Текст книги "Сильное государство"

Автор книги: Фрэнсис Фукуяма

сообщить о нарушении

Текущая страница: 5 (всего у книги 12 страниц)

Глава 2.
СЛАБЫЕ ГОСУДАРСТВА И «ЧЕРНЫЙ ЯЩИК» ОБЩЕСТВЕННОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ

В первой главе я обосновал тот факт, что из всех различных сфер науки об институциях наиболее пригодны для легализации и, следовательно, применимы независимо от социокультурных границ те, которые касаются построения организаций и управления ими. В этой главе я доказываю, что даже в относительно небольших образованиях не существует оптимальной формы организации как в частном секторе, так и в общественном. А также, что не существует универсально удовлетворительных правил создания организационных структур, а стало быть, государственно-общественное администрирование – это, скорее, искусство, нежели наука. Большинство удачных решений проблем общественного администрирования, несмотря на наличие некоторых общих черт в структурах формальных отношений, не могут рассматриваться как несомненно «наилучшие практики», поскольку должны включать в себя огромное количество специфически контекстных данных. Это, в свою очередь, накладывает важный отпечаток на ту политику, с помощью которой мы помогаем укреплению развивающихся стран и готовим специалистов в данной области. Удачные решения проблем общественного администрирования в некотором смысле должны быть местными, что требует установления совершенно различных типов отношений между правительствами развивающихся стран и их внешними донорами и консультантами.

При всей сложности и многообразии теории организаций она сосредотачивается вокруг одной центральной проблемы, а именно делегирования полномочий. Хитрость теории организаций состоит в том, что в то время как эффективность требует предоставления свободы действий в сфере принятия решений и власти, сам факт ее предоставления создает проблемы контроля. Йенсен, один из ведущих исследователей в области теории организаций, пишет в связи с этим:

Поскольку главное лицо, принимающее решения, будь это ответственный за финансовое планирование или глава фирмы, не способно получить информацию во всей ее полноте, основные права в области принятия решений должны быть предоставлены тем, кто обладает достаточной информацией. Издержки на получение информации обусловливают необходимость децентрализации некоторых прав принимать решения как в отдельных организациях, так и в экономике в целом. В свою очередь, децентрализация отчасти решает проблему осуществления контроля, поскольку те, кто заинтересован в извлечении личной выгоды( и соответственно обременен собственными проблемами внутреннего контроля) и использует права принимать решения, выступая в роли посредников других людей, не могут действовать адекватно.(Jensen 1998, с. 2.)

Проблема наделения полномочиями высвечивает целый ряд острых вопросов в экономике и политической науке. Одновременно она демонстрирует относительность эффективности рыночной системы по отношению к системе централизованного планирования в макроэкономике (Hayek 1945) и необходимость принятия большими корпорациями децентрализованной, разветвленной системы (Chandler 1977). Проблемы федерализма и относительных достоинств авторитаризма по сравнению с демократическим путем принятия решений в конечном счете тоже являются проблемами предоставления свободой действий. Таким образом, коренные вопросы теории организации в значительной степени связаны с социальными науками.

Мысль о том, что не существует оптимальной формы организации или науки об общественном администрировании, не будет новостью для специалистов, которые давно занимаются проблемами менеджмента или общественного администрирования. Она, однако, вряд ли будет столь же очевидной для тех экономистов, которые пытались применить свой эффективный методологический инструментарий в исследовании управления и его институций. Было время, когда экономисты рассматривали фирмы и организации как «черные ящики» – то есть в качестве участников процесса, чье внешнее поведение было легко объяснимо через нормальное допущение рациональной максимизации выгоды, но чьи внутренние побуждения были практически закрыты для осмысления с экономической точки зрения. В результате в последние годы была предпринята попытка включить организации как объект рассмотрения в более широкую экономическую теорию. Эта попытка открыла дорогу некоторым важным и полезным открытиям. В конце концов допущения по поводу поведения, на которых базируется классическая экономика, – в частности, то допущение, что поведение людей в организациях мотивировано преимущественно личной корыстью, – слишком узки, чтобы обеспечить понимание ключевых аспектов поведения в организациях. Экономика как наука зачастую порождает теории, которые продуцируют оптимальные решения, что невозможно во многих отраслях общественного администрирования. Можно сказать, что с точки зрения теории «черный ящик» больше напоминает черную дыру.

Преобладание экономического подхода в области теории организации в 1980—1990-х годах заслонило от исследователей определенное направление в теории организаций и затенило некоторые важные открытия в этой традиции. Возникший в результате сдвиг привел к регрессу в общественных науках. Некоторые экономисты, признав, что их подход имеет существенные ограничения, теперь возвращаются к этим более ранним теориям и пытаются переосмыслить их в терминах собственных методологических предпосылок. В итоге они заново изобретают то, что было известно сорок-пятьдесят лет назад и предано забвению благодаря их усилиям.

Институциональная экономика и теория организаций

Начало экономическим теориям организаций [Обзор литературы по экономическому подходу к теории организации см. Furuboth 1997, гл. 8, и Мое 1984. –  Примеч. автора] было положено теорией фирмы (1937), предложенной Роналдом Коасом, который установил базовое различие между рынками и иерархиями и обосновал тот факт, что некоторые решения по распределению ресурсов принимались внутри иерархических организаций исходя из необходимости экономить на издержках. Затраты на поиски информации о продукции и снабжении, на заключение коммерческих контрактов, осуществление контроля и решение споров на децентрализованных рынках демонстрировали, что более целесообразно ввести всю эту деятельность в рамки единой иерархической организации, которая могла бы принимать решения на базе властных взаимоотношений.

Теория фирмы Коаса по сути была не теорией организаций, а, скорее, теорией, объясняющей, почему граница между рынками и организациями была проведена именно таким, а не иным образом. Уильямсон (Williamson 1975, 1985, 1993) взял за основу концепцию издержек по сделкам Коаса и добавил в нее множество деталей, демонстрировавших предпочтения иерархий по отношению к рынкам. Согласно Уильямсону, ограниченная рационализация предполагала, что заключающие контракт стороны не могли в полной мере предусмотреть непредвиденные обстоятельства и поставить заслон возможным проявлениям соглашательской политики. Исполнение договоров с непредвиденным финалом, как и властные отношения, обеспечивали более гибкое приспособление к непредвиденным ситуациям в мире. Кроме того, надо добавить, что эффективность рынка базируется на существовании большого числа конкурирующих участников рынка. Но во многих обстоятельствах заключения договоров большое число участников стремится к уменьшению, что дает возможность сторонам воспользоваться преимуществами неравной информированности. Опять же, решение заключалось в том, чтобы ввести эту деятельность в рамки иерархии посредством вертикальной интеграции.

Однако реальная экономика вносит свои коррективы в теорию организаций, внедряя в рамки фирмы специфические допущения касательно поведения. Организации – это сообщества индивидов, которые демонстрируют и кооперативное, и конкурентное, своекорыстное поведение. Ранняя социологическая теория зачастую подчеркивала кооперативный аспект и использовала заимствованные из естественной жизни метафоры, которые описывали организации как отдельные целостные организмы, деятельность которых направлена к достижению общей цели. В концепции иерархии Коаса предполагалось подобное единство цели, вырабатываемое через властные отношения. В противоположность ему Алчян и Демсец (Alchian и Demsetz 1972) считали, что во властных отношениях, в отличие от добровольных отношений между участниками рынка, нет никакого единства. Иерархические фирмы можно рассматривать как ряд договоров, по которым индивидуумы – наемные работники добровольно согласились принять иерархическую власть. Существовали пределы этого принятия; работники могли по собственной воле в любое время прервать договорные отношения, установленные контрактом, преследуя собственные интересы, являющиеся для них приоритетными. Согласно Алчяну и Демсецу, причина существования иерархических фирм состояла в том, что трудно было проконтролировать вклад каждого работника в производство общего продукта. Трудности контроля поставили на повестку дня возможность отлынивания от выполнения своих обязанностей и позволили включить в теорию организации понятие замещения, изначально введенное Эйкерлофом (Akerlof 1970). Это означает, что в условиях производства общего продукта сам работник обладает более достоверной информацией по поводу своего личного вклада в него, чем некая третья сторона, действующая в его интересах. Утверждалось, что уклонение от работы легче контролировать через систему надзора и стимулирования внутри фирмы, чем напрямую в договорных отношениях.

В сущности, все теоретики, занимавшиеся в дальнейшем теорией организаций, приняли ту точку зрения, согласно которой организации – это всего лишь набор отдельных трудовых договоров, и поведение индивида в иерархии может быть объяснено теми же рационально оптимизирующими стратегиями, которые характеризуют поведение на рынке. Индивиды кооперируются в организации только потому, что им это выгодно. Расхождение в интересах между индивидами и организациями повлекло создание более обобщающей теории для объяснения и понимания проблем управления – теории отношений начальник-исполнитель.

Берль и Минз (Berle и Means 1932) давно установили, что отделение хозяина от менеджмента в современных корпорациях порождает серьезные проблемы в сфере управления. Владельцы или главы компаний назначают менеджеров или представителей для соблюдения своих интересов, но эти представители часто преследуют собственные интересы, которые резко отличаются от интересов хозяев. Эта проблема касается всех форм иерархической организации и может существовать на многих уровнях иерархии одновременно. Йенсен и Меклинг (Jensen и Meckling 1976) ввели понятие представительских издержек, то есть затраты глав компаний на обеспечение претензий их представителей. В эти затраты входит финансирование контроля над поведением представителя и сдерживание его деятельности, а также потери, которые возникают, когда представитель действует против интересов фирмы. Йенсен и Меклинг полагали, что дисциплинирующие функции осуществляют в первую очередь хозяева или рискующая сторона, и на этой основе разработали подробную теорию структуры капитала и ее отношения к корпоративному управлению. Фама (Fama 1980), однако, выступил с возражением: они не являются единственным источником дисциплинарной политики по отношению к представителю. Менеджеры и исполнители сами надзирают за поведением друг друга, поскольку представительские отношения предполагают постоянное сотрудничество, создавая конкурентный рынок для управленческих талантов, где такой надзор может сыграть важную роль.

Хотя теория отношений начальник-исполнитель была создана применительно к частным фирмам, ее нетрудно было адаптировать для объяснения поведения в общественном секторе (Rose-Ackerman 1979, Weingast и Moran 1983, Weingast 1984, Мое 1984, Harris и др. 1995). В частном секторе главы компаний являются совладельцами акций; советы директоров корпораций – их представители, а члены высшего звена менеджмента служат представителями советов директоров. В общественном секторе руководство состоит из служащих. В демократическом обществе представители первого уровня являются их избранными представителями; законодатели действуют как начальники по отношению к исполнительной ветви представителей, делегированных для претворения в жизнь их установлений. Политическая коррупция возникает тогда, когда отдельные представители – правительственные служащие – ставят собственные материальные интересы впереди интересов нанимателей. Но представители могут действовать против интересов нанимателей и по другим причинам, например в силу желания сохранить свое положение и должность или же руководствуясь идеологическими соображениями, отличающимися от тех, которые от них номинально требуются.

Еще одно важное направление современной экономики, теория общественного выбора, основывается на той предпосылке, что представители в организациях общественного сектора могут ставить перед собой задачи, существенно отличающиеся от задач руководства. (Это верно, даже если теория общественного выбора изначально и не опирается на теорию отношений начальник-исполнитель.) Как показали Туллок (Tullock 1965), также Бьюкенен и Толлисон (Buchanan и Tollison 1972), слуги народа нисколько не отличаются от любого другого агента экономики в том, что касается поисков путей максимального удовлетворения своих корыстных интересов. Риторика «общественного служения» предполагает, что правительственные чиновники так или иначе ориентированы на деятельность в пользу общества, но на практике их поведение фактически характеризуется всего лишь более узкой корыстной мотивацией. [Одну из проблем теории общественного выбора представляет собой вопрос о том, что именно включает в себя корыстный интерес государственного деятеля или чиновника. Согласно некоторым версиям этой теории он чрезвычайно сужен и касается зарплаты, приработка и гарантии сохранения должности. Однако ясно, что бюрократическая корысть часто имеет более широкий спектр интересов, включающих обслуживание долгосрочных интересов конкретного агентства или длительную карьерную деятельность, что, в свою очередь, неизбежно связано с институциональными интересами, – Примеч. автора.] На поведение правительственных чиновников могут влиять взятки, вливания в избирательную кампанию, выплаты членам семьи или обещания по поводу карьерного роста. Таким образом, значительная доля деятельности в частном секторе отвлекается от непосредственного участия в производстве продукта в сторону обеспечения личного дохода (Krueger 1974, Buchanan, Tullock и др. 1980). Перспективы, которые обозначает теория общественного выбора относительно предстоящей переориентировки правительственных служащих в сторону нормы, крайне пессимистичны.

В связи с этим большие усилия направляются на улучшение управления путем встраивания интересов представителей в интересы нанимателей. В качестве основного инструмента при достижении этой цели должно использоваться обеспечение наибольшей прозрачности деятельности представителей (эвфемизм для обозначения надзора за их работой) и ответственности представителей за их деятельность через систему поощрений и наказаний. Теория общественного выбора усиленно пытается выработать конституционные и законодательные процедуры для минимизации охоты за личной выгодой и других форм представительских издержек. Еще одно направление в этой области – более эффективное в частном секторе, чем общественном – смычка хозяев и управленцев посредством предоставления последним акций или обеспечения других условий участия в бизнесе. [Этот подход имеет ряд недостатков, что наглядно продемонстрировали скандалы с компаниями Enron, Worldcom и другими на исходе технологического бума 1990-х. Биржевые цены складываются под влиянием множества факторов, причем многие из них находятся вне контроля менеджмента и потому не могут служить точным мерилом для оценки его индивидуальных усилий. – Примеч. автора.]

Экономические теории организаций, как и экономические теории вообще, исходят из методологической предпосылки индивидуализма. То есть организации изначально понимаются как сообщества индивидов, которые учатся сотрудничать на основе собственных интересов. Этот вектор заставляет сделать упор на конфликте интересов членов группы (на чем, в сущности, и завязана вся проблематика начальника-исполнителя) и на вытекающих отсюда понятиях, таких как групповая идентичность, социализация, лидерство и т.д.

Весьма полезно попытаться понять проблемы корпоративного управления или коррупции в общественной сфере в терминах теории отношений начальник-исполнитель и на этой основе создать институты, которые помогли бы встроить интересы в единое целое. Однако можно назвать по крайней мере три причины, в силу которых формальных установлений или оптимальных форм организации, особенно для учреждений в общественном секторе, просто не может быть.

Во-первых, цели многих организаций неясны. Посредники могут проводить в жизнь волеизъявление нанимателей, только если руководство знает, что конкретно оно хочет от представителей, а это не всегда так. Цели зачастую возникают и циркулируют в сложном переплетении взаимоотношений игроков внутри организации или же определяются теми ролями, которые назначаются игрокам внутри организации по так называемому правилу «садись там, где стоишь» (Allison 1971). Разделение труда может функционально осуществляться различными способами, причем каждый удовлетворяет одни потребности организации или другие, но никогда все одновременно.

Во-вторых, формальные системы надзора и подотчетности, особенно в общественной административной системе, либо требуют очень больших издержек, либо просто неосуществимы в силу специфики определенной деятельности. В этих случаях более эффективным путем часто оказывается контроль деятельности представителя при помощи информационных норм, но здесь есть свои слабые стороны. Выбор, который организация делает между формальными или неформальными механизмами контроля, зависит от конкретной ситуации, с которой она сталкивается.

В-третьих, адекватная мера переданных полномочий разнится сообразно внутренним и внешним условиям, в которых находится организация. Такое делегирование предполагает балансирование между эффективностью и риском, причем степень риска и оптимальный уровень распределения полномочий внутри организации крайне трудно определить. В результате одна и та же мера делегирования будет эффективной в одних условиях или в одно время и неудачной в других условиях и в другое время. Рассмотрим каждый из этих пунктов отдельно.

Неопределенность целей

Первый источник организационной неопределенности – неясность, противоречивость или недостаточно уточненные цели организации. Структура начальник-исполнитель предполагает, что начальники – рациональные участники процесса, которые досконально понимают свои интересы и для их воплощения наделяют властью представителей. Власть движется в одном направлении – с верха иерархии вниз. Проблемы, такие как должностные преступления, коррупция и даже обыкновенная волокита, возникают как результат своекорыстного поведения представителя, который видит ту же иерархическую структуру по-другому, нежели наниматель, или неправильно ее понимает, или же не умеет подчиниться власти.

Уже довольно давно в теории организации развилось направление, делающее упор на ограниченности логических объяснений поступков членов организации, включая нанимателей, которые предположительно используют свою власть ради достижения ее целей. Наиболее значимый пример – введенное Гербертом Саймоном понятие «сатисфакции», которое он сформулировал в книге «Административное поведение» (Simon 1957) для объяснения того, как наблюдаемое эмпирически поведение индивидов в организациях отклоняется от экономической модели рациональной оптимизации. Другие работы в этом же русле: Сайерт и Марч (Cyert, March и др. 1963), Ольсен и Марч (Olsen и March 1976), Марч и Коэн (March и Cohen 1974), а также Коэн, Марч и др. (Cohen, March и др. 1972). Эти теоретики утверждают, что цели никогда не существуют в явном виде в данный момент, но, скорее, возникают как результат взаимодействий между разными игроками внутри организации. Эти игроки проявляют ограниченную рациональность поведения, не в том смысле, который вкладывает в это понятие Уильямсон, то есть не потому, что они не способны точно предвидеть вероятные будущие ситуации, а потому что наблюдение и интерпретация событий сами по себе суть социальный процесс, который окрашивает, искажает и изменяет процесс познания. Индивиды учатся, но и организации тоже учатся, однако таким образом, что итоговый процесс не есть просто сумма индивидуального познания. У них собственные мифы, истории, традиции, которые формируют личное восприятие. Понимание познания как социально обусловленного открывает дорогу новым подходам к изучению результатов сетей организационного познания (Brown и Duguid 2000).

Один из недостатков теории отношений начальник-исполнитель – лежащая в ее основе предпосылка, что власть движется в одном направлении: сверху вниз. Многие конфликты между руководством и представителями – результат различного понимания того, каким способом лучше всего достичь общей цели, причем начальник в этих случаях не всегда прав. Саймон, Смитберг и др. (Simon, March, Smithburg и др. 1961) давно заметили, что власть движется не только сверху вниз, но и снизу вверх, а также по касательной к организации. То есть разные части организации обуславливают разные формы знания и навыков, таких как бухгалтерский учет, инженириг, маркетинг или кадровый менеджмент. Специализация и разделение труда требуют, чтобы члены организации отличались своим положением не только относительно власти, но и по отношению к носителям специфического знания. Действительно, во многих организациях установлены формальные правила, требующие уважения к определенным специалистам, например сотрудникам бухгалтерского отдела. Сложная структура власти внутри организаций, таким образом, объясняет, почему они столь консервативны, тяжелы на подъем и действительно «бюрократичны».

Значительная часть конфликтов и сбоев в работе в организациях возникает именно на почве несогласия относительно власти, или, как иногда говорят, «основного игрока». Школьный администратор, желая улучшить успеваемость, нанимает более прогрессивных учителей, не входящих в профсоюз. Профсоюзные деятели протестуют, утверждая, что новички не имеют рекомендаций и что учительский коллектив должен иметь право контролировать наем специалистов. И администратор, и учителя действуют как представители интересов родителей и детей – то есть потребителей образовательного продукта, и, таким образом, выступают в роли начальников-нанимателей. Интересы кого из представителей расходятся в данном случае с интересами нанимателей? Может быть, интересы преподавателей, желающих защитить свои рабочие места и свои привилегии, а может быть – интересы администратора, который хочет помочь своему менее квалифицированному собрату получить работу. В этом случае власть учителей как профессиональной группы защищает интересы нанимателей. Власть учителей над кадровой политикой возникла в конечном счете как тип формального контроля над делегированными полномочиями администратора и не только просто как некий участок учительской политической власти. Все представители притязают на то, чтобы действовать от лица нанимателей; невозможно заранее знать, что следует регламентировать в формальной структуре власти для гарантии успешного результата.

Внутри каждой сложной организации – и в современных обществах в целом тоже – власть по необходимости распределяется по своим функциям, порождая то, что на обыденном языке называется «дымоходом». «Дымоходы» существуют, ибо они заключают в себе знания и навыки. Например, во флоте люди занимаются самой разной работой – тут есть и подводники, и механики по обслуживанию авианосцев. Но «дымоход» обслуживает корпоративный интерес, который может не совпадать с интересами большей части персонала. Во время действия Национального акта безопасности 1948 года флот и армия противились созданию независимых воздушных сил (Quester 1973), сегодня пилоты воздушного флота сопротивляются разрастанию особого подразделения дистанционно управляемых летательных аппаратов. Интересы представителей с течением времени изменились в связи с развитием технологии и изменением внешнеполитических обстоятельств. Рассогласование часто отражает недостаточную осведомленность относительно того, что составляет истинные интересы нанимателей. Сегодня высококвалифицированные пилоты военно-воздушного флота считают, что излишнее внимание к дистанционно управляемым аппаратам приведет к утрате навыков пилотирования, что может роковым образом сказаться в будущих войнах. С точки зрения сегодняшнего дня, они, безусловно, всего лишь защищают собственные интересы, но будущее может подтвердить их правоту относительно общих интересов.

Можно назвать и другие источники организационной неопределенности, в силу которой ни одна формальная спецификация организации не может полностью оптимизировать цели организации. Разделение труда и распределение сотрудников согласно функциям окажет воздействие на основные цели организации. Саймон, Смитберг и др. указывают (Simon, Smithburg и др. 1961, с. 151), что разделение труда может быть произведено в соответствии с целью, процессом, клиентской группой и географическим регионом. Организации будут выдвигать на первый план цели в зависимости от субординации функций (на первый план может выйти соображение географического положения, а на второй – процесса, или наоборот). Организации пробовали обойти эти проблемы с помощью техник, подобных матричному менеджменту, и создания для данного случая особых структур, но ни один из этих способов не может коренным образом решить проблему исходных приоритетов. Если некоторые проблемы наделения функциями можно решить с помощью математической оптимизации, то другие останутся нерешенными, поскольку это решение повлекло бы за собой сдвиг неопределимых или же политически обусловленных целей.