Текст книги "Государственное системное управление"

Автор книги: Марат Телемтаев

сообщить о нарушении

Текущая страница: 13 (всего у книги 46 страниц) [доступный отрывок для чтения: 17 страниц]

Второе требование – «интеллектуальная доступность», т. е. изучаемость, понятность для гражданина, желательно без посторонней помощи, самой продукции государства, напр., какого-то конкретного нормативного акта в области налогообложения. Другими словами продукция государства должна по сложности построения и изложения должна быть понимаема для любого гражданина. Продукция государства должна соответствовать уровню образованности населения и должна сопровождаться специальными информационными мероприятиями, цель которых – сделать продукцию государства понятной любому жителю страны.

Третье требование – «физическая доступность». Государство должно обеспечить возможность для любого гражданина в любое время воспользоваться нужными законами, иными нормативными актами, планами, программами, методическими указаниями и другой продукцией государства. Надо заметить, что на мероприятия по удовлетворению этого требования тратятся огромные средства. Это, например, средства на реализацию концепции открытого общества, по построению национальной информационной инфраструктуры, электронного правительства. В то же время меры по удовлетворению первых двух требований совершенно недостаточны и сводят на нет усилия по удовлетворению третьего требования общества к продукции государства.

Эти три требования общества к государству можно объединить в виде аббревиатуры «ДНИФ-доступность»: духовно-нравственная, интеллектуальная, физическая доступность обществу продукции государства. Для удовлетворения изложенных требований необходимы соответствующие социальные системные технологии. Пока что такие задачи решаются на уровне PR-технологий, что, конечно, совершенно недостаточно и приводит зачастую к продвижению государственного продукта, заведомо невыгодного народу и противоречащего национальной идее, даже если она существует в неявно выраженном виде.

В целом, комплексное удовлетворение требований «ПНГ-грамотности» и «ДНИФ-доступности» возможно только при целостном подходе, который реализуется с помощью метода системной философии.

? Модель вложенности сфер государственного управления. Государственное управление, как и любое другое управление, можно, как известно, представить с помощью идей иерархического строения систем. Известно, в то же время, что модель в виде иерархии значительно упрощает проблему государственного управления и не отражает многих сторон этой сложной проблемы. Но она позволяет наглядно представить взаимодействие субъектов и объектов управления, как уровней, слоев, сфер управленческой деятельности. Образно можно представить взаимодействие нации, государства, человека путем моделирования иерархического порядка взаимодействия сфер деятельности разного объема.

Первая сфера деятельности – сфера деятельности человека, предназначенная для разрешения его проблем. Несколько большая по объему сфера – сфера деятельности домашнего хозяйства, предназначенная для решения проблем семьи. Более объемная сфера, с которой взаимодействует домашнее хозяйство – сфера деятельности фирмы, предназначенная для решения определенных проблем общественного производства. Она, в свою очередь, включена в сферу деятельности государства, предназначенную для разрешения проблемы выживания, сохранения и развития комплексного национального потенциала. Если каждая из этих сфер действует «как положено», то и человек, и домашнее хозяйство, и фирма находятся в сферах своих видов деятельности.

Сферы меньшего объема «вложены» в сферы большего объема. Деятельность сфер большего объема создает условия для деятельности сфер меньшего объема. И этот

• принцип вложенности сфер деятельности и управления — основа для гарантий свободной и полезной деятельности каждого субъекта национального управления и общественного производства.

Но если нация не имеет верных ориентиров, государство не выполняет своего предназначения, неправительственные организации бездействуют, а фирмы не приносят доходов своей стране, то в этом случае все эти проблемы приходят в сферы конкретного человека, его семьи и домашнего хозяйства. И если государство не решило вопросов нерушимости границ страны в своей сфере деятельности, то каждому боеспособному человеку придется брать в руки оружие и защищать границы своей страны. И если государство не решает вопросы личной безопасности, то каждый человек и каждая фирма должны сами защищать себя от преступности. И если государство не осуществляет механизмов реализации прав своих граждан на интеллектуальную собственность в своей стране, то интеллектуальный потенциал нации уходит за пределы страны. И если крупный капитал начинает работать на благо другой страны, то человек решает вопросы своего жизнеобеспечения, роясь на помойках или, в лучшем случае, привозя и перепродавая своим согражданам знания, товары и услуги, бросовые и ненужные в других странах. Причем в этих странах эти товары производят на деньги, которые уходят из нашей страны. Или же ученый живет на средства благотворительных организаций, совершенно не заинтересованных в полезности для нации результатов его труда. Причем эти средства – это мизерная часть того, что соответствующие страны зарабатывают на нашей стране. В результате все сферы национальной деятельности сужаются до масштабов деятельности одного человека, одной семьи.

Конечно, взаимодействие и внутренняя структура всех сфер жизнедеятельности нации и государственного управления (да и сама геометрия «сфер») имеют гораздо более сложную структуру. Но принцип вложенности сфер деятельности и управления должен быть реализован во всех видах структур выживания, сохранения и развития нации, семьи, человека. Реализация принципа вложенности сфер национальной деятельности и управления «держится» на духовности, нравственности, интеллекте, телесной системе, на физическом и душевном здоровье человека, семьи, фирмы, государства, нации. Другими словами, если к описанию принципа вложенности сфер деятельности применить Принцип системности деятельности, то мы установим, что общей моделью системы для описания взаимодействия вложенных сфер деятельности является модель ДНИФ-системы.

Этот принцип вложенности сфер деятельности демонстрирует еще раз, что человеческий потенциал страны – главная ценность нации. Все «внешние сферы», в том числе и сфера государственного управления, предназначены для обеспечения и защиты права человека и семьи строить свое благосостояние и экологическое благополучие. Вновь принцип вложенности сфер деятельности и управления показывает, как и в других случаях, что основное условие реализации сферы государственного управления это рачительное отношение к потенциалу нации. Соблюдение принципа вложенности сфер деятельности и управления — основа для гарантий свободной и полезной деятельности каждого субъекта общественного производства.

? Модель жизненного цикла государственного управления. Общая модель жизненного цикла системы, предложенная в [23], содержит концептуальную, физическую и постфизическую стадии. Применим указанную модель к описанию жизненного цикла системы государственного управления. Государственную систему управления рассмотрим также и как искусственную систему, т. е. как систему, созданную человеком. Такая система является системой-результатом (изделием, продуктом) в некоторой системной триаде «объект-субъект-результат». В свою очередь, жизненный цикл системы-результата, как любого продукта деятельности, содержит концептуальную, физическую и постфизическую стадии.

Концептуальная стадия содержит совокупность следующих фаз «предфизической» жизни системы государственного управления:

• формирование, исследование, описание новых потребностей общественного производства в будущей триаде государственного управления «объект-субъект-результат» (напр., потребностей в новой региональной системе государственного управления, возникающих в связи с изменением региональной политики);

• формулирование и количественное описание целей (одной из целей), возникающих в общественном производстве в соответствии с некоторой новой потребностью (это может быть комплекс целей государственного управления новым регионом);

• комплексное или частичное (напр., экономическое, социальное или экологическое) исследование и обоснование государственной системы, необходимой для достижения цели (комплекса целей), связанной с удовлетворением новых потребностей общественного производства (это может быть технико-экономическое обоснование создания региональной системы государственного регулирования деятельности естественных монополий);

• создание эскиза системы – анализ вариантов построения, выбор и проработка требований к будущей системе в виде задания на создание и реализацию проекта системы (это может быть задание на проектирование региональной системы государственного управления);

• создание проекта системы – разработка всех деталей конкретного варианта воплощения системы, окончательный вариант обоснования системы и плана ее реализации, бизнес-плана (это может быть проект и бизнес-план местной системы государственного управления).

На этой стадии модель будущей системы проходит фазы:

• осознания необходимости создания системы – прообраз будущих характеристик системы (это может быть прообраз будущей местной системы государственного управления);

• формального описания идеи ее построения – прообраз будущего процесса и структуры системы (это может быть предварительное описание функционального строения регионального государственного управления, структуры региональной государственной службы, ее учреждений и организаций);

• плана и задания на ее создание (это может быть задание и план разработки региональной системы государственного управления);

• эскизно-технического и рабочего проекта системы (это может быть полный проект региональной системы государственного управления).

Одновременно могут создаваться компьютерные модели вариантов системы или ее частей для принятия решения по уточнению модели системы (напр., компьютерные модели регионального государственного управления).

Общая задача – построение модели системы в виде проекта, которая, будучи реализована физически, обеспечит, с высокой степенью вероятности, более лучшее (в смысле конкретных критериев) достижение определенной цели во внешней среде по сравнению с другими альтернативами (например – построение наиболее эффективной региональной системы государственного управления).

Физическая стадия содержит следующие фазы:

• опытно-экспериментальная (это может быть экспериментальная отладка будущей региональной системы государственного управления на некотором комплексе функций управления);

• производственная – изготовление системы в серийном или единичном производстве и поставка ее заказчику (оснащение региональной системы государственного управления всеми видами ресурсов и ввод ее в действие);

• функционирование системы в соответствии с ее назначением во внешней среде до окончания срока морального или физического износа (напр., функционирование региональной системы государственного управления до появления новых концепций регионального устройства – моральный износ).

На этой стадии производится:

• маркетинг системы управления (включающий, напр., анализ со стороны вышестоящего уровня управления результатов функционирования региональной системы государственного управления);

• модернизация системы (напр., разработка и использование новых прогрессивных видов управленческих решений и компьютерных технологий их формирования, принятия и реализации);

• учет ошибок и внесение изменений в систему (напр., учет ошибок проекта и внесение изменений в структуру и функции регионального государственного управления);

• актуализация информации (это может быть внесение изменений в компьютерные технологии региональной системы государственного управления);

• предоставление услуг по улучшению функционирования системы (это может быть предоставление образовательных, научных, экспертных, консультационных и других услуг для развития профессионализма государственных служащих регионального государственного управления).

Постфизическая стадия содержит следующие фазы:

• вывод системы из обращения, изъятие из процесса эксплуатации в связи с моральным или физическим износом (напр., ликвидация определенной системы регионального государственного управления);

• сохранение модели системы на бумажных и/или компьютерных носителях (напр., сохранение проекта и всего опыта функционирования данной региональной системы государственного управления);

• использование хранимой модели системы для создания более совершенных систем аналогичного или сходного назначения (это может быть использование модели и опыта деятельности всех предыдущих систем регионального государственного управления страны для модернизации некоторой существующей системы регионального государственного управления).

• На этой стадии система управления вновь превращается в концептуальную систему, которую могут неоднократно использовать при создании новых моделей концептуальных систем управления.

• Общая математическая модель государственной системной технологии управления. В [23,24] разработана общая математическая модель системы, на основе которой можно решать весь спектр задач построения системной технологии управления: процессов и структур системной технологии управления, а также элементов, элементарных процессов и структур системной технологии управления. Рассмотрим основные особенности моделирования систем государственного управления с применением указанной модели.

• Элементы и элементарные процессы. Процесс системной технологизации является, как показано в предыдущих разделах, узловым процессом общественного производства и для индустриального и для постиндустриального общества. Для описания этого процесса необходим комплекс моделей систем, их процессов, структур, элементов, других частей систем. В необходимый комплекс моделей входит модель общей системы, которая предложена в [23,24]. Она может эффективно использоваться при системной технологизации любых систем, в том числе и для технологий государственного управления.

В системе государственного управления, которую можно рассматривать как технологическую систему производства управления, содержатся человеко-машинные элементы технологии управления (напр., автоматизированное рабочее место государственного служащего).

Каждый из элементов системы государственного управления может реализовывать в каждый данный момент времени один и только один элементарный процесс системного технологического процесса производства управления (напр., процесс подготовки информации для принятия решения).

Этот элементарный процесс соответствует некоторой элементарной цели (напр., «обеспечить совокупность вариантов решений, достаточную для принятия эффективного государственного управленческого решения»). Элемент системы реализует в каждый данный момент времени элементарный процесс достижения одной и только одной элементарной цели.

Если элемент расчленить (например, автоматизированное рабочее место государственного служащего разделить на два независимых элемента – государственный служащий и компьютерная система поддержки деятельности госслужащего), то процесс достижения данной элементарной цели становится недостижимым. Элемент системы государственного управления неделим.

Кроме этого, в системе государственного управления должны быть реализованы элементарные процессы взаимодействия между элементами системы во времени (склад информации) и в пространстве (транспорт информации). Понятия склада и транспорта двойственны. Транспорт это «склад на колесах», «динамический склад» и к его функционированию предъявляются основные требования в виде ограничений по времени доставки информации. Склад это «неподвижный транспорт», «статический транспорт» и к его функционированию предъявляются основные требования в виде пространственных ограничений (например, по объему запасов).

В свою очередь, для реализации элементарных процессов взаимодействия государственной системе управления необходимы элементы взаимодействия.

Элемент взаимодействия обеспечивает взаимодействие между двумя и только между двумя элементами системы. Так же как и элемент системы, он неделим.

В результате можно заключить, что государственная система управления, как целенаправленная система, содержит два вида элементов.

Первый вид – элемент системы, т. е. целенаправленный элемент, обеспечивающий элементарный процесс производства и реализации государственного управленческого решения. Этот элемент может называться также «основным элементом системы», так как он соответствует цели создания системы государственного управления.

Второй вид – элемент взаимодействия, необходимый для обеспечения элементарного процесса взаимодействия между основными целенаправленными процессами. Необходимость в элементе взаимодействия появляется по той причине, что элементы системы государственного управления требуют организации взаимодействия во времени, так как их функционирование «расписано» во времени и в пространстве, так как они имеют разные временные и пространственные координаты. Этот элемент может называться также «дополнительным элементом системы».

Сформируем, на основе изложенного, «элементарную часть» общей математической модели системы государственного управления S.

Математическую модель данной системы определим в теоретико-множественных терминах. Такой подход позволит применять наименее структурированные и наиболее широко понимаемые понятия, на основе которых можно применять метод системной технологии, наделив элементы множеств и отношения между ними конкретными свойствами.

Примем, следуя [23,24], что:

• система государственного управления – это множество упорядоченных элементов управления, осуществляемых ими элементарных процессов управления и причинно-следственных отношений между ними;

• элементы и элементарные процессы системы государственного управления неделимы в смысле достижения цели системы;

• упорядочение элементов и реализация причинно-следственных отношений в виде элементов взаимодействия производится в соответствии с выбранной системной технологией управления, которая обеспечивает производство продукта управления – государственного управленческого решения.

Элементарным процессом достижения цели в назовем процесс достижения одной и только одной элементарной цели системы государственного управления, в ? В? Здесь В? – множество всех возможных элементарных процессов достижения цели, используемых в системах государственного управления.

Элементом системы или целенаправленным элементом системы а назовем часть системы, осуществляющую один и только один элементарный процесс достижения цели государственного управления, а ? А?, Здесь А? – множество всех элементов, которые используются для построения систем государственного управления. В А? допускается “рождение” – появление новых элементов и “смерть” – выбытие элементов.

Элементарным процессом взаимодействия d назовем процесс взаимодействия между определенными двумя и только между этими двумя элементарными процессами достижения цели системы государственного управления, d ? D?. Здесь D? — множество всех возможных элементарных процессов взаимодействия в системах государственного управления.

Элементом взаимодействия е назовем элемент системы, предназначенный для осуществления одного и только одного элементарного процесса взаимодействия в системе государственного управления, е ? Е?. Здесь Е? – множество всех элементов взаимодействия, которые используются для построения систем государственного управления. В Е? также допускается “рождение” и “смерть” элементов. Иногда удобно будет считать, что элементы е содержат ключ, имеющий только два логических состояния: “взаимодействие разрешено” и “взаимодействие исключено”. Наличие такого ключа позволяет описать переход от одного варианта модели системы государственного управления к другому.

Элементарной целью f0 назовем цель, достигаемую каким-либо одним элементарным процессом достижения цели системы государственного управления, f0 ? FS. Здесь F? – множество множеств целей системы S, соответствующих всем возможным множествам государственных управленческих решений (и их модификациям). Далее, множество SF? – множество множеств всех потенциально возможных продуктов системы государственного управления и их модификаций. Множество F ? F? соответствует одному из множеств продуктов (государственных управленческих решений) SF системы S.

Надо отметить, что системные технологические процессы государственного управления строятся, по замыслу, как процессы поочередного достижения цели системы государственного управления элементами системы государственного управления, которые производят, по сути, элементарные продукты управления. В свою очередь, системное соединение элементарных продуктов управления в системный продукт государственного управления – государственное управленческое решение (проект, программу, политику), направлено на получение синергетического эффекта, когда множество свойств системного продукта государственного управления «больше», чем любая комбинация свойств элементарных продуктов управления.

Далее, будем рассматривать только тот случай, когда все множества A?, B? ,D?, E?, F?, S? конечны. Пересечение каждой пары множеств А?, В?, C?, D?, Е?, F?, S? представляет собой конечное пустое множество.

? Модель полной системы государственного управления. Полной системой государственного управления S назовем совокупность взаимосвязанных элементов a ? A, е ? Е (A ? A?, E ? E?) и осуществляемых ими элементарных процессов в ? В, d ?D (B ? B?, D ? D? ), предназначенную для достижения цели F, связанной с производством определенного продукта государственного управления (государственного управленческого решения, проекта, программы, политики) SF, SF ? SF?, F ? F?.

Математическую модель полной системы государственного управления S определим, как конечную алгебраическую систему

S= < { A, В, D, Е }, W, Ф >,

состоящую из множества-носителя {А, B, D, Е}, множества операций W={W1, W2, ..., Wl } и множества предикатов Ф = {Ф1, Ф2, ..., Фr}.

Процесс Р системы S (назовем его также полным системным процессом государственного управления) – это множество взаимосвязанных элементарных процессов:

P = < {B, D}, W, Фp >; Фp ? Ф.

Структура С системы S (назовем ее также полной системной структурой государственного управления) – это множество взаимосвязанных элементов системы:

С = < {A, E}, W, Фc >; Фc ?Ф.

В соответствии с [23,24] для модели S системы государственного управления модели процесса государственного управления Р и структуры государственного управления С изоморфны.

Следуя [23,24], примем следующие определения:

1) Модель полной системы государственного управления S — это совокупность моделей процесса государственного управления Р и структуры государственного управления С.

2) Каждый элементарный процесс взаимодействия d, d ? D, между некоторыми двумя элементарными процессами достижения цели государственного управления вi и вj (вi, вj ? В) объединяет в себе собственно элементарный процесс взаимодействия d0 и элементарный процесс обеспечения ограничения ?d:

d = { d0, ?d }; d0 ? D0; ?d ? ?d ; D = { D0, ?d }.

3) Каждый элементарный процесс в, в ?В, реализуемый элементом системы государственного управления а ?А, объединяет в себе собственно элементарный процесс достижения цели государственного управления в и элементарный процесс обеспечения ограничения ?b:

в = { b0, ?d }; в0 ? В0; ?b ? ?d ; B = { B0, ?b }.

4) Элементы а и е разложимы на части, реализующие части процессов в и d государственного управления:

а = {а0, ?a}; а0 ? A0; ?a ? ?a ; А = {A0, ?a};

e = { e0, ?е }; e0 ? E0>; ?е ??e; E = { E0, ?e};

5) Модель основного системного процесса государственного управления Рa имеет вид:

Рa = < { B0, ?d }, W, Фp >.

6) Модель дополнительного системного процесса государственного управления Рe имеет вид:

Рe = < { D0, ?a }, W, Фp >.

7) Модель основной системной структуры государственного управления Ca имеет вид:

Ca = < { A0, ?e }, W, Фc >.

8) Модель дополнительной системной структуры государственного управления Сe имеет вид:

Сe = < { ?a, E0 } , W, Фc >.

9) Модель основной системы государственного управления Sa имеет вид:

Sa = < { Pa, Ca }, W, Ф >; Sa = < { A0, B0, ?d, ?e }, W,Ф >.

10) Модель дополнительной системы государственного управления Se имеет вид:

Se= < { Pe, Ce }, W, Ф >; Se = < {?a, ?в, D0, E0 }, W, Ф >.

Другими словами, полная система государственного управления S — это объединение полного системного процесса государственного управления Р и полной системной структуры государственного управления С, основная система государственного управления Sa — это объединение системного процесса достижения цели государственного управления Pa и структуры для его реализации Сa, а дополнительная система государственного управления Se — это объединение системного процесса взаимодействия в системе государственного управления Pe и структуры для его реализации Ce.

Использование данных математических моделей дает возможность эффективного использования алгоритма формирования и развития системы управления, предложенного в [23,24], для описания изоморфизма частей системы государственного управления, а также для их декомпозиции и комплексирования при решении задач системной технологизации (информатизации и компьютеризации, в том числе) государственного управления.

? Классификация общих моделей систем государственного управления. В соответствии с принципом системности государственного управления система-субъект, система-объект и система-результат государственного управления должны представляться (описываться) одной общей моделью системы. В то же время, в соответствии с принципом системности моделирования систем государственного управления, для формирования и осуществления государственного системного управления совокупность «реальная система государственного управления и моделирующая система» необходимо представлять общим набором аксиом построения системы.

В свою очередь, класс систем – это объединение систем, обладающих общим признаком, который можно представить как некоторую общую аксиому построения. Значит, можно определить некоторый набор свойств системы государственного управления, если обоснованно включить систему государственного управления в определенный класс систем. Использование классификации общих моделей систем позволяет реализовать Принцип системности государственного управления в системных триадах: «система-субъект, система-объект, система-результат» государственного управления. Выбор общей модели системы для данной системной триады первоначально производится путем выбора общего класса систем для моделирования системы-субъекта, системы-объекта и системы-результата. Такой выбор соответствует методу системной философии и позволяет перейти далее к построению целостного государственного управления на основе реального Принципа системности. Используя приведенную в данном разделе классификацию моделей систем, можно существенно облегчить выбор общей модели системы государственного управления. Другими словами, каждый класс моделей систем государственного управления дает ответы на вопросы в отношении определенного набора признаков изучаемой системы государственного управления.

? В предыдущих разделах уже рассматривались особенности систем государственного управления как больших и сложных систем.

Объективно существующие системы государственного управления не являются большими, малыми, сложными или простыми. Таковыми они становятся с позиций субъекта деятельности при их моделировании в силу действия реальных соотношений между познавательными намерениями человека и его возможностями моделирования исследуемых систем. Модель системы необходима, чтобы достаточно точно описать структуру и процесс системы, а также определить по модели параметры и характеристики системы при допустимых затратах ресурсов (затраты человеческого ресурса на исследование системы по данной модели, время расчетов, ресурс компьютерного обеспечения и т.д.). С понятием приемлемой точности (или погрешности) моделирования, получаемой при допустимых затратах ресурсов, можно связать понятия большой и сложной систем, в т.ч. и систем государственного управления.

Государственные системы управления, как большие и сложные системы, представляются с помощью многоуровневых, иерархических моделей систем: разные элементы системы и разные совокупности элементов системы (ее подсистемы), а также разные взаимодействия в системе имеют разные приоритеты в смысле влияния на формирование и принятие государственных управленческих решений. Так, министр имеет больший приоритет в принятии решений по государственному управлению, чем руководители департаментов по управлению кадрами и по управлению финансами. Взаимодействие министра с членами коллегии приводит, как правило, к более приоритетным решениям, нежели его взаимодействие со своим референтом.

В моделях крупномасштабных государственных проектов и программ, которые системная философия также рассматривает, как системы, результаты решения некоторых «ключевых» проблем могут оказать существенное влияние на возможность разрешения ряда других проблем, которые без этих результатов могут быть неразрешимы.

Иерархическая организация модели системы государственного управления отражается в ее многоуровневом графическом изображении: на более «высоком» уровне располагаются более «значимые», в смысле влияния на формирование и реализацию государственных управленческих решений, элементы.

? Концептуальные и физические системы. По признаку принадлежности к стадиям жизненного цикла можно различать концептуальные и физические модели системы государственного управления. На концептуальной и постфизической стадиях жизненного цикла система государственного управления представляется концептуальной моделью системы, на физической стадии система государственного управления существует реально, как физическая система.

Концептуальные системы — это модели систем государственного управления в виде замыслов, идей, концепций, схем и методов построения систем. К концептуальным системам государственного управления относятся программы, проекты, планы государственной управленческой деятельности, проекты систем государственного управления.

В целом к концептуальным системам относятся также объекты государственного управления в виде опытных образцов, макетов, полезных моделей, промышленных образцов, других объектов промышленной собственности, объектов авторского права и смежных прав. Концептуальные системы используются для производства новой информации и знаний в сферах государственного управления – наука, культура, образование, промышленность, экономика, торговля и т.д.