Текст книги "Теория права и государства: учебник"

Автор книги: Анатолий Васильев

сообщить о нарушении

Текущая страница: 13 (всего у книги 32 страниц) [доступный отрывок для чтения: 14 страниц]

Глава XI
Правотворчество, правотворческий процесс, юридическая техника

1. Понятие, виды и принципы правотворчества

Правотворчество представляет собой специальную деятельность государственных и иных органов либо всего народа по созданию норм права в форме различных нормативных правовых актов. Поэтому правотворчество имеет две стороны: внешнюю, формальную и внутреннюю, содержательную.

Внешняя сторона представляет собой формулирование и написание текста нормативного правового акта – закона, указа, постановления как определенного письменного документа. Для наиболее успешного решения этого вопроса привлекаются лингвисты, специалисты по русскому языку, юристы-профессионалы, которые используют определенные приемы и способы построения структуры и написания текста нормативного правового акта.

Внутренняя или содержательная сторона правотворчества представляет собой выражение интересов и потребностей небольшой группы, клана, находящихся у власти, либо большинства населения в нормах права, которые закрепляются в тексте нормативных правовых актов. При этом в зависимости от того, чьи интересы выражаются в праве, процедура правотворчества может быть различной.

В недемократических, клановых государствах, при абсолютной монархии нормативные правовые акты разрабатываются и принимаются небольшой группой людей, находящихся у власти. В демократических государствах этот процесс является более сложным. Данное обстоятельство объясняется следующими причинами.

1. Как известно, в демократическом обществе существует плюрализм мнений и интересов, многопартийность, свобода слова, печати, политических взглядов. Все это требует от законодателя выяснения существующих мнений и интересов различных групп, слоев населения, регионов, религий, национальностей и закрепления их в законодательстве.

Интересы различных слоев населения, регионов могут не совпадать либо даже быть противоположными. Поэтому необходимо их согласование, выработка компромиссных решений на основе взаимных уступок. Все это требует достаточно большой научно-исследовательской и аналитической работы, конечным результатом которой должно быть принятие нормативных правовых актов, соответствующих интересам и потребностям большинства либо всего населения.

2. В демократических государствах при многополюсности политических и экономических интересов существует большое количество различных политических, экономических, организационных и иных общественных отношений. Разработка и принятие нормативных правовых актов требует их изучения, выявления главных из них, требующих правового урегулирования, выработки соответствующих форм и способов такого урегулирования, т. е. принятия различных по юридической силе нормативных правовых актов.

Исследование объективной действительности и отражение ее в праве представляет собой творческий, интеллектуальный процесс. Он является одним из видов социальной инженерии и складывается из деятельности исследователей социально-правовых явлений, аналитиков, конструкторов норм права, составляющих проекты нормативных правовых актов.

3. При проведении социальных исследований необходимо выяснение всех обстоятельств, имеющих отношение к разрабатываемому нормативному правовому акту, как положительных, так и отрицательных, и адекватное их отражение в материалах исследования, которые должны быть представлены законодателю, т. е. государственному органу, который будет принимать данный акт. Это необходимо для того, чтобы правотворческий орган точно знал все реальные обстоятельства и учел их при принятии акта.

Всестороннее и полное знание законодателем фактического положения дел, связанных с принимаемым актом, будет способствовать снижению роли лоббизма, т. е. давления определенных групп населения, кланов на членов законодательного собрания, другого правотворческого органа с целью отражения в нормативном правовом акте их интересов, поскольку эти интересы будут известны заранее, обсуждены и учтены либо обоснованно отвергнуты.

В силу изложенных обстоятельств, право демократических государств более полно и адекватно регулирует существующие общественные отношения. Оно предоставляет большую свободу для прогрессивного развития общества, политической, экономической, социальной и иной активности населения, способствует становлению равноправия граждан, расширению их прав и свобод и их реализации.

В недемократических государствах право регулирует только те общественные отношения, которые представляют интерес для господствующей небольшой группы или клана. Право закрепляет и узаконивает их власть, привилегированное положение в экономике, запрещает права и свободы граждан, использование которых может представлять для них угрозу. Отсутствие правового регулирования во многих сферах общественных отношений создает условия для произвола и самоуправства властей. Кроме того, в недемократических государствах право создают только государственные органы, а точнее сама господствующая группа, элита, которой и принадлежит государственная власть.

В современных демократических государствах правотворческими полномочиями обладают не только государственные органы, но и другие субъекты. Кроме того, правотворчество осуществляется в различных формах. В связи с этим различают несколько видов правотворчества.

1. Правоустановительная деятельность управомоченных государственных органов. Данный вид в современных государствах применяется наиболее широко.

Наряду с законотворческой деятельностью парламента, правотворчеством занимаются и другие государственные органы, такие, как президент, правительство, министерства. Они принимают на основании и во исполнение законов подзаконные нормативные правовые акты. Правотворчество данных органов вызывается, во-первых, необходимостью точной реализации и применения законов и, во-вторых, их конкретизацией применительно к более узким сферам общественных отношений, регулируемых законом. Правотворческая деятельность президента, правительства, министерств осуществляется в соответствии с их компетенцией и в пределах тех общественных отношений, на которые распространяются их полномочия. Кроме того, принимаемые ими акты должны соответствовать конституции и законам.

2. Санкционирование, т. е. утверждение или признание в качестве норм права правил, которые сложились в обществе независимо от государственных органов. К таким правилам относятся обычаи, деловые обыкновения, нормы, выработанные негосударственными организациями, например профсоюзами, партиями и др.

Санкционирование может осуществляться в двух формах: в форме утверждения сложившегося в обществе правила без включения его в нормативный правовой акт и с непосредственным включением его в текст нормативного правового акта.

Примером первой формы является ст. 5 и 6 ГК РФ. В ст. 5 ГК РФ говорится, что обычаем делового оборота признается сложившееся и широко применяемое в какой-либо области предпринимательской деятельности правило поведения, не предусмотренное законодательством, независимо от того, зафиксировано ли это в каком-либо документе.

В ст. 6 ГК РФ сказано, что обычай делового оборота может быть использован для решения юридического вопроса в случае отсутствия в законодательстве нормы права, регулирующей данный вопрос. В результате правило делового оборота становится правовым. Аналогичное санкционирование имеет место в ст. 19 ФЗ «Об общественных объединениях», в которой сказано, что условия и порядок приобретения, утраты членства, включая выбытие из членов общественных объединений по возрасту, определяется уставами соответствующих общественных объединений.

Примером второй формы санкционирования является ст. 6 ФЗ «Об общественных объединениях», в которой говорится, что члены общественного объединения имеют право избирать и быть избранными в руководящие и контрольно-ревизионные органы данного объединения, а также контролировать деятельность руководящих органов общественного объединения.

Текст данной статьи взят из уставов общественных организаций, создававшихся и действовавших до принятия данного закона.

3. Непосредственное правотворчество народа в форме референдумов, в результате проведения которых принимаются нормативные правовые акты. Они не требуют утверждения государственных органов и не могут быть изменены или обменены ими.

Референдумы могут быть общегосударственными, в результате которых принимаются нормативные правовые акты, действующие на всей территории страны, а также региональными и местными. Принятые ими акты действуют в пределах региона (края, области, субъекта федерации) или соответственно на территории местного самоуправления.

Примером общегосударственного является референдум, в процессе которого была принята Конституция Российской Федерации в 1993 г.

От правоустанавливающих необходимо отличать консультативные референдумы, или плебисциты, т. е. вопросы, в процессе которых выясняется мнение населения по тому или иному вопросу, которое в последующем может быть использовано государственной властью при принятии нормативного правового или иного акта.

4. Заключение соглашений или договоров, содержащих нормы права. Такие соглашения могут быть двухсторонними или многосторонними. Например, федеративные договоры, заключенные между субъектами и федеральными органами государственной власти Российской Федерации в 1992 г. были многосторонними. Они содержали нормы права, регулировавшие политические, экономические, финансовые и иные отношения между субъектами Федерации и федеральными органами РФ.

Двухсторонним является коллективный договор, заключаемый трудовым коллективом с администрацией предприятия и содержащий нормы права, регулирующие формы, систему и размер оплаты труда, условия и охрану труда работников, рабочее время и время отдыха, другие вопросы.

5. Установление правового прецедента судом или административным государственным органом. В этом случае судебное решение или административный акт по конкретному делу является образцом при принятии решений по аналогичным делам в будущем. В результате судебных или административных прецедентов формируется прецедентное право.

Правотворчество не ограничивается только созданием нормативных правовых актов. Оно включает в себя изменение или отмену устаревших, систематизацию правового материала и другую деятельность, которая обеспечивает создание действующего права. Эта деятельность выполняется также непосредственно правотворческими либо по их полномочию другими государственными органами.

Правотворческая деятельность государственных органов в демократических государствах осуществляется в соответствии с определенными принципами. К ним относятся принципы демократизма, профессионализма, законности (легитимности), научности, связи с практикой и использования правового опыта.

Принцип демократизма означает публичность, открытость правотворчества, возможность влияния на него народа, учета его интересов.

Профессионализм представляет собой грамотное составление текста нормативных правовых актов, точно выражающих содержащиеся в них нормы права и цели акта. Законность или легитимность характеризуется строгим соответствием принятого акта закону, полномочиям правотворческого органа и соблюдением процедуры принятия акта. Научность обеспечивается проведением специальных научных исследований, предшествующих принятию акта, участием ученых специалистов в той области права, в которой принимается акт.

Связь с практикой обеспечивается предварительной оценкой ученых и практиков, работающих в той сфере общественных отношений, на регулирование которой направлен принимаемый акт.

Использование правового опыта означает выявление мнения работников правоохранительных и иных государственно-правовых органов, применяющих аналогичные правовые акты на практике.

Правотворчество необходимо отличать от законотворчества, создания нормативных правовых актов. Правотворчество выражается в создании норм права, а законотворчество – в разработке законов и подзаконных актов.

Как было отмечено выше, правотворчество складывается из деятельности соответствующих государственных или иных органов, в процессе которой формулируются и утверждаются нормы права в форме различных нормативных правовых актов. Создание норм права в целом как социальное явление представляет собой более широкий социальный процесс, который получил название процесс формирования права. Он включает в себя также деятельность общественных организаций, партий, научных работников, граждан, в процессе которой формируются правовые идеи, взгляды, теории, высказываются предложения о принятии новых нормативных правовых актов, отмене устаревших, изменении и совершенствовании действующих. Правотворчество в этом широком социальном процессе является лишь завершающим этапом, на котором высказанные идеи и предложения закрепляются в нормативных правовых актах.

2. Правотворческий процесс, его виды и стадии

Правотворческий процесс есть процедура создания норм права в форме того или иного нормативного правового акта, складывающаяся из деятельности правотворческого и других органов и урегулированная нормами права.

Виды правотворческих процессов определяются видами нормативных правовых актов. Можно выделить процессы создания законов, указов президента, постановлений правительства, приказов руководителей министерств и ведомств и т. д. Каждый из этих видов характеризуется своими процедурными особенностями, количеством и характером стадий. Так, например, принятие указа президентом может состоять из трех стадий: написание текста указа, его подписание президентом и опубликование. Принятие постановления правительством представляет собой более длительную процедуру, состоящую из большего количества стадий: написание текста, обсуждение на заседании правительства, принятие его, подписание главой правительства и опубликования или доведения до сведения исполнителей.

Таким образом, содержанием правотворческого процесса является деятельность государственных органов по подготовке проекта нормативного правового акта, его обсуждению, принятию, опубликованию и других процедурных действий, которые образуют стадии правотворческого процесса.

Стадия – это определенная совокупность действий правотворческого и других органов, в результате выполнения которых проект нормативного правового акта приобретает новые качества и переходит в новое состояние либо становится нормативным правовым актом.

Процедура создания нормативного правового акта должна быть обязательно урегулирована правом. При этом могут быть определены стадии прохождения принимаемого акта и указаны органы, принимающие участие в его создании. Так, например, существуют Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 13.08.97 г. № 1009. В этих Правилах можно выделить шесть стадий: подготовка проекта нормативного правового акта; его проверка на соответствие действующему законодательству РФ и правилам русского языка; согласование с заинтересованными министерствами и ведомствами; подписание или утверждение акта руководителем федерального органа исполнительной власти или его заместителем; государственная регистрация акта в Министерстве юстиции РФ; официальное опубликование акта или направление его исполнителям.

Официальному опубликованию подлежат нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, касающиеся прав, свобод, обязанностей граждан или имеющие общий характер. Публикуются они в газете «Российские вести» в течение десяти дней после их государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.

В этих Правилах также записано, что при нарушении названных требований нормативные правовые акты как не вступившие в силу применяться не могут. Это означает, что нормативными правовыми актами являются только те акты министерств и ведомств, которые приняты с соблюдением данной процедуры их создания.

Наиболее юридически разработанным и теоретически осмысленным является законодательный процесс, т. е. процесс принятия законов. Это объясняется, во-первых, тем, что исторически это наиболее древний процесс, имеющий наибольший теоретический и практический опыт, и, во-вторых, тем, что в результате данного процесса создаются акты высшей юридической силы – законы. Поэтому, рассматривая законодательный процесс, нужно видеть две его стороны: первую, которая заключается в теоретическом осмыслении и понимании этого процесса, и вторую, представляющую собой существующие в разных странах и в различных законотворческих органах процедуры принятия законов.

Теоретически законодательный процесс понимается как порядок деятельности законодательного органа по созданию законов, закрепленный в конституции страны. Такое понимание законодательного процесса сложилось после перехода всей законодательной власти от монарха к парламенту, который действовал самостоятельно, принимая законы.

Согласно этому пониманию, законодательный процесс состоит из следующих основных стадий, складывающихся из деятельности самого законодательного органа.

1. Принятие законодательным органом решения о создании данного конкретного закона.

2. Обсуждение законопроекта.

3. Принятие закона.

4. Опубликование закона[7]7
  См.: Нерсесянц B. C. Общая теория права и государства. М., 1999. С. 423.


[Закрыть].

Каждая из этих стадий состоит из определенных действий самого законодательного органа. Так, первая стадия состоит из ознакомления членами законодательного органа с законопроектом, предварительном обсуждении целесообразности создания предлагаемого закона и решении вопроса о принятии законопроекта к рассмотрению.

На этой стадии возможно вынесение решения и об отказе в принятии законопроекта к рассмотрению. В этом случае законодательный процесс не получит своего продолжения.

Стадия обсуждения также состоит из нескольких действий. Законопроект может обсуждаться несколько раз, в него могут вноситься поправки, дополнения, редакционные изменения. И только после того как члены законодательного органа сочтут текст законопроекта достаточно совершенным, стадия обсуждения заканчивается.

Принятие закона, которое осуществляется путем голосования, т. е. в виде выражения членами законодательного органа своего мнения «за» или «против» законопроекта. Закон считается принятым, если за него проголосовало большинство депутатов. Голосование может проходить в целом по закону, постатейно или иным образом.

Обстоятельством, обусловливающим вступление в силу закона, принятого законодательным органом, является его опубликование. Неопубликованные законы, согласно ч. 3. ст. 15 Конституции РФ, не применяются.

Законы публикуются, т. е. печатаются в специальных официальных изданиях. В России такими изданиями являются «Российская газета» и Собрание законодательства Российской Федерации.

Исторически опубликование закона нередко осуществлялось самим законодательным органом, который таким образом доводил до сведения населения содержание принятого им закона.

Началу законотворческой деятельности законодательного органа предшествует законодательная инициатива, т. е. внесение уполномоченным органом законопроекта на рассмотрение законодательного органа. В России, согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, правом законодательной инициативы обладают Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения.

Законодательная инициатива не входит в собственно законодательный процесс, складывающийся из деятельности законотворческого органа, поскольку она проявляется другими органами. Однако законодательная инициатива обязывает законодательный орган рассмотреть внесенный законопроект и решить вопрос о принятии его к обсуждению, если он внесен уполномоченным органом, в соответствии с процедурой внесения и требованиями, предъявляемыми к законопроекту.

Названные выше стадии законодательного процесса имеют место, как правило, в странах с однопалатным парламентом. В других государствах в зависимости от особенностей их государственного правления и государственного устройства законодательный процесс может иметь свои особенности. Например, в федеративных государствах с двухпалатными парламентами стадия обсуждения включает в себя рассмотрение законопроекта и во второй палате. Некоторые авторы считают это рассмотрение самостоятельной стадией.

В случае неодобрения второй, или верхней палатой закона, принятого первой, или нижней палатой, возможна еще одна стадия – стадия согласования или согласительных процедур, в результате которой создается единый текст акта, принимаемый обеими палатами.

В странах, где президент имеет право подписи принятого парламентом закона, эта деятельность образует еще одну стадию – стадию подписания закона президентом. После чего закон официально публикуется. Если же президент воспользуется правом вето, которым он, как правило, обладает, возникают новые дополнительные процедурные действия законодательного органа. Последний обязан вновь рассмотреть уже принятый закон и либо согласиться с президентом и внести в него соответствующие изменения, либо преодолеть право вето двумя третями голосов и тогда президент обязан подписать закон.

Возможны и другие особенности законодательного процесса, обусловленные историческими, национальными, иными особенностями деятельности парламента той или иной страны.

Некоторые авторы законодательный процесс делят на предварительные или подготовительные и основные стадии. К предварительным стадиям они относят деятельность по разработке, предварительному обсуждению, согласованию законопроекта до внесения его на рассмотрение законодательного органа. Основными признаются стадии, складывающиеся из деятельности самого законодательного органа, а именно: принятие законопроекта к рассмотрению, обсуждение его, принятие и опубликование закона.