Эффективность также зависит от сбалансированности полномочий между органами ЕС и государствами, от способности отдельных государств затормозить или заблокировать принятие решения, от юридической силы используемых инструментов и механизма контроля за выполнением решений, и в целом – от желания всех сторон сотрудничества достичь определенных результатов, от добросовестности сотрудничества, а также от самой потребности в регулировании. Таким образом для оценки эффективности механизма надо понимать цели и ожидаемые результаты сотрудничества.

8.3.1 Характеристика правового регулирования

Правовая система Европейского Союза включает в себя направления сотрудничества или отрасли права ЕС, которые различаются по предмету правового регулирования. Предмет правового регулирования ПСБП во многом совпадает с межправительственным сотрудничеством в рамках таких отраслей международного права, как международное уголовное право, право беженцев, право прав человека, а также в рамках международного частного права. В свою очередь, ПСБП обладает внешним измерением, которое определяет международно-правовое сотрудничество ЕС с третьими государствами. Такое сотрудничество регулируется нормами права ЕС и осуществляется с участием органов ЕС, т. е. государства ЕС добровольно ограничивают свою договороспособность, делегируя соответствующие полномочия на уровень ЕС.

До недавнего времени право ЕС характеризовалось гетерогенностью, т. е. включало в себя сферы сотрудничества различного уровня интеграции, объединенные единой системой органов. Благодаря Лиссабонской реформе правовая система ЕС стала более однородной, но специфика правового регулирования во многих отраслях сохранилась. Применительно к правовому регулированию ПСБП в зависимости от предмета можно найти отличия по объему правового регулирования, по характеру юридического действия правовых актов и по разделению компетенции между государствами-членами и ЕС.

Особенности применения норм о ПСБП для Великобритании, Ирландии и Дании сегодня закреплены протоколами, которые приложены к учредительным договорам и согласно ст. 51 ДЕС[133]133
  Договор о ЕС.


[Закрыть] составляют их неотъемлемую часть.

Согласно Протоколу № 20 о применении отдельных аспектов ст. 26 ДФЕС[134]134
  Договор о функционировании ЕС.


[Закрыть] к Соединенному Королевству и Ирландии эти государства сохранили право осуществлять контроль на границах как в отношении граждан третьих государств, так и в отношении граждан ЕС. Протоколом № 21 о позиции Соединенного Королевства и Ирландии в отношении Пространства свободы, безопасности и правосудия предусматривается, что правовое регулирование в сфере ПСБП не имеет силы и не связывает Великобританию и Ирландию, если последние не выражали согласия на это (ст. 2).

Через 5 лет после вступления в силу Лиссабонского договора закончится переходный период и полномочия органов ЕС обретут полную силу в отношении правовых актов, принятых ранее в рамках Раздела VI ДЕС, в том числе будет действовать право Комиссии обращаться в Суд ЕС в случае невыполнения государством-участником таких правовых актов и предусмотрена юрисдикция Суда ЕС рассматривать такие дела. Ст. 10 Протокола № 36 о переходных положениях предусмотрено право Великобритании отказаться признавать такие полномочия, и в этом случае с 1 декабря 2014 г. все такие правовые акты не будут иметь силы для Великобритании, если она не заявит о намерении их применять, т. е. речь идет об исключении Великобритании из сотрудничества в сфере ПСБП и ликвидации ее привилегированного положения.

В отличие от Великобритании позиция Ирландии менее жесткая, и в соответствии со ст. 9 Протокола Ирландия применяет в полной мере положения об административных мерах для борьбы с терроризмом (ст. 75 ДФЕС), а также в любой момент вправе сообщить Совету об отказе от применения Протокола и принять на себя обязательства в сфере ПСБП в полном объеме.

Согласно Протоколу № 22 о позиции Дании предполагается, что последняя не участвует в принятии решений и не несет юридических обязательств в сфере ПСБП. В то же время Дания – сторона Шенгенской конвенции 1990 г., инкорпорированной в правовую систему ЕС. Посредством ст. 4 Протокола Дания сохранила для себя международно-правовой характер шенгенского сотрудничества и право выбирать правовые инструменты ЕС, в которых хочет принять участие. При этом такие инструменты теряют для Дании статус правовых актов ЕС, лишаются характеристик прямого действия и юрисдикционных охраны, а приравниваются по статусу к нормам международного права, имплементированным в национальное законодательство.

В случае с Данией также есть «исключения из исключений». Согласно ст. 6 Протокола исключения, установленные в отношении ПСБП и Шенгенского сотрудничества, не распространяются на регулирование визовых вопросов, связанных с определением третьих государств, чьи граждане должны иметь визу при пересечении внешних границ, и с единым форматом виз. Дания имеет право изменить свое отношение к ПСБП, либо отказавшись от Протокола и приняв обязательства в полной мере (Ст. 7 Протокола), либо согласившись принять правовой режим, аналогичный установленному для Великобритании, т. е. отказаться от межправительственного характера сотрудничества в пользу наднационального, но сохранить право выбирать нормы, подлежащие применению.

Таким образом, по объему правового регулирования в сфере ПСБП можно отметить следующие особенности. В силу изъятий, установленных для Великобритании, Ирландии и Дании, объем правового регулирования в этих государствах меньше.

В то же время механизм продвинутого сотрудничества позволяет отдельным государствам установить для себя правовые нормы, которые не будут действовать для других государств-членов.

Также в силу специфики правового регулирования ПСБП часть правовых норм может временно не применяться на территории вновь присоединившихся государств-членов, не включенных в Шенгенское пространство. В то же время нормы правовых актов, принятых в рамках ПСБП, могут быть распространены на государства, не входящие в ЕС, на основе международных договоров.

Подобные особенности первоначально возникли в связи с инкорпорацией шенгенского сотрудничества, а позже были распространены на всю сферу регулирования ПСБП в связи с приданием ему статуса права ЕС и несогласием ряда государств с таким форматом сотрудничества.

По разграничению полномочий между государствами и ЕС в соответствии со ст. 2 Договора о функционировании ЕС выделяется несколько видов компетенции – исключительная, совместная, координационная и дополняющая. Также можно особо выделить компетенцию ЕС в сфере ОВПБ. Компетенция ЕС в сфере ПСБП носит смешанный характер. В учредительных актах в отношении ПСБП предусмотрена совместная компетенция, однако есть исключения в отношении административного сотрудничества (дополняющая компетенция), международной договороспособности (исключительная с обратным делегированием полномочий государствам) и сотрудничества органов национальной безопасности, поддержания законности, порядка и защиты внутренней безопасности (изъятие из юрисдикции ЕС).

8.3.2 Органы правового регулирования и сотрудничества

Правовое регулирование в рамках ПСБП осуществляется в рамках деятельности главных органов ЕС и специальных учреждений.

Согласно ст. 68 ДФЕС Европейский совет определяет стратегические направления законотворческого и оперативного планирования в рамках ПСБП. Этому органу также отводится роль примирительного политического органа в случае блокирования отдельным государством принятия решений в ряде случаев.

Непосредственно в нормотворческом процессе, т. е. в процессе принятия регламентов, директив и решений, участвуют Европейский парламент, Совет и Комиссия, причем их роль различна в зависимости от предмета регулирования. В структуре основных органов ЕС выделены специальные подразделения, которые обеспечивают выполнение функций соответствующих органов, в т. ч. занимаются технической работой по подготовке и согласованию проектов правовых актов.

Уникальность механизма ПСБП заключается в наделении контрольными полномочиями национальных парламентов государств-членов ЕС. Это довольно необычно, так как в данном случае национальные законодательные органы получили отдельный голос и право выступать от своего имени самостоятельно и независимо от привычных государственных органов внешних сношений в правотворческой деятельности ЕС как международно-правового образования. Согласно ст. 68 ДФЕС национальные парламенты контролируют соответствие правотворческой инициативы и проектов правовых актов принципу субсидиарности.

Особенность механизма ПСБП также состоит в создании большого количества и значительной роли вторичных или вспомогательных органов ЕС, т. н. децентрализованных агентств, ответственных за сотрудничество в определенном секторе. Непосредственно причастны к регулированию и функционированию ПСБП:

– Европейский полицейский офис (Европол, Europol);

– Орган судебного сотрудничества ЕС (Евраюст, Eurojust);

– Агентство по основным правам (FRA);

– Европейский полицейский колледж (CEPOL);

– Европейское агентство управления и оперативного сотрудничества на внешних границах государств – участников Европейского Союза (Фронтекс, Frontex);

– Европейский офис поддержки убежища (EASO);

– Европейское агентство оперативного управления крупномасштабными IT-системами в Пространства свободы, безопасности и правосудия (eu-LISA);

– Европейское агентство сетевой и информационной безопасности (ENISA);

– Европейский центр мониторинга за наркотиками и наркотической зависимостью (EMCDDA).

Правовым регулированием в сфере ПСБП занимаются, привычно для правовой системы ЕС, главные органы – Комиссия, Совет и Европейский Парламент. Регулирование в сфере ПСБП характеризуется ведущей ролью и особым внутренним механизмом деятельности Совета.

Для принятия решений в сфере ПСБП Совет собирается в формате «Юстиция и внутренние дела» (JHA). Но отдельные решения приходится принимать также Совету в формате «Общие дела» (GAC), когда дело идет о подготовке встреч Европейского Совета либо касается сразу нескольких форматов Совета, и еще в формате «Внешние отношения» (FAC), когда решения касаются внешнего измерения ПСБП и сотрудничества с третьими государствами.

До вынесения вопроса на заседание собственно Совета ведется кропотливая работа на различных уровнях в рамках структурных подразделений этого органа.

Непосредственно подготовкой заседаний Совета занимается COREPER – Комитет постоянных представителей. Выделяют два состава COREPER – на уровне заместителей постоянных представителей (COREPER I) и на более высоком уровне собственно постоянных представителей (COREPER II). Надо отметить, что подготовкой встреч Совета по вопросам ПСБП занимается COREPER II, что подчеркивает значимость этих вопросов и внимание государства к ним.

Даже сегодня в сфере ПСБП сохраняется наследие межправительственного регулирования и упраздненной третьей опоры права ЕС, что выражается в очень сложной четырехуровневой структуре работы в Совете над вопросами ПСБП вместо принятой в остальных сферах компетенции ЕС трехуровневой структуры. Привычно прежде работают над вопросами рабочие группы, далее вопросы рассматривает COREPER, а потом они выносятся на заседание Совета. Но в сфере ПСБП работу рабочих групп контролируют еще комитеты высокого уровня, и только после утверждения ими вопрос передается в COREPER.

Исключение составляют лишь вопросы судебного сотрудничества в гражданских делах, так как Рабочая группа по гражданско-правовым вопросам (JUSTCIV) подчинена непосредственно COREPER.

Работа над всеми другими вопросами ПСБП подлежит координации и контролю со стороны трех комитетов высокого уровня – Комитета полицейского и судебного сотрудничества (CATS, или Комитет ст. 36), Стратегического комитета по вопросам иммиграции, границ и убежища (SCIFA) и нового созданного после Лиссабонской реформы на основании ст. 71 ДФЕС Комитета внутренней безопасности (COSI).

Название Комитету CATS дала аббревиатура от французского Comité de l’article trente-six, что переводится как Комитет ст. 36. Имеется в виду ст. 36 ДЕС в редакции и нумерации Амстердамского Договора 1997 г. Эта же статья согласно Маастрихтскому договору 1992 г. имела номер К.4, и, соответственно, так раньше назывался и сам этот комитет – комитет К.4. Комитет SCIFA был выделен позже по решению COREPER. Но, собственно, оба комитеты CATS и SCIFA по компетенции стали наследниками Комитета К.4, который, в свою очередь, стал наследником межправительственного Комитета TREVI. Таким образом, просматривается длинная история становления структуры сотрудничества в сфере ПСБП, которая сохранилась и сегодня.

Непосредственно работа над вопросами ведется в рабочих группах аппарата Совета, которые могут создаваться по потребности и подчиняются одному из комитетов высокого уровня:

– Рабочая группа по интеграции, миграции и выдворения;

– Рабочая группа по визам;

– Рабочая группа по убежищу;

– Рабочая группа по границам;

– Рабочая группа по терроризму (TWP);

– Рабочая группа по таможенному сотрудничеству (CCWP);

– Рабочая группа по сотрудничеству в уголовных делах (COPEN);

– Рабочая группа по материальному уголовному праву (DROIPEN);

– Рабочая группа по гражданской обороне (PROCIV);

– Рабочая группа по основным правам, правам граждан и свободном перемещении лиц (FREMP);

– Рабочая группа по обмену информацией и охране данных (DAPIX);

– Рабочая группа по внешним отношениям (JAI-RELEX);

– Рабочая группа по правоприменению (LEWP);

– Рабочая группа по шенгенским вопросам;

– Рабочая группа по общим вопросам, включая оценку (GENVAL).

Помимо этих рабочих групп существуют также т. н. горизонтальные рабочие группы, обеспечивающие координацию и слаженность работы рабочих групп над смежными вопросами, которые касаются сразу нескольких сфер регулирования и, соответственно, нескольких рабочих групп.

В рамках Комиссии непосредственную работу в сфере ПСБП организуют соответствующие подразделения – генеральные директораты (Directorates-General, либо DG). Бывший единый Генеральный директорат правосудия, свободы и безопасности с 1 июля 2010 г. был разделен на два генеральных директората – Генеральный директорат по внутренним делам и Генеральный директорат по правосудию.

Генеральный директорат по внутренним делам занимается вопросами, связанными с безопасностью и миграционной политикой, и включает 4 директората:

1) Внутренней безопасности (Директорат А);

2) Миграции и убежища (Директорат В);

3) Шенгена (Директорат С);

4) Стратегии и управления исполнением (Директорат D).

Генеральный директорат по правосудию также включает 4 директората:

1) Гражданской юстиции (Директорат А);

2) Уголовной юстиции (Директорат В);

3) Основных прав и гражданства ЕС (Директорат С);

4) Равенства (Директорат D).

В Европейском Парламенте основная работа в сфере ПСБП ведется в специальных постоянных комитетах:

– Гражданских свобод, юстиции и внутренних дел (LIBE);

– Иностранных дел (AFET);

– Прав человека (DROI);

– Безопасности и обороны (SEDE);

– По правовым вопросам (JURI);

– По конституционным вопросам (AFCO);

– Прав женщин и гендерного равенства (FEMM), а также в рамках специального комитета – Комитета по организованной преступности, коррупции и отмыванию денег (CRIM).

Особенностью регулирования ПСБП является предоставление национальным парламентам государств – членов ЕС полномочий по контролю за соблюдением принципа субсидиарности при принятии правовых актов посредством представления обоснованных мнений по проектам правовых актов[135]135
  А. О. Четвериков. Европейский Союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями / Отв. ред.: д.ю.н. С. Ю. Кашкин. – М.: ИНФРА-М, 2008. – С. 84.


[Закрыть]. Полномочия национальных парламентов по контролю за соблюдением принципа субсидиарности по вопросам полицейского и судебного сотрудничества в уголовно-правовой сфере предусмотрены в ст. 69 Договора о функционировании ЕС и регламентированы в приложенном к учредительным договорам Протоколе № 2 о применении принципов субсидиарности и пропорциональности.

В дополнение к положениям Протокола ч. 3 ст. 81 Договора о функционировании ЕС предусматривает право вето любого национального парламента в отношении проекта решения о применении обычной законодательной процедуры вместо специальной к вопросам семейного права с трансграничным элементом.

Суд ЕС наделен широкими полномочиями по толкованию и судебному контролю в рамках правовой системы ЕС. В отличие от других отраслей компетенция Суда ЕС в сфере ПСБП ограничивается положениями ст. 276 Договора о функционировании ЕС, согласно которой в сфере судебного и полицейского сотрудничества по уголовным делам Суд не обладает компетенцией рассматривать действительность или пропорциональность операций, осуществляемых полицейскими или другими правоприменительными органами государств-членов или реализацию государствами-членами присущих им обязанностей в отношении поддержания законности и порядка и обеспечения внутренней безопасности. Также особенностью применительно к ПСБП является возможность введения срочной процедуры в отношении преюдициальных запросов. Такая процедура может предусматривать ограничение круга сторон и других заинтересованных субъектов, а в случаях чрезвычайной срочности – пропуск письменной стадии процедуры.

Функции ЕС в сфере ПСБП делегируются специальными органами сотрудничества, когда это предусмотрено учредительными договорами или правовыми актами ЕС. К таким органам, в первую очередь, относятся Европол и Евроюст. Также функционируют Европейское агентство по управлению и оперативному сотрудничеству на внешних границах (Фронтекс), Агентство по основным правам, Европейский центр мониторинга за наркотиками и наркоманией (EMCDDA), Европейский офис поддержки по вопросам предоставления убежища (EASO) и другие.

8.3.3 Механизм принятия решений

Механизм принятия решений в сфере ПСБП основывается на положениях Раздела V ДФЕС. Главные факторы, от которых зависит определение механизма принятия решений в правовой системе ЕС, включают:

1) право инициативы;

2) вид используемого правового инструмента;

3) количество голосов для принятия решения в Совете;

4) роль Европейского Парламента и других органов в процессе принятия решения.

Право инициативы дает преимущество инициатору как право определять саму необходимость принятия правового акта, так и право подготовить проект такого акта согласно своему видению. В сфере ПСБП, как и в других сферах компетенции ЕС, привычно право инициативы имеет только Комиссия, но в отношении следующих трех сфер ПСБП также право инициативы имеет одна четверть государств-участников в Совете:

– Судебное сотрудничество в уголовных делах (Глава 4 Раздела V ДФЕС);

– Полицейское сотрудничество (Глава 5 Раздела V ДФЕС);

– Административное сотрудничество (ст. 74 ДФЕС).

Вид правового инструмента налагает определенные ограничения на метод регулирования, что обусловлено свойствами самого правового акта. Например, регламент действует непосредственно в национальной правовой системе, а директива позволяет определенную свободу в выборе инструментов имплементации на национальном уровне. Ограничения вида употребляемого правового инструмента встречаются в тексте Раздела V ДФЕС:

– определение рамок административных мер для предотвращения и борьбы с терроризмом в отношении перемещения капиталов и платежей, например замораживание средств, финансовых активов или экономических активов, что принадлежат, или которыми обладают, или которые удерживают физические или юридические лица, группы или негосударственные образования – регламенты (ст. 75);

– установление минимальных стандартов в сфере судебного сотрудничества в уголовных делах – директивы (п. 2 ст. 82);

– определение необходимости установления минимальных стандартов по отдельным вопросам уголовного процесса, не указанным в п. 2 ст. 82 – решения (п. 2 (d) ст. 82);

– установление минимальных правил для определения уголовных преступлений и санкций в сферах особо тяжких преступлений с трансграничным измерением – директивы (п. 1 ст. 83);

– определение структуры, функций, сферы деятельности и задач Евроюста – регламенты (ст. 85);

– создание Европейской прокуратуры – регламенты (п. 1 ст. 86);

– расширение сферы деятельности Европейской прокуратуры за рамки пп. 1–2 ст. 86 – решения (п. 4 ст. 86);

– определение структуры, функций, сферы деятельности и задач Европола – регламенты (ст. 88).

В остальных случаях вид правового инструмента выбирается инициатором принятия правового акта с учетом характеристик соответствующего правового акта и задач регулирования согласно ст. 296 ДФЕС.

После Лиссабонской реформы основной процедурой принятия решений в сфере ПСБП стала обычная законодательная процедура, как она определена в ст. 294 ДФЕС и применяется для принятия решений в следующих сферах ПСБП:

– свобода передвижения, контроль на границах, визовая политика, за исключением п. 3 ст. 77;

– политика предоставления убежища, за исключением п. 3 ст. 78;

– иммиграционная политика;

– судебное сотрудничество по гражданским делам, за исключением вопросов семейного права (п. 3 ст. 81);

– судебное сотрудничество в уголовных делах, за исключением п. 2 (d) ст. 82, п. 1 ст. 83, ст. 86;

– полицейское сотрудничество, за исключением п. 3 ст. 87, ст. 89.

В результате включения вопросов ликвидации последствий стихийных бедствий в сферу регулирования ПСБП, согласно Стокгольмской программе 2009 г., дополняющая компетенция ЕС в этой сфере, согласно ст. 196 ДФЕС, также реализуется через обычную законодательную процедуру.

Специальная законодательная процедура представляет собой определенные отступления от обычной законодательной процедуры, что обусловлено ролью Европарламента и количеством голосов для принятия решения в Совете. Характеристики специальной законодательной процедуры определяются непосредственно в соответствующей статье, где закрепляется компетенция на принятие ЕС решения. Специальная законодательная процедура применяется в следующих случаях:

– меры в отношении паспортов, идентификационных документов, разрешений на жительство и других подобных документов, если это необходимо для обеспечения права граждан ЕС на свободное передвижение и выбор места жительства, и если учредительные договоры не наделяют Совет необходимыми полномочиями для этого (единогласие в Совете, консультация ЕП) – п. 3 ст. 77;

– дополнительные меры в интересах государства-участника, которое столкнулось с чрезвычайной ситуацией неожиданного притока граждан третьей страны (консультация ЕП) – п. 3 ст. 78;

– судебное сотрудничество в вопросах семейного права, принятие решения о преобразовании обычной законодательной процедуры к этим вопросам (единогласие в Совете, консультация ЕП) – п. 3 ст. 81;

– определение необходимости установления минимальных стандартов по отдельным вопросам уголовного процесса, не указанных в п. 2 ст. 82 (единогласие в Совете, согласие ЕП) – п. 2 (d) ст. 82;

– определение других видов преступлений, для которых необходимо установление минимальных правил для определения уголовных преступлений и санкций помимо указанных в п. 1 ст. 83 (единогласие в Совете, согласие ЕП) – п. 1 ст. 83;

– создание Европейской прокуратуры (единогласие в Совете, согласие ЕП) – п. 1 ст. 86;

– расширение сферы деятельности Европейской прокуратуры (единогласие в Совете, согласие ЕП, консультация Комиссии);

– установление оперативного сотрудничества между правоохранительными органами (единогласие в Совете, консультация ЕП) – п. З ст. 87;

– определение условий и ограничений деятельности правоохранительных и судебных органов одного государства-участника на территории другого государства-участника (единогласие в Совете, консультация ЕП) – ст. 89.

В отличие от обычной законодательной процедуры процедура консультации Европарламента связывает Совет только обязанностью получить мнение ЕП по поводу проекта, но Совет не обязан придерживаться такого мнения и может принять проект даже в случае отрицательного отношения Европарламента к нему.

Процедура согласия Европарламента в отличие от консультации дает Европарламенту право заблокировать либо разрешить принятие проекта Советом, но не дает права участвовать в процессе разработки проекта.

Определенное наследие межправительственного механизма сохранилась в Разделе V и в редакции Лиссабонского договора 2007 г. Дело в том, что переход к обычной законодательной процедуре и включение элементов наднациональности в механизм правового регулирования пришлось компенсировать введением определенных сдерживающих процедур, которые позволили бы государствам-участникам сохранить больший контроль за принятием решений.

Например, п. 3 ст. 81 предусматривает, что в случае предложения Комиссии отказаться от специальной законодательной процедуры в пользу обычной законодательной процедуры в сфере судебного сотрудничества по семейно-правовым вопросам такое предложение должно быть направлено национальным парламентам государств-участников. Если хоть один национальный парламент в течение шести месяцев заявит о своем несогласии, решение не будет принято («право вето»).

В работах исследователей такие сдерживающие процедуры уже получили неформальные названия «желтых карточек» и «стоп-кранов».

«Стоп-краны» предусмотрены только в сфере судебного и полицейского сотрудничества, а точнее в рамках правотворческой процедуры по следующим вопросам:

1) установление минимальных стандартов в уголовном процессе (п. 3 ст. 82 ДФЕС), минимальных правил определения уголовных преступлений и санкций за подобные преступления (п. 3 ст. 83 ДФЕС), если это затрагивает фундаментальные аспекты системы уголовного правосудия государства-участника;

2) отсутствие единогласия в вопросе создания Европейской прокуратуры (п. 1 ст. 86 ДФЕС) и в вопросах установления оперативного полицейского сотрудничества (п. 3 ст. 87 ДФЕС).

Суть процедуры заключается в праве любого члена Совета (ст. ст. 82, 83) или девяти членов Совета (ст. ст. 86, 87) остановить процедуру принятия решения по проекту и потребовать рассмотрения вопроса на уровне Европейского Совета. Если Европейский Совет в течение четырех месяцев обсудит вопрос и найдет консенсус, то проект возвращается в Совет, и правотворческая процедура возобновляется. Если в тот же срок консенсус не будет найден и не менее девяти государств-участников изъявят желание установить продвинутое сотрудничество на основании спорного проекта, то считается, что они получили на это разрешение и могут установить такое сотрудничество согласно п. 2 ст. 20 ДЕС и п. 1 ст. 329 ДФЕС.

Процедура «желтых карточек» базируется согласно ст. 67 ДФЕС на полномочии национальных парламентов обеспечивать контроль за соответствием инициатив и проектов правовых актов ЕС в вопросах уголовно-правового сотрудничества (Главы 4 и 5 Раздела V ДФЕС) принципу субсидиарности в соответствии с Протоколом № 2 о применении принципов субсидиарности и пропорциональности.

Согласно Протоколу все проекты правовых актов и поправки к ним должны направляться национальным парламентам. Соответственно каждый национальный парламент имеет право в течение восьми недель прислать свое мотивированное мнение с обоснованием, почему он считает, что проект не соответствует принципу субсидиарности. При этом каждый национальный парламент получает два голоса, в случае двухпалатного парламента каждая палата имеет один голос.

Если на проект поступили возражения не менее одной трети от общего числа голосов национальных парламентов, то проект подлежит пересмотру. Для проектов на основании ст. 76 ДФЕС этот порог составляет одну четверть голосов. После пересмотра инициатор проекта вправе стоять на своем, внести поправки или отозвать проект, но в любом случае он должен мотивировать свое решение.

Только для обычной законодательной процедуры, когда на проект поступили возражения, представляющие большинство голосов национальных парламентов, и Комиссия как инициатор проекта решила продолжить правотворческую процедуру, то она должна обосновать, почему проект соответствует принципу субсидиарности, и направить свое мнение вместе с мнениями национальных парламентов Совету и Европарламенту. Эти органы до завершения первого чтения должны рассмотреть мнения и проголосовать. Если 55 % членов Совета или большинство проголосовавших депутатов ЕП посчитают, что проект не соответствует принципу субсидиарности, то такой проект далее не рассматривается.