Текст книги "Всеобщая история государства и права. Том 2"

Автор книги: Олег Омельченко

сообщить о нарушении

Текущая страница: 10 (всего у книги 56 страниц)

Совершенствование конституции

На протяжении конца XVIII – первой половины XIX в. Конституция федерации оставалась в основном неизменной. Несколько дополнений к ней были вызваны упорядочением выявившихся в политической практике пробелов конституционного регулирования.

11-я поправкак Конституции (1795) закрепила невмешательство судебных властей федерации в споры частно-правового характера, в которых одной из сторон был гражданин другого штата или вообще государства. Это несколько видоизменило возросшую было в конце XVIII в. практику подчинения судебной политики высших органов федеральной юстиции интересам федерального же правительства. 12-я поправка(1804) ввела новый детализированный порядок голосования на выборах президента и вице-президента с сохранением влияния на это голосование представительства штатов в Конгрессе. (Изменение было вызвано крайне сложной ситуацией, в которой власти оказались в 1800 г., когда за кандидатов в президенты было подано одинаковое число голосов выборщиков, и Конгресс переголосовывал 36 раз в течение нескольких дней, пока не было достигнуто закулисное соглашение Т. Джефферсона с другими кандидатами.)

Целая серия – 13-я, 14-я и 15-я поправки(1865–1870 гг.) – была связана с итогами Гражданской войны. Было признано, что «ни рабство, ни подневольная работа, если только они не являются наказанием за преступление… не должны существовать в Соединенных Штатах или в каком-либо ином месте, подчиненном их юрисдикции». Все родившиеся или натурализованные в Соединенных Штатах признавались в равной степени гражданами, и штатам запрещалось под каким бы то ни было предлогом ограничивать их привилегии и льготы. Тем самым неграм предоставлялось полное право гражданства, включая основные политические права участия в выборах федеральных или местных властей. Вместе с тем для предотвращения нежелательной политической активности бывших конфедератов и избирательной оппозиции Реконструкции все, кто участвовал «в мятеже или восстании против Соединенных Штатов либо оказывал помощь или поддержку их врагам», не могли претендовать на занятие высших государственных постов или избираться в Конгресс. В 15-й поправке особо оговаривалось, что «право голоса граждан Соединенных Штатов не должно оспариваться или ограничиваться по признаку расы, цвета кожи либо выполнения подневольной работы». Это конституционное положение не только пресекало возможные общие ограничения на гражданские права негритянского населения (что не исключало дискриминации, основанной на доктрине «раздельного права при равных возможностях», которая вошла в конституционный обиход благодаря позиции Верховного суда в 1870-е гг.). Оно практически предопределяло введение в США всеобщего избирательного права.

Избирательное правои избирательная система в самой незначительной степени регулировались общефедеральной конституцией. В главном избирательные возможности граждан определялись конституциями и законодательством штатов. К 1821 г. в большинстве тогдашних штатов (в 15 из 24) установилось всеобщее мужское избирательное право с учетом возрастного ценза и ценза оседлости. В большинстве штатов выборщиков президента избирали прямо избиратели, в некоторых – законодательные собрания штатов. С конца 1830-х гг. постепенно получили избирательные права и женщины – вначале только на местном уровне (в школьные советы, муниципалитеты), затем по выборам властей штата. Впервые равные с мужчинами избирательные права женщины получили в штате Вайомииг (1869), однако общефедерального закрепления избирательное право женщин долго не получало. На выборах 1867 г. в южных штатах впервые приняли участие представители негритянского населения.

Одну из самых сложных и острых проблем избирательной системы США в XIX в. составило упорядочение избирательных округов. Несмотря на общее предписание федерального закона 1871 г. образовать округа с равным по численности количеством избирателей, штаты долгое время этого не соблюдали. В практике применялись и многомандатные избирательные округа, сформированные произвольно, опираясь на традиционные предпочтения избирателей в пользу той или другой политической партии или даже группы. Только в 1866 г. была введена личная регистрация избирателей для выборов. Серьезным новшеством в упорядочении избирательной процедуры стало введение с 1892 г. в ряде штатов машин для голосования.

Новый статус Верховного суда

На протяжении XIX в. значительно изменялись положение и юридическая роль Верховного судаСША, который постепенно закрепил за Собой право конституционного контроля в отношении актов других государственных властей.

Конституция 1787 г. наделила Верховный суд верховной, но по своему содержанию обычной юрисдикцией. Законом о судоустройстве 1789 г. (см. § 58) значение юрисдикции Верховного суда было необычно увеличено, и она вышла на особый уровень. Верховному суду было предоставлено право издавать особые исполнительные приказы (mandamus), обязательные для органов исполнительной власти, включая президента и государственных секретарей, а также право нуллифицировать (отменять) любой закон, если он уклонился в своем содержании от предписаний и принципов Конституции (ст. ст. 13 и 25). Федералисты в американском правительстве стремились, по-видимому, посредством таких полномочий Верховного суда в еще большей степени подчинить отдельные штаты централизованному контролю. Однако на деле, разрешая разного рода правовые затруднения и острые коллизии, Верховный суд вышел далеко за рамки первоначальных предположений и превратился в еще один властный юридический орган, значение которого нередко перевешивало и законодательную, и исполнительную власть США.

Свою деятельность Верховный суд начал в 1790 г., после того как в него были назначены 7 судей – главным образом сторонников президента Вашингтона. За первые 12 лет своей деятельности суд рассмотрел всего около 60 дел, в основном связанных с морским правом и международными отношениями федерации. Работа суда получила новое направление в начале XIX в. с назначением на пост председателя Д. Маршалла.

В 1803 г. при рассмотрении иска кандидата в судьи Марбори к федеральному правительству о не препятствовании его определению в должность Верховный суд вынес решение, ставшее важнейшим конституционным прецедентом. Суд определил несоответствие положения ст. 13 Закона о судоустройстве 1789 г. принципу Конституции о разделении властей, аннулировав положение закона и, по сути, присвоив себе право истолковывать федеральную Конституцию, из позиций этого истолкования решать конкретные вопросы юстиции и правовой практики.

До середины XIX в. важнейшей правовой проблемой в сложившейся практике конституционного надзора Верховного суда была проблема взаимоотношений федерации и штатов. В этом отношении Верховный суд внес много важных положений в конституционное право. В обоснование государственного единства и целостности страны было вынесено решение (1793) о том, что штаты не представляют собой суверенных государств и поэтому Конгресс федерации располагает принудительной властью в отношении штата. Вместе с тем по другому делу Суд оговорил, что существует взаимная независимость компетенции штатов– и федерации. Одним из важнейших положений конституционной практики стало решение по делу штата Техас (1869). Верховный суд определил, что вхождение штата в федерацию нерасторжимо и бесповоротно и что федеральное правительство вправе применять силу для сохранения целостности федерации. Этим был окончательно решен вопрос о единстве государства и о подчиненности прав штатов в ней.

В текущей деятельности Верховного суда сформировалось принципиально важное новое представление о смысле федеральной конституции. Суд неоднократно выносил решения, руководствуясь принципом, что Конституция есть акт особого верховного значения, причем содержание ее не ограничивается буквальным текстом, но включает некие условные принципы. В итоге сложилось важнейшее для конституционного строя и права США положение, что конституция такова, какой ее истолковывают судьи, и все, что не противоречит принципам конституции, даже если прямо в ней и не предусмотрено, правомерно и должно служить прямым руководством для практики. Такое несколько размытое представление о смысле конституционного закона создавало простор для судейского усмотрения. Но оно же позволяло продвигать юстицию вперед, разрешая не предусмотренные ранее вопросы. Верховный суд высказался за допустимость регулирования частных интересов в пользу общества, признав, что охрана частной собственности (одна из основ Конституции) не мешает тому, чтобы и общество имело свои права. Содержание обновленного конституционного права лучше всего выразил судья Маршалл, давая истолкование нового широкого понимания, что соответственно, что нет главному закону: «Цель должна быть законной и находиться в рамках Конституции, и все приемлемые средства для ее достижения, которые не запрещены и соответствуют букве и духу Конституции, признаются конституционными».

Формирование федеральной администрации

Юридической и фактической осью федерального управления стала власть президента. Первые выборы президента США завершились 4 февраля 1789 г. (им стал Д. Вашингтон). При вступлении в должность президента была проведена торжественная процедура инаугурации, которая стала с этого времени обязательной. В конце XVIII – начале XIX в. реальные полномочия президента ограничивались непосредственным государственным управлением; законодательное вето применялось очень редко. С середины XIX в. влияние президентской власти возросло, президент все более стал вмешиваться в законодательный процесс. В конце XIX в. президент Кливленд применял вето уже более 400 раз, подчиняя своему влиянию Конгресс.

В XIX в. президент практически единолично исполнял все должностные полномочия. Только в 1857 г. было разрешено ему нанимать себе секретаря за государственный счет. (До этого канцелярский аппарат нанимали сами президенты за счет собственных средств.) Не существовало никакого аппарата Белого Дома. Даже охрана президента появилась только в 1901 г., после убийства президента Мак-Кинли.

Федеральная администрация, помимо президента, была представлена несколькими государственными секретарями (министрами), которые возглавляли департаменты. Реально объединенного правительства не существовало, и все правительственные решения принимались единолично – президентом или самим министром по его должности. Совместные встречи-совещания секретарей стали проводиться с 1791 г., но были редкими: на протяжении первой половины XIX в. около 20 раз в году. Кабинет и высшее чиновничество формировались по принципу личной преданности президенту либо во исполнение тех или иных предвыборных договоренностей. Президент Т. Джефферсон впервые ввел в практику (1800) единовременную замену высших должностных лиц на основании принадлежности их к другой партийной группировке. К концу XIX в. такая замена чиновников по принципу партийной принадлежности в зависимости от успехов той или другой партии на выборах стала правилом и распространялась уже на несколько тысяч постов, включая и среднее чиновничество. Бюрократический аппарат значительно вырос, насчитывая до 100 тыс. должностей, формально назначаемых президентом (в 1790 г. в федеральном аппарате было до 350 служащих). Естественно, что президент физически не был в состоянии выбрать и назначить такое количество должностных лиц. Поэтому сложилась практика, согласно которой конгрессмен победившей на выборах партии имел право рекомендовать к назначению от 100 до 250 чиновников, которые тем самым как бы попадали под его патронат. Чтобы несколько упорядочить эту практику (в итоге которой на правительственные посты могли попасть даже вовсе неграмотные люди по принципу личной «полезности»), в 1872 г. был принят первый закон «О гражданской службе». Теперь специальный комитет из 3 человек вырабатывал правила назначения, систему конкурсных экзаменов для претендентов.

Первые ведомства – департаменты– были образованы в 1789 г.: Департамент финансов, Департамент военных дел, Департамент иностранных дел. Каждый из них в конце XVIII в. насчитывал до сотни служащих, что для того времени было значительной цифрой. Основную роль среди государственных учреждений играл Департамент иностранных дел, хотя поначалу регулярные дипломатические отношения США установили только с Францией и Испанией. Значение Департамента военных дел было снижено практически отсутствием регулярной армии. Согласно закону 1791 г. американская армия основывалась на обязательной милиционной службе мужского населения штатов от 18 до 45 лет с собственной экипировкой. В организационном подчинении милиция находилась у штатов. Реально экипированы были не более трети ополченцев. Регулярная армия насчитывала до 5 тыс. солдат и офицеров, в течение первой половины XIX в. она еще более сократилась. Это стало причиной многих трудностей в ходе англо-американской, американо-мексиканской войн того времени. Только после Гражданской войны началась организация многочисленной регулярной федеральной армии. С 1794 г. федерация начала строительство собственного военного флота (поводом стала необходимость борьбы с пиратскими действиями алжирского флота). В 1798 г. был учрежден Военно-морской департамент; тогда же образован и регулярный корпус морской пехоты как ударная боевая единица федеральных вооруженных сил.

На протяжении XIX в. образовались еще несколько департаментов-министерств: Внутренних дел (1849), Сельского хозяйства (1862), Юстиции (1870), Почтовый (1872). Появились также административные учреждения, образованные Конгрессом для особых видов главным образом социально-культурного управления и находившиеся вне прямого контроля президентской администрации. Наиболее видными такими учреждениями были Смитсонианский институт (1846) для содействия развитию наук, Комиссия по регулированию междуштатной торговли (1887). Если учреждения типа Смитсонианского института были внутрисистемными и не имели никакой принудительной власти, то федеральные комиссии обладали квази судебными правами, решали споры как между юридическими, так и между частными лицами, принимая на себя по сути регулирующие функции.

Руководители федеральных министерств были не только чиновниками, но и должностными лицами государственной исполнительной власти. При известных условиях они могли занять пост президента и взять на себя все его полномочия. Порядок этот был отрегулирован особым Законом о преемственности президентской власти (1886). Согласно ему, в случае каких-либо обстоятельств президента замещали поочередно вице-президент, государственный секретарь, министр финансов, военный министр, министр юстиции и т. д.

Конгресс

Деятельность Конгресса федерации в главном исчерпывалась его законодательными полномочиями, предоставленными Конституцией. Численный состав Палаты представителей определялся принятой в XVIII в. квотой избирателей: 1 депутат на 30 тыс. граждан штата; в 1793 г. в Палате был 101 депутат. В дальнейшем число колебалось в зависимости от количества населения. Законодательные права федерального Конгресса постоянно расширялись, опираясь на доктрину «подразумеваемых полномочий» в государственных целях, записанную в Конституции. Наиболее важным здесь стало создание Национального банка, на который было возложено проведение централизованной финансово-денежной политики.

Законодательная процедура вКонгрессе во многом повторяла стиль работы британского парламента. В первые годы предварительное обсуждение проходило во всей палате (т. н. «комитет всей палаты»). После 1-го чтения, ознакомительного, определялся особый редакционный комитет исключительно для составления предварительного текста законопроекта. Этот текст проходил постатейное 2-е чтение в Палате представителей. Затем проект печатали, и после этого он поступал на заключительное, 3-е чтение. Утвержденный законопроект направлялся в Сенат. При разногласиях двух палат выбирались особые группы для согласования. Голосование проходило различно: опросом, разделением (вставанием), путем особых лиц-счетчиков, поименным. До 1868 г. применялось и голосование письменными бюллетенями. Процедура работы Конгресса основывалась на многочисленных правилах, прецедентах и традициях законодательных собраний колониального периода и британского парламента. Свод этих правил и прецедентов был составлен лично Т. Джефферсоном на основании разных исторических и законодательных источников; в 1837 г. написанноеим «Руководство» было принято в качестве официального документа Конгресса.

Со временем в работе Конгресса все большую роль стали играть комитеты палат. Комитеты были постоянные – свои для каждой палаты, и временные, число которых зависело от обсуждаемых вопросов (так, в 1790-е гг. было до 350 таких комитетов). Первые постоянные комитеты стали создаваться сразу по организации Конгресса. В Палате представителей это были Комитет по выборам (своего рода мандатный) и Комитет внесения биллей, т. е. предварительного заслушивания законопроектов. В 1796 г. был образован один из важнейших впоследствии – Комитет путей и средств. По сути, это был комитет по государственным доходам и бюджетным рекомендациям правительству. В начале XIX в. образовались первые постоянные комитеты Сената: Комитет по рассмотрению внесенных биллей. Комитет по напечатанию законопроектов, Библиотечный и др. В основном это были внутренние сенатские комитеты для организации собственной работы. К 1816 г. существовало уже 11 специальных комитетов, ведавших отдельными направлениями законопроектной работы и взаимоотношениями с администрацией (иностранных дел, торговый, военный, милиции, морской, общественных земель, почтовый, юридический и др.). Число временных комитетов Сената доходило до 100 за два года.

Рост числа постоянных комитетов и их государственного значения составил важнейшую сторону изменений деятельности Конгресса в XIX в. К концу века насчитывалось уже 44 постоянных комитета Палаты представителей, 49 постоянных и 10 временных комитетов Сената и 3 объединенных. Существенно изменилось их значение для решений своей палаты и в целом для законодательной деятельности. Практически в комитетах предрешались все основные вопросы законодательства и политики. «Конгресс во время сессии – это представление для публики, – охарактеризовал работу американских законодателей будущий президент США В. Вильсон. – В то время как комитеты конгресса – это конгресс в действии». Члены комитетов Палаты представителей, как правило, назначались спикером на партийной основе либо с учетом стажа, длительности пребывания в том или другом комитете. В Сенате комитеты формировались более демократично – или голосованием, или назначением по собственной инициативе (ныне существующая практика сложилась к 1846 г.).

Конгресс, как и федеральная администрация, пребывал в столице – первоначально в Нью-Йорке, затем в Филадельфии (1790–1800). С 1800 г. резиденцией Конгресса стало здание Капитолия в Вашингтоне. Заседания Конгресса производили своеобразное впечатление: конгрессмены ели в залах заседаний, курили, сидели в шляпах, хотя выступающим перед палатами, даже министрам, следовало шляпы снимать. Не редкостью были случаи распития горячительных напитков, карточной игры в перерывах между заседаниями или даже во время обсуждений. Доступ публики на заседания был ограничен.

Помимо законодательных, другие функции Конгресса, предусмотренные Конституцией, осуществлялись эпизодически. Со временем Сенат выработал определенную процедуру утверждения должностных лиц по письменным представлениям президента. В общем это утверждение проходило благоприятно для администрации. Однако до 1/4 кандидатов в судьи Верховного суда на протяжении века были отклонены Сенатом. Практика импичментов была редкой – на протяжении века не более 10 раз. Большинство отстранений от должности по решению Конгресса пришлось на федеральных судей. Дважды Конгресс был вынужден самостоятельно избирать президентов – в 1800 и 1825 гг., когда первичные выборы не принесли победы кандидатам. С первых лет работы Конгресса в нем стали группироваться сторонники той или другой политической линии, формируя к о к у с ы. Работа кокусов вносила некоторое организующее влияние на обсуждения и голосование в палатах. Кокусы стали зародышем формирования в США политических партий.