Текст книги "Европейское право"

Автор книги: Татьяна Михалева

Соавторы: Елена Бабкина
сообщить о нарушении

Текущая страница: 13 (всего у книги 22 страниц)

5.2 Принятие решений в Совете Европейского союза

Совет ЕС наделен рядом функций как исполнительной, так и законодательной власти, а потому нередко рассматривается как ключевой институт в процессе принятия решений на уровне ЕС. В этой связи важно понимать механизм принятия решений этим институтом ЕС.

Процедура принятия решений Советом ЕС зависит от их содержания и значимости. На протяжении всего времени существования Совета ЕС происходит реформирование процедуры принятия решений указанным институтом путем постепенного сокращения круга вопросов, требующих единогласного решения Совета ЕС. С вступлением в силу Лиссабонского договора общим правилом принятия решений в Совете Европейского союза становится квалифицированное большинство голосов (ст. 16 Договора о ЕС), сфера использования которого еще более возрастет по сравнению с прежними реалиями. Количество вопросов, по которым Совет должен постановлять единогласно, соответственно, уменьшится. По вопросам своей внутренней процедуры, а также по некоторым другим вопросам организационно-процедурного характера (например, учреждение консультативных комитетов ЕС по вопросам занятости и социальной защиты) Совет, как и ранее, будет принимать решения простым большинством, т. е. абсолютным большинством от своего состава (15 из 28 министров).

В табл. 6 представлен неполный перечень вопросов, по которым с вступлением в силу Лиссабонского договора для принятия решения достаточно квалифицированного большинства голосов.

Таблица 6

С 1 ноября 2014 г. при определении квалифицированного большинства в Совете ЕС применяется метод «двойного большинства»[69]69
  Доктринальное понятие, не используется в тексте учредительных документов ЕС.


[Закрыть], предполагающий выполнение двух основных условий (ст. 16 Договора о ЕС):

• поддержку проекта решения со стороны не менее 55 % членов Совета ЕС;

• члены совета ЕС, проголосовавшие «за», должны представлять как минимум 65 % населения ЕС в целом, т. е. решение принимается большинством государств-членов, в которых сосредоточено большинство населения ЕС.

В качестве дополнительных требований, предусмотренных в той же статье, выступают следующие:

• количество проголосовавших «за» членов Совета ЕС в абсолютном выражении должно насчитывать не менее 15 человек. Для ЕС в составе 28 и более государств-членов это условие выполняется автоматически (55 % от 28 членов Совета ЕС составляют 15 человек);

• блокирующее меньшинство (т. е. количество членов Совета ЕС, способных воспрепятствовать принятию решения) должно включать не менее четырех членов. Вследствие подобного требования три крупнейших государства-члена (в настоящее время это ФРГ, Франция и Великобритания), даже если в них проживают более 35 % населения ЕС, не могут воспрепятствовать принятию решения Советом ЕС. Для этого им требуется как минимум один дополнительный голос «против», т. е. поддержка со стороны хотя бы еще одного государства-члена.

Таким образом, количество голосов членов Совета ЕС косвенно зависит от численности населения стран, которые они представляют. Данные о численности населения стран ЕС по состоянию на 1 января 2014 г.[70]70
  http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&plugin=1&lan guage=en&pcode=tps00001


[Закрыть] представлены в табл. 7.

Кроме обычного квалифицированного большинства учредительные документы ЕС (ст. 238 Договора о функционировании ЕС) предусматривают своего рода суперквалифицированное большинство для тех более редких случаев, когда Совет ЕС принимает решение не по предложению Комиссии или Верховного представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности, а по инициативе других субъектов (например, группы государств-членов в отношении законопроектов в уголовно-правовой сфере) или по собственной инициативе (по вопросам общей внешней политики и политики безопасности).

Таблица 7

В рамках суперквалифицированного большинства (термин неофициальный) первое условие является более жестким – необходима поддержка решения со стороны как минимум 72 % членов Совета ЕС. С другой стороны, к суперквалифицированному большинству не применяются вышеуказанные дополнительные требования по численности населения.

В параграфе 3 ст. 238 Договора о функционировании ЕС также установлены специальные требования для определения квалифицированного большинства в случаях, когда правом голоса располагают не все государства-члены: например, при принятии решений в отношении евро (правом голоса наделены представители только государств-членов, перешедших на единую денежную единицу); в рамках продвинутого сотрудничества девяти и более, но не всех государств-членов.

Описанный выше порядок определения квалифицированного большинства (метод «двойного большинства») стал новеллой Лиссабонского договора 2007 г. и вызвал много дискуссий. По требованию отдельных государств-членов, прежде всего Польши, его введение было отсрочено до 1 ноября 2014 г. До этого времени при определении квалифицированного большинства в Совете ЕС применялся метод «взвешенного голосования». С 1 ноября 2014 г. до 31 марта 2017 г. включительно указанный метод «взвешенного голосования» может быть применен по требованию любого государства-члена (при отсутствии такого требования квалифицированное большинство определяется по методу «двойного большинства»).

Суть метода «взвешенного голосования» состоит в том, что каждое государство-член в Совете ЕС обладает определенной суммой взвешенных голосов. При определении количества взвешенных голосов учитывается количество населения, экономические показатели и ряд других факторов. Число взвешенных голосов каждого государства фиксируется в Разделе II Протокола о переходных положениях (см. таблицу 8).

Таблица 8. Распределение взвешенных голосов в Совете ЕС.

Когда решения Совета ЕС должны приниматься по предложению Комиссии, они являются принятыми, если собрали не менее 260 голосов, выражающих поддержку не менее большинства членов Совета ЕС. В остальных случаях решения Совета ЕС считаются принятыми, если они собрали не менее 260 голосов, выражающих поддержку не менее ²/₃ членов Совета ЕС.

При этом любой член Совета ЕС может потребовать, чтобы при принятии решения квалифицированным большинством была проведена проверка на предмет того, что государства-члены, образующие квалифицированное большинство, представляют не менее 62 % всего населения ЕС. Если указанное условие не будет соблюдено, соответствующее решение Совета ЕС считается непринятым.

Таким образом, в силу положений Раздела II условие о квалифицированном большинстве считается соблюденным, если решение поддержано:

• большинством членов Совета (обычно 50 %; 67 % в случаях, когда Совет ЕС обсуждает вопрос, не внесенный Комиссией); и одновременно;

• 260 из 352 голосов (примерно 73,9 %);

• а также 62 % населения ЕС.

В большинстве случаев 73,9 % голосов означают и поддержку 62 % населения ЕС, поэтому условие о поддержке 62 % населения проверяется только по просьбе члена Совета ЕС[71]71
  Решение Совета ЕС от 10.12.2013 г. о внесении изменений в Регламент Совета ЕС (2013/746/EU), OJ L333/77 12.12.2013, [http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32013D0746&qid=1409899144819&from=PL].


[Закрыть].

В качестве еще одного дополнения к изложенным правилам Межправительственная конференция по подготовке Лиссабонского договора 2007 г. зафиксировала проект специального правового акта (решения Совета ЕС), которым вносится ряд уточнений в механизм голосования квалифицированным большинством (Декларация № 7).

Эти уточнения предоставляют право требовать повторного обсуждения проекта акта Совета ЕС (своеобразное отлагательное вето) представителям государств-членов, которые располагают количеством голосов, близким к уровню блокирующего меньшинства. «Близость» к уровню блокирующего меньшинства определяется долей в 55 %, которая на этот раз отсчитывается от количества населения либо от числа государств-членов, необходимых для образования блокирующего меньшинства. До завершения переходного периода, когда в качестве альтернативы еще можно будет использовать метод взвешенного голосования (с 1 ноября 2014 г. по 31 марта 2017 г.), размер указанной доли составляет ³/₄ (75 %). Вышеупомянутые дополнительные требования были введены по настоянию Польши, которая в противном случае не соглашалась на введение новой формулы определения квалифицированного большинства (метода «двойного большинства»).

5.3 Принятие делегированнных актов в Европейском союзе

Комиссия наделяется правом самостоятельно принимать правовые акты в строго ограниченных сферах (ст. 45, ст. 106 Договора о функционировании ЕС). Первоначально государства-участники предпринимали попытку оспорить правомерность законодательных полномочий Комиссии на основании ее статуса исполнительного органа. Принятие директивы, устанавливающей новые обязанности, рассматривалось как выход Комиссии за пределы полномочий. Проанализировав текст Договора о ЕЭС, Суд ЕС не нашел оснований для разграничения директив, принимаемых Советом, и директив, которые адресуются Комиссией государствам-участникам[72]72
  См. Решение Суда ЕС по делу № 188–190/80 French Republic, Italian Republic and United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland ν Commission of the European Communities [1982] ECR 2545.


[Закрыть]. Комиссия крайне редко реализует свое право быть единоличным законодателем.

В соответствии со ст. 290 Договора о функционировании ЕС законодательный акт может делегировать Комиссии полномочия издавать незаконодательные акты общего действия, которые изменяют или дополняют отдельные положения законодательного акта, не имеющие существенного значения. При этом цели, содержание, сфера действия и срок делегирования полномочий должны быть четко определены законодательным актом, на основании которого делегируются полномочия. Акт, принятый в результате делегирования полномочий, должен содержать в своем названии прилагательное «делегированный».

Законодательные акты должны четко определять условия делегирования (могут определять роль Европарламента и Совета ЕС в процессе делегирования полномочий). В силу положений ст. 290 Договора о функционировании ЕС Европарламент или Совет ЕС могут принять решение об отмене делегирования. При этом делегированный акт может вступить в силу, только если в течение срока, установленного законодательным актом, Европарламент и Совет ЕС не выскажут возражений. Решения об отмене делегирования или возражений относительно вступления законодательного акта в силу принимаются большинством голосов депутатов Европарламента и квалифицированным большинством в Совете ЕС.

В ст. 291 Договора о функционировании ЕС определен порядок принятия актов, направленных на исполнение юридически обязательных актов ЕС. Такие акты должны содержать в названии слово «исполнительный». В частности, если необходимы единообразные условия исполнения юридически обязательных актов ЕС, такие акты могут предоставлять Комиссии или Совету полномочия по исполнению указанных актов. В таких случаях Европарламент и Совет, принимая регламенты в соответствии с обычной законодательной процедурой, заранее должны устанавливать общие принципы и правила, касающиеся механизма контроля реализации Комиссией полномочий по имплементации, осуществляемого государствами-участникам и (ст. 291 Договора о функционировании ЕС).

Вместе с тем осуществление делегированных полномочий связано с системой комитологии (англ. comitology)[73]73
  См. Решение Суда ЕС по делу № 302/87 European Parliament v. Council of the European Communities [1988] ECR 5615.


[Закрыть], предусматривающей систему контроля Комиссии путем создания специализированных комитетов из национальных экспертов[74]74
  Comitology Committees assisting the European Commission [Electronic resource] – 2008. – Mode of access: http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/include/cpmitology_committees_EN.pdf – Date of access: 30.06.2009.


[Закрыть]. Указанная система впервые возникла при введении общей аграрной политики в 1962 г., ее легальность и значимость признаны Судом ЕС[75]75
  См. Решение Суда ЕС по делу № 25/70 Einfuhr – und Vorratsstelle fur Getreide und Futtermittel v. Koster et Berodt & Co. [1970] ECR 1161.


[Закрыть]. В Лиссабонском договоре отсутствуют нормы, прямо предусматривающие систему комитологии. Вместе с тем сохраняются правовые положения, обеспечивающие ее функционирование (ст. 291 Договора о функционировании ЕС). Система комитологии позволяет уменьшить объем работы Совета ЕС, сохраняет механизм контроля Комиссии Советом ЕС путем введения обязательных консультаций с соответствующим комитетом до принятия имплементирующего акта, а также предоставляет государствам-участникам право непосредственного участия в процессе имплементации актов Совета ЕС[76]76
  Kaczorowska, A. European Union Law. – London: Routledge – Cavendish, 2009. P. 200. 6 OJ. – L 184. – 07.07.1999. – P. 23–26.


[Закрыть]. Недостатками «комитологии» являются, в частности, сложный характер ввиду чрезмерного увеличения количества комитетов и неоднозначных правил выбора определенной процедуры, отсутствие доступного списка комитетов и контрольных полномочий Европарламента применительно к комитетам. Преодолению указанных недостатков способствовало принятие Решения Совета № 1999/468/ЕС, устанавливающего процедуру осуществления исполнительных полномочий, предоставленных Комиссии, от 28 июня 1999 г., которое было изменено Решением Совета № 2006/512/ЕС от 17 июля 2006 г.[77]77
  OJ. – L 200. – 22.07.2006. – Р. 11–13.


[Закрыть] Европарламент и Комиссия подписали 3 июня 2008 г межинституционное соглашение о процедурах по исполнению указанных решений[78]78
  OJ. – С 143. – 10.06.2008. – Р. 1–4; С 154. – 19.06.2008. – Р. 24. Kaczorowska, A. European Union Law. – London: Routledge – Cavendish, 2009. – P. 59.


[Закрыть]. В результате количество процедур в комитетах первоначально уменьшилось до трех, был установлен критерий для выбора конкретной процедуры, разработаны правила осуществления процедуры для комитетов, Европарламент наделялся правом на получение информации и осуществление контроля над принятием решений. Впоследствии количество процедур в комитетах увеличилось до четырех благодаря введению процедуры, в которой Европарламент имеет право вето. Использовать право вето Европарламент может в следующих случаях: принятие акта выходит за рамки полномочий по имплементации, предусмотренных основным актом, правовой акт не соответствует цели или содержанию основного документа либо его принятие не соответствует принципу пропорциональности или принципу субсидиарности.

Глава 6. Правовое регулирование внутреннего европейского рынка

6.1 Формирование общего, единого, внутреннего рынка

Единый внутренний рынок Европейского союза (далее ЕС) – это уникальное межгосударственное пространство, в котором упразднена барьерная функция внутренних государственных границ, не существует национальных препятствий рыночным связям, запрещаются дискриминационные ограничения на передвижение товаров, услуг, капиталов, рабочей силы, юридических и физических лиц, снижаются пространственные различия факторов и результатов экономической деятельности.

Концепции «внутренний рынок», «единый рынок» и «общий» рынок зачастую используются как синонимы, и все же незначительно, но эти понятия имеют смысловые нюансы. Общий рынок – это этап международной экономической интеграции, который предполагает не только отмену внутренних импортно-экспортных пошлин, но и создание всех условий для свободного перемещения товаров, работ и услуг, а также капитала и трудовых ресурсов. Концепция единого рынка подчеркивает равенство условий и обязательность национального режима для всех товаров, работ, услуг и факторов производства. Это отражено в позиции Суда ЕС в решении от 5 мая 1982 г. по делу 15/81 Гастон Шуль (Gaston Schul Douane Expediteur BV ν Inspecteur der Invoerrechten en Accijnzen): общий рынок направлен на устранение всех барьеров в торговле внутри сообщества с нацеленностью на слияние национальных рынков в единый рынок; при этом преимущества такого рынка должны быть доступны не только для бизнес-игроков, но и для частных лиц. Для общего и единого рынка важно соблюдение равных условий, которые достигаются при помощи гармонизированного регулирования. Далее может последовать стадия превращения объединенных национальных рынков во внутренний рынок, что предполагает не только гармонизацию, но и унифицированное регулирование всех аспектов и сфер рынка. Рассмотрим, каким образом данные стадии проходили в рамках ЕС.

Создание единого европейского экономического пространства, построение общего рынка было одной из основных целей Римского договора 1957 г. Ст. 2 Договора о Европейском экономическом сообществе устанавливала: «Сообщество ставит своей задачей содействовать путем создания общего рынка и прогрессирующего сближения экономической политики государств-членов гармоничному развитию экономической деятельности во всем Сообществе, непрерывному и сбалансированному росту, возрастающей стабильности, ускоренному повышению уровня жизни и более тесным связям между государствами, которые оно объединяет».

Римский договор предусматривал постепенное введение в действие концепции общего рынка в течение 12 лет после вступления договора в силу (три стадии продолжительностью четыре года каждая). Во-первых, формирование общего рынка требовало устранения всех импортных и экспортных пошлин между государствами-членами, т. е. переход к общему рынку возможен только после создания таможенного союза. Если таможенные барьеры были устранены довольно быстро между государствами – членами ЕЭС, даже ранее намеченных ими сроков, то формирование общего рынка требовало не только либерализации торговли, но и свободного движения факторов производства: труда, капитала, услуг. Помимо указанных свобод необходимо вести речь и о свободном учреждении компаний на территории государств-членов, для развития бизнеса, активного сектора экономики. В целом к 1 января 1970 года основы общего рынка были заложены. Общие правила, остающиеся неизменными и сейчас, таковы.

Внутри общего рынка подлежат ликвидации препятствия конкуренции и взаимодействия экономик государств-членов. Условия, при которых эти ограничения устранены, получили название «принципы общего рынка» или «свободы общего рынка»: свобода движения товаров, свобода движения лиц, свобода движения услуг, свобода движения капиталов. Метод формирования общего рынка – метод позитивной интеграции, т. е. не только устранение препятствий, барьеров (негативная интеграция), но и проведение активной политики общего гармонизированного, согласованного и скоординированного формата регулирования рынка.

В 1985 году Президент Еврокомиссии Жак Делор высказался о необходимости достигнуть к 1992 году стадии единого рынка. Концепция единого рынка была заложена в Едином европейском акте 1986 г. (ЕЕА). Значение формулировки ЕЕА заключалось в том, что меры по созданию общего рынка дополнялись ликвидацией технических барьеров в торговле между странами-членами и отменой пограничных контрольных формальностей внутри Сообщества.

В Договоре о ЕС (Маастрихтском договоре 1992 г.) были внесены значительные изменения в раздел «Общая торговая политика», в частности были отменены статьи, определяющие порядок и этапы формирования общей торговой политики. Маастрихтский договор значительно ограничил правомочия государств-членов вводить защитные торговые меры: с 1993 г. такие меры могли приниматься государствами самостоятельно только при наличии предварительного разрешения Комиссии. Концепция единого рынка стала реально функционировать с 1 января 1993 г. и сегодня является составной частью экономического и валютного союза государств-членов.

Лиссабонский договор 2007 г. не обращается к категориям «единый рынок», «общий рынок», в нем фигурирует термин «внутренний рынок». Тем не менее основные характеристики внутреннего рынка остаются те же, что и для общего рынка: это «пространство без внутренних границ, в котором осуществляется свобода движения товаров, лиц, услуг, капитала» (п. 2 ст. 26 Договора о функционировании ЕС). Если, по мнению Комиссии в целях равномерного развития внутреннего рынка, в отношении каких-либо позиций и предусматриваются изъятия, то они должны иметь временный характер и привносить как можно меньше нарушений в функционирование внутреннего рынка.

В настоящее время в Договоре о функционировании ЕС вопросы внутреннего рынка урегулированы ст. ст. 26–66 и Протоколом № 27 о внутреннем рынке и конкуренции. Отдельно регламентированы вопросы конкуренции (ст. ст. 101–109 Договора о функционировании ЕС).

Внутренний рынок включает всех государств – участников ЕС без исключений. Территориально режим общего рынка распространяется также на 3 из 4 государств – членов Европейской ассоциации свободной торговли (ЕАСТ) (Исландия, Норвегия, Лихтенштейн) на основе Соглашения о Европейском экономическом пространстве 1992 г Лиссабонский договор устанавливает сферу внутреннего рынка в рамках совместной компетенции (ст. 4). При этом правила в области конкуренции – это сфера исключительной компетенции Союза (ст. 3). Вопросам внутреннего рынка придается столь большое значение, что они отнесены, среди немногих, к вопросам так называемой подразумеваемой компетенции по ст. 352 Договора о функционировании ЕС, в силу которой Совет ЕС, постановляя единогласно по предложению Комиссии и после одобрения Европейского парламента, может принять решение о расширении полномочий, если это необходимо для реализации целей внутреннего рынка.

В судебной практике Суда ЕС было расширено понимание сферы действия внутреннего рынка: внутренний рынок также охватывает вопросы ответственности, в т. ч. минимальных штрафов за нарушения права ЕС в сфере функционирования внутреннего рынка.