Текст книги "Государственное системное управление"

Автор книги: Марат Телемтаев

сообщить о нарушении

Текущая страница: 5 (всего у книги 46 страниц) [доступный отрывок для чтения: 17 страниц]

1. 3. Концепция государственного системного управления

(проблема и мониторинг целостности национального производства, потребность в государственном управлении, проблема государственного управления, миссия государственного управления, системная стратегия государственного управления, системные модели государственного управления, государственное регулирование, миссионерские и собственные цели системы государственного управления и ее частей, системная цель государственного управления, системная философия и системная технология государственного управления и государственной деятельности, государственное системное управление)

? Для национального потенциала проблема описывает нарушение развития национального потенциала (и/или его составляющих), как целостности. Системная структура и процессы национального производства, направленного на развитие национального потенциала рассмотрены в [24,25]. В главе 3 эти вопросы будут рассмотрены применительно к государственному системному управлению. Здесь мы остановимся на тех аспектах, которые важны для постановки проблемы государственного управления. Желаемое целостное выживание, сохранение и развитие национального потенциала, в который входит и человеческий потенциал, описывается посредством международных, национальных, государственных, региональных, отраслевых политик, программ, проектов выживания, сохранения и развития. В качестве основы для составления политик, программ, проектов могут составляться математические, вербальные, физические и другие модели. В этих целях формируются, как правило, модели развития национального экономического, экологического и социального потенциала, которые могут быть объединены в целостную модель устойчивого развития.

Эти модели прогнозируют целостные процессы и структуры выживания, сохранения и развития национального потенциала, его социальной, экологической, экономической и других частей. В то же время реальные результаты осуществления этих процессов и структур не соответствуют, как правило, желаемым результатам развития национального потенциала. Тем самым нарушается целостность развития национального потенциала, его частей, возникает проблема его функционирования и развития, требующая решения. При этом нарушение целостности развития национального потенциала может происходить как из-за реализации указанных желаемых моделей целостного выживания, сохранения и развития национального потенциала, так и вследствие процессов, реализующихся в социальной, экологической, экономической и других средах мирового хозяйства независимо от воли субъектов национального производства.

Проблема развития национального потенциала — это устойчивое противоречие между желаемой моделью и реальным осуществлением целостного выживания, сохранения и развития национального потенциала в среде мирового хозяйства, частью которого он является.

Так как национальный потенциал по своему происхождению – искусственная система, то в результате может создаться иллюзия, что субъекты национального производства, а, следовательно, и субъекты национального управления знают о нем все, как о целостности. Но национальный потенциал как целое, обладает свойствами, не являющимися комбинацией свойств своих частей, в том числе комбинацией свойств, сформированных под влиянием человеческой деятельности. Уместно, по мнению автора, сослаться на мысль академика А.И. Опарина о развитии жизни на земле: «Естественному отбору, определившему собой всю предбиологическую, а затем и биологическую стадию эволюции, подвергались не те или иные способные к репликации полинуклеотиды и даже не возникавшие под их влиянием белки-ферменты, а целостные фазово-обособленные системы (пробионты), а затем и первичные живые существа ...Не части определили собой организацию целого, а целое в своем развитии создало целесообразность строения частей» [12].

В данном случае, опираясь на мысль А. И. Опарина, можно утверждать, что «не части национального потенциала определяют его развитие как целого, а национальный потенциал, как целое, в своем развитии определяет целостносообразность развития частей». Мы не знаем и не можем, видимо, знать все механизмы, которые поддерживают целостность национального потенциала. Но мы можем осуществлять мониторинг национального потенциала, как целого, определить совокупность влияющих факторов, определить степень влияния отдельных факторов, предпринимать меры для выживания, сохранения и развития национального потенциала, как целостности.

? Мониторинг целостности национального потенциала возможен, как и в других случаях, с помощью такого инструмента деятельности как система. В комплексе знаний субъектов национального управления система отражает такое фундаментальное свойство национального потенциала как целостность, другими словами, с помощью моделей систем отражается целостность национального потенциала и результатов его развития. Конечно, это не «полнообъемное» отражение национального потенциала, как целого, а частичное. По этой причине существует большое число моделей системы национального потенциала, отражающих частные характеристики национального потенциала, как целого.

? Возникновение потребности в национальном (в государственном, в т. ч.) управлении можно описать следующим образом. Производственная деятельность некоторого субъекта национального производства, направленная на решение определенной проблемы развития национального потенциала, существует с момента возникновения этой проблемы. Так, например, производство пищи, направленное на решение проблемы голода для населения страны, существует, можно сказать, одновременно с этой проблемой. Когда результаты этого вида национальной производственной деятельности недостаточны для удовлетворения потребностей населения в результатах решения данной проблемы или превосходят их (например, недостаточны или избыточны для удовлетворения голода данной группы людей), тогда возникает потребность в управлении. Тогда субъекты национальной производственной деятельности превращаются одновременно и в объекты национального управления. В дальнейшем субъекты национальной производственной деятельности будем называть объектами национального (государственного) управления, объектами национальной (государственной) деятельности.

? Национальное (государственное, в т. ч.) управление — это деятельность субъектов национального управления по установлению и поддержанию требуемого соответствия «потребности в развитии национального потенциала – результаты развития национального потенциала». Национальное (государственное, в т.ч.) управление вводит процесс решения проблемы развития национального потенциала объектом управления в желаемое состояние. Для этого национальное (государственное, в т.ч.) управление содействует деятельности объекта управления – национального производства, направленной на решение проблемы развития национального потенциала. Можно сказать, что национальное (государственное, в т.ч.) управление помогает снять актуальность, разрешить на данный момент общую или частную проблему развития национального потенциала.

Можно утверждать, что некачественное решение определенной проблемы развития национального потенциала, самостоятельно осуществляемое частью национального производства, является причиной возникновения проблемы национального (государственного, в т.ч.) управления. В свою очередь, национальное (государственное, в т.ч.) управление приводит, по замыслу, к надлежащему качеству решения общей или частной проблемы развития национального потенциала.

В результате национальное (государственное, в т.ч.) управление (деятельность субъекта управления) объединяется с функционированием национального производства (объекта управления) по решению исходной проблемы. Как следствие, не всегда можно раздельно оценить вклады объекта и субъекта национального (государственного, в т.ч.) управления в результат решения проблемы развития национального потенциала. Определение эффективности субъекта национального (государственного, в т.ч.) управления – одна из наиболее трудно решаемых задач теории и практики.

? Проблемой национального (государственного, в т. ч.) управления является устойчивое несоответствие между потребностями в целостном выживании, сохранении и развитии национального потенциала и практическими результатами выживания, сохранения и развития национального потенциала.

Как уже отмечалось в предыдущем разделе, все проблемы национального управления находятся в состояниях стабильности или актуализации, т.е. на разных стадиях своего жизненного цикла. По этой причине постоянно присутствует комплекс актуальных проблем национального управления и одна из задач, которую необходимо регулярно решать в связи с этим обстоятельством, заключается в необходимости построения системы приоритетов решения проблем национального управления. Для построения системной технологии решения данной задачи необходимо, прежде всего, создание банка проблем национального управления, содержащего целостный комплекс проблем национального управления, ожидаемый порядок актуализации проблем, модели построения системы приоритетов, а также целостный комплекс моделей и проектов системной технологии решения проблем.

? Цель национального (государственного, в т. ч.) управления — приводить указанное несоответствие, приводящее к возникновению проблемы национального управления, в допустимые пределы, не нарушающие целостность национального потенциала в процессе его развития и удерживать в данных пределах. Целостность национального потенциала рассматривается во временном аспекте и тогда на первый план выходит проблема целостности национального потенциала прошлого, настоящего и будущего, которая должна решаться в краткосрочном, среднесрочном и долгосрочном аспектах. Целостность национального потенциала может рассматриваться и вне времени. В этом случае изучается и решается стратегическая проблема целостности национального потенциала, как состоящего из обоснованно выделенных целостных частей (информационный, человеческий и т.д.). Системная философия, как показано в соответствующих разделах книги, позволяет решать эти задачи во взаимосвязи, как части целостной проблемы национального (государственного, в т.ч.) управления.

При этом с помощью общих моделей деятельности необходимо создавать наилучшее для данного периода времени ранжированное сочетание наиболее эффективных черт различных моделей государственного управления.

В конечном счете, все модели государственного управления отражают частные совокупности свойств государственного системного управления, как целого. Для целостного описания государственной деятельности в целом, в т.ч. и государственного управления, необходима модель общей системы, при наличии которой другие модели государственного управления могут рассматриваться как ее частные случаи.

Система правил, принципов, законов и моделей системной философии позволяет гармонично объединить в форме общей модели все модели государственного управления. В качестве такой модели может использоваться модель ДНИФ-системы государственного управления. Модель ДНИФ-системы позволяет ввести количественные оценки духовности, нравственности, интеллектуального и физического потенциалов государственного управления, его душевного и телесного здоровья, разума, души, ума государственного управления. В результате можно создать целостную ДНИФ-модель государственного управления.

? Метод системной философии позволяет с единых позиций подходить к формированию, как миссии и стратегии государственной деятельности, так и кратко-, средне– и долгосрочных политик, программ, проектов государственной деятельности.

Системная модель миссии государственной деятельности важна для формирования и реализации стратегии государственного управления. В виде миссии концентрированно выражается желаемое целостное воздействие государственной деятельности на внешнюю среду и на внутреннюю среду государственной системы. Миссия должна включать в себя и модель правовой ответственности государственной системы за последствия тех изменений, которые вносят результаты ее деятельности в национальный потенциал. Модели ответственности государственной системы и мер, принимаемых при наступлении соответствующих правовых событий, должны быть системными. Такие системные модели должны включать в себя социальный, экологический и экономический виды ответственности государственной системы. Кроме этого, должна существовать и ответственность за целостность национального потенциала и потенциала государственного управления, как важнейшего вида национальной деятельности.

Важно разделять миссии системы-субъекта государственного управления, системы-объекта государственного управления и системы-результата государственного управления, а также системы государственного управления в целом. Вместе с тем все эти миссии должны представлять собой целое. Не только для системы государственного управления, но и, в целом, для национального управления.

Стратегия государственного управления направлена на способствование осуществлению миссии национального производства, являющегося системой-объектом государственного управления. С другой стороны, миссия – это ответственное выражение той роли в среде национального производства, которую играет государственное управление. В свою очередь, кратко, средне– и долгосрочные политики, программы и проекты государственной управленческой деятельности представляют собой механизмы реализации стратегии государственного управления в рамках конкретных этапов осуществления миссии национального производства.

? Стратегия государственного управления, с позиций системной философии управления – системная стратегия государственного управления, это системная технология формирования совокупности моделей будущей системы-субъекта государственного управления. При этом может быть разработана система моделей государственного управления, а также технологии выбора в будущем очередной модели государственного управления и перехода от предыдущей модели государственного управления к очередной. В данном случае модели будущей системы-субъекта государственного управления не рассматриваются в отрыве от прошлых и настоящих моделей системы-субъекта государственного управления. Поэтому системная стратегия государственного управления содержит в себе системную технологию управления развитием системы-субъекта государственного управления – от обозримого опыта прошлого государственного управления до обозримых моделей будущего государственного управления.

Кроме этого, стратегия государственного управления здесь не рассматривается в отрыве от системной стратегии национального производства, как объекта государственного управления. В свою очередь, системная стратегия национального производства, для которого создается государственное управление, рассматривается как системная технология формирования моделей будущего национального производства. Системная философия рассматривает также модели будущего национального производства в единстве с его прошлыми и настоящими моделями. В силу этого, системная стратегия национального производства содержит в себе системную технологию управления развитием системы национального производства – от обозримого опыта прошлого национального производства до обозримых моделей технологий будущего национального производства.

Далее, стратегия государственного управления здесь не рассматривается в отрыве от системной стратегии результата государственного управления. В свою очередь, системная стратегия развития национального потенциала, т. е. тех результатов, ради получения которых создаются и государственное управление, и национальное производство, рассматривается как системная технология формирования моделей будущих совокупных результатов национального производства и государственного управления, приводящих к развитию национального потенциала. Системная философия не рассматривает также модели будущих результатов развития национального потенциала в отрыве от моделей совокупных результатов прошлой и настоящей деятельности национального производства (системы-объекта государственного управления) и государственного управления (системы-субъекта государственного управления). В силу этого, системная стратегия результата государственного управления содержит в себе системную технологию управления развитием системы-результата – от обозримого опыта реализации систем-результатов государственного управления в прошлом до обозримых моделей реализации систем-результатов государственного управления в будущем.

? Отсюда следует, что, в целом системная стратегия государственного управления — это системная технология формирования целостного комплекса прошлых, настоящих и будущих моделей государственного управления, национального производства и модели развития национального потенциала. Системную стратегию государственного управления можно также назвать стратегией управления развитием системы государственного управления, включающей в себя систему-субъект государственного управления (собственно систему государственного управления), систему-объект управления (собственно систему национального производства, нуждающегося в государственном управлении) и систему-результат (прирост национального потенциала, оценка прогрессивного или регрессивного развития национального потенциала).

Системная стратегия государственного управления формирует (создает) поведение системы государственного управления, обеспечивающее, по стратегическому замыслу, ее эффективное функционирование в будущих средах деятельности, в которых возникнут свои постановки проблем выживания, сохранения и развития национального потенциала. В общем случае, системная стратегия государственного управления – это то, что связывает модели (проекты) государственной системной управленческой деятельности прошлого, настоящего и будущего. Задача системной стратегии государственного управления – обеспечить такую совокупность моделей (проектов) системы государственного управления, ее субъекта (собственно система-субъект государственного управления), объекта (система национального производства) и результата (развитие национального потенциала), которую можно эффективно использовать для построения кратко-, средне– и долгосрочного государственного управления на протяжении ожидаемого жизненного цикла системы государственного управления.

Такой стратегический комплекс моделей используется в рамках общего метода государственного системного управления для построения теории и практики кратко-, средне– и долгосрочных политик, программ, проектов, реализующих и корректирующих системную стратегию государственного управления. Государственные политики и программы здесь также рассматриваются как проекты: государственная политика рассматривается как государственная система программ и проектов, государственные программы – как системы государственных проектов.

Государственный проект, в общем, содержит тогда описание одной или нескольких взаимосвязанных моделей, входящих в стратегический комплекс моделей государственного системного управления, а также описание системной технологии тактики ее реализации в конкретных условиях. Проекты оформляются как комплексы документов, подлежащие применению в заданном периоде при практическом осуществлении системной стратегии государственного управления. Поэтому проекты будущего государственного управления содержат стратегические модели управления, а также определенные тактические регламенты практического осуществления государственного системного управления (планы управления проектами, планы мероприятий по осуществлению проектов, бизнес-планы и т.д.). В соответствии со стратегией происходит преобразование государственной системы управления, моделей ее субъектов, объектов и результатов, соответствующее предполагаемым условиям их функционирования, а в соответствии с тактикой происходит реализация политик, программ, проектов и выработка предложений по корректировке стратегии.

Кратко можно определить, что системная стратегия государственного управления – это деятельность по созданию такой системы государственного управления, которая будет органично функционировать как целостность в некоторой будущей среде жизнедеятельности, также представляемой как целое. Такие прошлые и настоящие, а также будущие среды жизнедеятельности можно описать и сформировать в виде ограниченного комплекса моделей, сопоставив им определенные модели государственного управления (прошлые и настоящие среды и модели, в свою очередь, тоже были будущими). Тогда системную стратегию государственного управления можно эффективно использовать для построения кратко-, средне– и долгосрочного государственного управления, а также и для мер по реформированию государственного управления, его субъектов, объектов и результатов. Методологической основой системной стратегии государственного управления явится системная философия управления. Назначение системной стратегии – сохранение и развитие целостности национального потенциала и целостности его развития.

? Реализация государственной системной управленческой деятельности осуществляется, как вытекает из предыдущего изложения, следующим образом.

Система-субъект управления (государственная система-субъект управления) вырабатывает необходимые управляющие воздействия на национальное производство (система-объект управления) для приведения результатов развития национального потенциала в соответствие с потребностями в его развитии. Управляющие воздействия осуществляются в соответствии с государственными политиками, программами, проектами, соответствующими миссии и системной стратегии государственного управления.

Итак, государственное управление – триединый процесс в системе-субъекте (собственно государственная система управления), в системе-объекте (система национального производства) и в системе-результате управления (развитие национального потенциала). В государственной системе управления этот процесс формируется, затем он реализуется в национальном производстве и воплощается в виде развития национального потенциала. Чтобы государственная система управления могла координировать свои воздействия на национальное производство, она должна «в себе» содержать модель национального производства и модель развития национального потенциала. Значит, государственная система-субъект управления должна обладать знаниями о процессах и структурах национального производства (система-объект государственного управления) и о развитии национального потенциала (система-результат государственного управления). Такие знания в упорядоченной форме представляются в виде моделей национального производства и национального потенциала. Но государственному управленцу приходится иметь дело с самыми разнообразными моделями. Это могут быть модели социальные, экологические, экономические и другие. Они могут быть представлены в самых разнообразных формах: вербальной, физической, математической, кибернетической, других.

Все эти самые разнообразные модели в государственной системе управления необходимо рассматривать с единых позиций, хотя бы для того, чтобы получать сравнимые результаты при производстве анализа, исследований, проектирования, собственно управления, экспертизы и т.д. По этой причине государственная система-субъект управления должна иметь единый подход к оперированию моделями – некоторую общую модель. Системная философия предлагает целостную совокупность моделей общих систем для целей государственного системного управления, описанную в последующих разделах.

? Государственное регулирование – вид государственного управления. Его назначение – мотивировать изменение процессов и структур национального производства в необходимом направлении, а также и соблюдение определенных «рамок» развития процессов и структур национального производства и национального потенциала. Сложившиеся направления развития и рамки развития национального производства и национального потенциала влияют на формирование модели миссии государства, а также зависят, в свою очередь, от моделей государственных стратегий, государственных политик, программ, проектов. Это своего рода «государственное управление самоуправлением национального производства и саморазвитием национального потенциала». Для регулирования могут выбираться определенные наборы параметров, описывающих функционирование национального производство и развитие национального потенциала, которые надо удерживать в заданных рамках. При этом государственной системе регулирования (напр., государственной системе регулирования экономики) задается определенное значение точности, интервала, «коридора» для регулирования параметров и характеристик процессов и структур национального производства и развития национального потенциала.

? Рассмотрим следующую модель функционирования компонентов системы государственного управления в процессе возникновения и разрешения проблемы государственного управления.

Итак, собственно система государственного управления, как система-субъект государственного управления:

1)находит вариант постановки государственной проблемы развития национального потенциала и формулирует цель деятельности по разрешению этой проблемы. В этом смысле государственная система управления, как система-субъект, берет на себя миссию представителя среды (национального потенциала), в которой возникла некоторая проблема развития. Эту проблему надо описать (сделать постановку проблемы) и сформировать некую систему целей; достижение этих целей в совокупности и по определенному регламенту приводит к разрешению, снятию, решению поставленной проблемы развития. Для достижения каждой из этих целей необходим некоторый продукт, система продуктов, производимых национальным производством. Если такой продукт отсутствует, то необходимо создание новой производственной системы в национальном производстве;

2)находит модель конкретной системы-результата для разрешения поставленной проблемы развития национального потенциала, для чего проводит анализ, соответствующие исследования, проектирование системы-результата и, при необходимости, проектирование производственной системы-объекта, включаемой в национальное производство.

3)обеспечивает управление производством системы-результата национальной производственной системой-объектом;

4)определяет степень соответствия желаемого развития национального потенциала реальному развитию национального потенциала, полученному при использовании произведенной системы-результата. Если степень соответствия приемлема, продолжает управление производством системы-результата;

5)если степень соответствия желаемого развития национального потенциала реальному развитию национального потенциала, полученному при использовании произведенной системы-результата, неприемлема, то перепроектирует постановку проблемы, систему-результат и систему-объект и переходит к следующей итерации разрешения проблемы.

Описанная совокупность компонентов деятельности государственной системы-субъекта управления соответствует ее миссии, как системы, действующей в интересах выживания, сохранения и развития национального потенциала.

? Кроме миссионерской проблемы выживания, сохранения и развития национального потенциала, в государственной системе-субъекте управления, как и в любой системе, имеется и «собственная» проблема выживания, сохранения и развития [24,25]. Для их решения система-субъект государственного управления должна находить необходимые ресурсы. Одним из источников ресурсов являются средства, выделяемые государственным бюджетом за осуществление функций системы-субъекта государственного управления. Но, в то же время, имея возможности распоряжения национальным производством и развитием национального потенциала, а также право устанавливать общие правила поведения для всех субъектов и объектов национального управления, система-субъект государственного управления получает дополнительные возможности собственного ресурсного обеспечения, что может происходить и в ущерб решению проблемы развития национального потенциала. По этой причине важно гармоничное сочетание двух видов целей государственной системы-субъекта управления:

миссионерских целей — по обеспечению выживания, сохранения и развития национального потенциала, и

собственных целей — по обеспечению выживания, сохранения и развития самой системы-субъекта государственного управления.

? Функционирование национального производства, рассматриваемого в данном случае, как система-объект государственного управления, соответствует его миссии в среде национального потенциала, как системы, которая производит систему-результат, решая, таким образом, миссионерскую проблему выживания, сохранения и развития национального потенциала.

В национальном производстве, также как и в системе-субъекте государственного управления, кроме миссионерской проблемы, имеются «собственные» проблемы выживания, сохранения и развития. Для их решения национальное производство должно находить необходимые ресурсы. Одним из источников ресурсов является национальный потенциал, расходуемый на построение и поддержание функционирования национального производства в виде, например, платы за произведенную систему-результат. Но, со своей стороны, производственная система преследует собственные цели получения наибольших выгод от производства системы-результата, что может приводить и к ущербу для развития национального потенциала. По этой причине важно гармоничное сочетание двух видов целей деятельности национального производства, как системы-объекта управления:

миссионерских целей – по обеспечению выживания, сохранения и развития национального потенциала путем производства и реализации системы-результата, и

собственных целей – по обеспечению выживания, сохранения и развития самой производственной системы.

? Наличие миссионерских и собственных целей выживания, сохранения и развития очевидным образом можно показать для системы-результата государственного управления и для системы государственного управления в целом.

Таким образом, система государственного управления и каждая ее часть (система-субъект, система-объект и система-результат, другие ее части) направлены на достижение двух видов целей – миссионерских и собственных. Поэтому одна из задач управления проектом системы государственного управления – способствовать такой реализации целей системы государственного управления и любой ее части, при которой достигается согласованное (гармоничное) выживание, сохранение и развитие системы государственного управления, национального производства и национального потенциала. Если система государственного управления отклоняется от миссии в пользу собственных целей, то это может привести к нарушению целостности развития среды. Если, наоборот, система государственного управления отклоняется от собственных целей в пользу миссионерских, то это может привести к нарушению целостности развития системы государственного управления и, как следствие, к ухудшению управления развитием национального потенциала и к ухудшению функционирования общественного производства.