Текст книги "Всеобщая история государства и права. Том 2"

Автор книги: Олег Омельченко

сообщить о нарушении

Текущая страница: 42 (всего у книги 56 страниц)

Правительственный аппарат

Важную роль в текущей работе правительства приобрели его специальные органы и комитеты. Их значение в особенности определилось тем, что Кабинет работал, по сути, тайно и решения принимались премьером от имени всего правительства. Первый комитет – имперской обороны – был учрежден в 1904 г. он представлял собой консультативный совет премьера, действующий на основании его поручения и его властью. Особо важное значение получил комитет по атомной энергии (1954 г.). Всего к 1979 г. при Кабинете (по сути, при премьере) существовало 25 постоянных комитетов (в составе 5–7 чиновников и специалистов) и до 130 общеконсультативных по разных вопросам. Постоянными были комитеты чрезвычайных дел, внутренней и социальной политики, госбюджета, иностранных дел, радиовещательный, парламентский, сельскохозяйственный и др. Их решения переоформлялись постановлениями Кабинета и стали, практически, самостоятельной правительственной деятельностью. На совершенно особом положении находился Центральный штаб анализа и политики (1970 г.), где вырабатывались общие политические рекомендации (упразднен в 1983 г.). Начиная с 1916 г. функционирует самостоятельный Секретариат Кабинета, в 1930-е гг. в нем появился Экономический отдел, другие специализированные органы.

Центральная администрациясущественно разрослась на протяжении XX в. Принципиально новые министерства транспорта, сельского хозяйства, пенсий, здравоохранения, труда появились в 1916–1919 гг. в связи с общим расширением экономической и социально-регулирующей функции государства. Значительные реорганизации системы министерств пришлись на 1940-е и 1960-е гг., когда в итоге их сложилось более 40. На конец века в Великобритании насчитывалось до полутора десятка крупных министерств: внутренних дел, обороны, иностранных дел и по делам Содружества, гражданской службы (ликвидировано в 1981 г. с передачей контроля за служащими в Казначейство), финансов, торговли и промышленности, занятости, образования и науки, здравоохранения и социального обеспечения и др. Ряд из них, например по делам окружающей среды или торговли и промышленности представляли, по сути, суперминистерства с большими полномочиями и разветвленным аппаратом на местах. Важные реорганизации коснулись и самих традиционных областей управления – ведомств иностранных дел и военных: в 1918 г. собственно ведомство иностранных дел объединилось с дипломатическими представительствами, в 1964 г. из ряда военных ведомств и министерств сформировалось общее Министерство обороны.

Помимо собственно исполнительных органов в Великобритании возник целый ряд ведомств с экономически регулирующими функциями, как правило, связанных с максимально национализированными отраслями: Центральное управление энергоснабжения (1926 г.), Департамент по гарантиям экспортных кредитов (1919 г.), Аэрокосмическая корпорация (1947 г.), Нефтяная корпорация (1976 г) и др. Их возникновение свидетельствовало о возрастании доли прямого экономического и хозяйственного управления в системе функций западного государства. Многие из таких органов подчинялись соответствующим министерствам, располагали местным аппаратом управления (с параллельным сокращением полномочий местного самоуправления – в делах здравоохранения, автотранспорта, газо– и энергоснабжения и др.).

Порядок государственной службы чиновников определен специальными законами. Важная реформа по разделению должностных лиц на руководящий, административный, научный и технический; персонал была проведена в 1970 г. Положение чиновничества в большой степени независимо от правительства и от смены парламентско-партийных руководителей. Однако такая независимость обеспечивается так же и тем, что офицерам вооруженных сил, судьям, гражданским чиновникам запрещено активно и открыто участвовать в политических партиях.

Развитие государственно-политической системы Великобритании на протяжении XX в. в наибольшей степени засвидетельствовало общую тенденцию государственной организации западного типа – к возобладанию роли и политического веса правительственных институтов, исполнительной власти, даже при сохранении и укреплении основных принципов парламентской демократии и свободной системы партийно-политического представительства.

§ 80. Развитие государственно-политической системы Франции

Эволюция строя III Республики

До начала Второй мировой войны во Франции практически неизменными сохранялись учреждения и конституционные принципы Третьей республики. Важные для государственно-политического развития Франции XIX в. авторитарные тенденции временно уступили господствующему режиму парламентско-партийной демократии.

Последние десятилетия Третьей республики характеризовались дальнейшим сокращением государственного значения президентской властии возрастанием влияния парламента и правительства. В реальной политической жизни полномочия президента были сведены к представительским функциям главы государства. Возникавшие конфликты с парламентом решались не в пользу президентской власти и приводили даже к вынужденным уходам с поста президента (Мильерана в 1924 г.).

Взаимоотношения палат парламента также несколько изменилось в пользу демократически избираемой Палаты депутатов. Количественный состав Палаты депутатовколебался незначительно: от 602 до 626 чел. (некоторый рост был связан с аннексией у Германии Эльзаса-Логарингии после победы в Первой мировой войне). В Сенате состояли 314 сенаторов. Причем принципы образования верхней палаты практически видоизменились в соответствии с решениями, принятыми еще в 1884 г.: тогда был ликвидирован институт пожизненного сенаторства, но назначенные сохраняли свои полномочия, пока в 1918 г. не скончался последний из остававшихся пожизненных сенаторов. И в Палате депутатов, и в Сенате прочное большинство постоянно было за приверженцами республиканского строя.

Избирательное право(в отличие от большинства западных стран) не претерпело изменений. Конституционными законами 1875 г. был закреплен принцип всеобщего мужского избирательного права. Конкретные условия участия в выборах основывались на законе еще Второй империи (1) – 1852 г. Ряд законов 1913–1914 гг. видоизменили порядок проведения голосования (введены кабинки, конверты для бюллетеней и т. п.) и ужесточили требования к предвыборной агитации, в том числе установлена уголовная ответственность за подкуп избирателей. Выборы проводились по установившейся с 1889 г. мажоритарной системе по одномандатным округам (по канонам мажоритарной системы победа полностью отдается тому или тем, кто набрал 50 % + 1 голос при условии, что это составляет более 25 % всех избирателей округа). В 1919 г. была возрождена смешанная система голосования по партийным спискам (список партии, набравший абсолютное большинство голосов по округу, получал все предполагавшиеся места для округа; если этого не происходило, то действовало пропорциональное представительство с учетом коэффициентов, в т. ч. дополнительные места разделялись на основании особого «наивысшего среднего», что увеличивало представительство более популярных партий). В 1927 г. была восстановлена обычная мажоритарная система. Для избрания сенаторов, мэров городов сохранялось голосование в два тура.

Представляя парламентское большинство, весьма неустойчивое, правительство Франции в годы Третьей республики существовало в среднем 9-10 мес. в годы относительной стабилизации – и до 2–3 лет. Несмотря на внешнюю неустойчивость правительственная власть в парламентской республике значительно усилила св ее внеконституционное влияние на государственные деяа. Главным образом благодаря расширению делегированного законодательства (с 1925 г.). Правда, практика правительственного законодательствования во Франции тех лет носила иной политический смысл (нежели в Великобритании): здесь парламент уклонялся от политической ответственности за те или иные меры, возлагая бремя возможной непопулярности на правительство. Последнее обстоятельство в особенности руководило парламентом в поручении правительству налоговой реформы (1934 г.) и принятия мер по обороне страны (1938 г.).

Партийно-политическая система Третьей республики характеризовалась широким спектром партий, в основном группировавшихся в условно левый и правоцентристский блоки; монархические движения в XX в. уже не представляли серьезного значения. Сформировавшиеся в начале XX в. две социалистические партии (одна – последовательно марксистская, вторая – реформистская) (см. § 63) довольно скоро воссоединились на общей платформе социалистического реформизма в Единую социалистическую партию Франции(1905 г.). В связи с распространением европейского коммунистического движения и инициативами III Коммунистического интернационала в 1920 г. от СФИО откололись наиболее левые социалисты, образовав Французскую коммунистическую партию, которая стала выразительницей революционной марксистской идеологии и классового рабочего движения. Количество республиканских партий также увеличивалось. Основную роль играли Республиканская партия радикалов и радикал-социалистов(1901) во главе с Ж. Клемансо и Партия республиканцев-социалистов(1924). Образуя вместе с несколькими другими партиями общие предвыборные объединения («Национальный блок» – 1919 г., «Национальное единство» – 1926 г.) республиканцы-центристы оставались у власти до 1930-х гг. В условиях экономического и социального кризиса середины 1930-х гг., появления во Франции лево-националистических, фашистских движений, роста рабочего движения Коммунистическая партия и СФИО заключили предвыборный союз (1934 г.), который затем принял форму Народного фронта левых партий (1936 г.). Программа Народного фронта включила ряд антифашистских мер, реформу социального и рабочего законодательства, национализацию крупных финансовых учреждений, социалистические меры в области аграрной политики. Блок Народного фронта победил на выборах 1936 г., сформировав правительство социалистов и радикалов во главе с Л. Блюмом. Первые мероприятия нового правительства в социальной и налоговой сфере спровоцировали финансовый кризис в стране. Правительство вынуждено было сменить курс, затем отказаться от социалистической ориентации. К 1938 г. Народный фронт распался. Нараставшая политическая борьба центристско-республиканских партий и социалистов осложнила положение Франции в период внешнеполитического кризиса и неудачного для страны начала Второй мировой войны.

Падение III Республики. Возрождение авторитаризма

Падение Третьей республики было определено всецело внешнеполитическими и военными обстоятельствами. В связи с нападением Германии на Польшу и прежними своими обязательствами Франции (вместе с Великобританией) объявила Германии войну. В мае 1940 г. германские войска перешли в наступление, в июне ими был взят Париж. Сформированное в марте 1940 г. правительство сложило с себя полномочия в пользу маршала Ф. Петена, прежнего посла Франции в Испании, слывшего за национального героя. Под давлением обстоятельств Петен заключил с Германией Компьенское перемирие (22 июня 1940 г.). Согласно условиям перемирия Франция была разделена на о к купированную зону (примерно 2/3 страны), где вся полнота власти и реальное управление принадлежали германской военной администрации, и зону самостоятельного управления (в основном Юг, с центром в местечке Виши). Правительство Петена в этой части установило новый государственный порядок, основанный на авторитарной диктатуре, получивший название Вишистского режима.

Возрождение авторитаризма не было только следствием военной обстановки. Уже в последнее десятилетие Третьей республики характерным политическим явлением стало требование конституционной реформы (в 1932 г. президент Думерг прямо заявлял: «Конституция 1875 г. не отвечает потребностям и нуждам дня сегодняшнего и еще менее тем, которые нам предстоят»). Правые республиканцы, в том числе их видный лидер, одно время премьер-министр, А. Тардье, предлагали усилить конституционный статус правительственной власти: предоставить президенту право роспуска Палаты депутатов без согласия Сената, дать избирательные права женщинам, ввести практику референдумов, лишить государственных служащих прав участия в общественных движениях, закрепить за исполнительной властью бюджетные полномочия.

Основой вишистского режима стало решение Национального собрания от 10 июля 1940 г.,которым вся государственная власть передавалась Петену, в том числе для разработки новой конституции – «Эта конституция должна гарантировать права Труда, Семьи и Родины». Фактически этим решением (за которое проголосовали 569 депутатов при 80 против) была аннулирована конституция Третьей республики. Новый государственный и правовой уклад был сформирован 13 законами, принятыми с 11 июля 1940 по 27 сентября 1943 г.

Должность президента республики была отменена, и вся власть возложена на Петена как «главу правительства». «Впредь до новых указаний» откладывались заседания Сената и Палаты депутатов. Учреждалась должность преемника главы правительства на случай невозможности выполнения Петеном его функций. Законодательная, исполнительная, судебная и даже конституционная власть сосредоточились тем самым в одном лице, государство приобрело монократический характер.

Новый режим начал проведение особой правовой политики, в которой также отчетливы были элементы фашистско-социалистического уклада. Были распущены крупные монополистические объединения в экономике и наряду с этим запрещены основные профсоюзные объединения. Единению труда и капитала должны были служить созданные в августе 1940 г. «комитеты экономической организации» с принудительными регулирующими полномочиями. Под лозунгом «возвращения к земле» был издан закон (1940 г.) о корпоративной организации сельского хозяйства, по которому в единые союзы объединялись собственники и батраки, арендаторы и фермеры. По примеру Германии было реорганизовано среднее образование я созданы летние молодежные военизированные лагеря. Реставрирована роль католической церкви и в связи с этим сложилась новая правовая политика в семейных отношениях: запрещались разводы, вводился контроль рождаемости, поощрялись многодетные семьи. В ранг государственной политики был возведен антисемитизм, в особенности поддержанный фашистскими и националистическими организациями. В отношениях с Германией вишистский режим занял единственно возможную позицию коллаборационизма. Закономерно, что это подтолкнуло дальнейшую изоляцию режима от массы населения, в особенности от расширявшегося во Франции движения Сопротивления. Правительство Петена недальновидно разорвало отношения с Великобританией. Изоляция подталкивала к усилению полицейского контроля над страной, который порой принимал вид открытого террора. Слабость вишистского правительства предопределило частичное распространение оккупационного режима германскими властями и на контролируемые Петеном области.

В январе 1944 г. правительство Виши преложило новую конституцию страны, основанную на строгом разделении разных государственных полномочий. Глава государства – президент – должен был избираться на 10 лет Национальным конгрессом, куда входили бы депутаты законодательной палаты, сенаторы, а также провинциальные советники. Принципиально важным институтом должен был стать Верховный суд с конституционными полномочиями. Однако общий ход военно-политических событий, поражение Германии и нарастание движения Сопротивления к концу 1944 г. практически положили конец оккупации Франции и правительству Петена.

Установление IV республики

Предпосылкой нового государственного уклада, установившегося во Франции после освобождения и после успешного для страны окончания Второй мировой войны, были военно-политические учреждения, сформированные вне пределов континентальной Франции (главным образом в Алжире, бывшем с конца XIX в. неотъемлемой частью Французской республики). Основной социально-политической силой этих учреждений были национально настроенные военные, объединившиеся вокруг фигуры видного военачальника и политика генерала Ш. де Голля(1890–1970). Военно-политические учреждения были поддержаны и организациями Сопротивления в самой Франции, хотя де Голль и его ближайшие сторонники с осторожностью относились к преобладающему влиянию коммунистов и анархистов в этих организациях.

На основе образованного в Лондоне правительственного комитета «Свободная Франция» (июнь-октябрь 1940 г.), бывшего до известной степени альтернативой коллаборационистскому правительству Петена, де Голль сформировал единое военное командование отступившими частями и управление внеевропейскими департаментами Франции. Разместившееся в Алжире военное командование к 1941 г. преобразовалось в особую правительственную структуру – Национальный французский комитетво главе с президентом и комиссарами. Рядом сним был чисто военный орган – Совет обороны Империи во главе с де Голлем.

Решающим шагом по пути возрождения независимой французской государственности стало оформление в мае 1943 г. Национального совета Сопротивления, куда на основе межпартийного соглашения вошли представители 8 крупнейших групп Сопротивления и 6 политических партий (коммунисты, социалисты, радикалы, христианские демократы и др.) и, параллельно ему, в Алжире , Французского комитета национального освобождения(июнь 1943 – июнь 1944 гг.). Совет Сопротивления (во Франции) действовал на основе равноправного представительства групп и партий под председательством генерального делегата от де Голля. ФКНО поначалу действовал под двойным руководством – де Голля и генерала Жиро (которые как бы отображали политическое участие во Французских делах соответственно Великобритании и США), но с января 1944 г. де Голль был уже единоличным руководителем ФКНО. Программа НСС также признала главенство де Голля (март 1944 г.), высказавшись за республику во главе с ним, экономические реформы, национализацию, признание широких социальных прав трудящихся и т. д. Де Голль и тогда уже довольно ревностно отнесся к попыткам как-то направлять его политическую волю. В некоем подобии авторитаризма он видел политическое спасение Франции: «Наша страна… скоро получит возможность возродиться как нация. При условии, что ею будут управлять, а это исключает существование какой-либо власти параллельно с моей… Порядок, Закон, Справедливость». С ноября 1943 г. в Алжире начала деятельность Консультативная ассамблея(в составе около 100 депутатов, главным образом представителей Сопротивления), которая постепенно стала играть роль парламентарного учреждения. Весной 1944 г. ФКНО принял первые организационные решения об администрации во Франции в период освобождения. При Консультативной ассамблее начались работы по созданию новой конституции.

Благодаря движению Сопротивления, переросшему с лета 1944 г. в общенациональное восстание, и началу военных действий Великобританией и США против Германии в Европе, к концу 1944 г. Франция была освобождена. С 3 июня 1944 г.ФКНО преобразовался во Временное правительствово главе с де Голлем, которое осуществляло полноту управления в стране в период т. н. временного режима (до 1946 г.).

Временное правительство предприняло основные меры по реконструкции хотя бы условно централизованного управления и республиканских институтов. В крупные города были назначены комиссары республики, в департаменты – префекты; постепенно начали восстанавливаться довоенные органы самоуправления. Были ликвидированы полупартизанские части т. н. Французских внутренних сил, гвардия и милиция НСС, руководство воинскими частями полностью перешло в руки «Сражающейся Франции» (де Голля). Организации сопротивления стали преобразовываться в новые партии. Такое сокращение политической роли Сопротивления вызывало противодействие коммунистов, предполагавших развернуть освободительное движение в процессе социальной революции в стране. 9 августа 1944 г. правительство аннулировало основополагающие для вишистского режима акты июня 1940 г., фактически было как бы восстановлено действие основных законов 1875 г.

Окончательное отношение нации к прежнему конституционному строю было выяснено на референдуме 21 октября 1945 г. До этого Временное правительство установило (в 1944 г.) всеобщее избирательное право в стране (и мужчин, и женщин – старше 21 года). Большинство (96 %) высказалось за придание новому представительному собранию учредительных прав и тем самым за отмену конституции 1875 г. Параллельно была установлена как бы конституция переходного времени: с вручением исполнительной власти правительству, законодательной – новому Собранию. Из-за несогласий с подчинением правительства Собранию вскоре (в январе 1946 г.) правительство покинул де Голль.

Переходный период знаменовался формированием новой системы политических партий. Основную роль стали играть левые партии – восстановившая свое значение Социалистическая (очистившаяся на съезде в 1944 г. от коллаборационистов), новая католическая Народно-республиканская (образовалась в 1944 г.), стоявшая на позициях социального реформизма, а также небольшой Демократический и социалистический союз Сопротивления (1945 г.). Рядом с ними находилась Французская коммунистическая партия, которая на своем Х съезде (1945 г.) заявила о стремлении «к обновлению и расширению демократии». Хотя социалисты сохраняли критическое отношение к ФКП за «недостаточную демократичность» ее программы и «безоговорочное подчинение СССР». Серьезной политической силой, поддерживающей социалистов, стала Французская конфедерация христианских профсоюзов. Место радикалов-республиканцев, которые утратили свое значение, на правом фланге политического спектра заняли Республиканская партия свободы (1945), объединившая националистов и несоциалистические организации Сопротивления, и Объединение левых республиканцев (апрель 1946 г.). РПС довольно быстро стала по влиянию и численности ее поддерживающих в ряд с тремя большими левыми партиями. Соотношение этих политических сил предопределило решение вопросов о будущем государственном строе и конституции.