Текст книги "Сильное государство"

Автор книги: Фрэнсис Фукуяма

сообщить о нарушении

Текущая страница: 3 (всего у книги 12 страниц)

Предложения о создании учреждений

Если основная проблема, в которой мы пытаемся разобраться, это компетенция государственных учреждений, то мы можем начать с аспекта предложения, с вопроса, какие учреждения важны для экономического развития и как они должны быть выстроены. Существует четыре взаимосвязанных аспекта, которые следует рассмотреть: (1) организационное проектирование и менеджмент, (2) создание политической системы, (3) основы легитимности и (4) культурные и структурные факторы.

Организационное проектирование и менеджмент

Первый аспект организационного проектирования и менеджмента соответствует области занятий менеджментом (и бизнес-школами) в приложении к частному сектору, и общественного администрирования в отношении общественного сектора. Общественное администрирование – это крупная и хорошо развитая сфера деятельности, состоящая из множества специализированных дисциплин. Это базовая часть специальных знаний, которую можно довольно быстро освоить иполучить соответствующие полномочия. Неоднократно делались попытки формализовать знания об организациях, сведя их в теорию, близкую микроэкономической (в самом деле, некоторые экономисты рассматривают ее как ветвь микроэкономики), но эти попытки не были вполне удовлетворительны. Во 2-й главе этой книги я рассматриваю вопрос о состоянии изучения общественного администрирования и о причинах, по которым единая теория организаций невозможна.

Создание политической системы

Второй аспект государственности связан сучрежденческим проектом на уровне государства как целого, а не отдельных его составляющих. С другой стороны, существует огромное пространство знания, во многом соответствующее сфере политической науки. В эпоху Второй мировой войны политическая наука сосредоточивалась на создании политических и юридических институтов. В следующее тридцатилетие на первый план вышли социологическая и структурная организация и их функционирование. До начала 1980-х годов было обычным делом утверждать, что государственные институты несущественны или же определяются посредством экономических и социальных «подсистем». Учреждение было чем-то из прошлого, его не ассоциировали с политикой, большое число научных исследований было посвящено тому, что важнее для экономического роста – парламентаризм или система президентского правления, различные типы электоральных систем, федерализм, партийные системы и т.д. (см., например, Cowhey и Haggard 2001).

Имеющиеся знания, относящиеся к учрежденческому проекту на уровне государства, в отношении формальной теории или универсальных принципов политической экономии дают еще меньше, чем по отношению к общественному администрированию или теории организаций. Такая теория склонна говорить об отсутствии торговых связей между различными политически обозначенными целями, такими как «представительность» и «управляемость» (см., например, Diamond 1990), между единством целей и разнообразием достигнутых показателей (Haggard и McCubbins 2001) или между распылением сил и их концентрацией (Maclntyre 2003). Так как экономические цели конкурируют с другими целями, такими как справедливость распределения или этническое равновесие, в большинстве случаев оптимальная сеть учреждений не может существовать – сеть одних учреждений непременно имеет тенденцию быть привлекательнее сети других учреждений.

Более того, одно и то же учреждение может как способствовать, так и препятствовать экономическому росту тех, кто рассчитывает получить от него помощь, а также как положительно, так и отрицательно влиять на другие учреждения, способствующие его деятельности. Например, федерализм и децентрализация должны быть крепко связаны как способы делать правительство более представительным политически и в большей степени поддерживающим экономический рост (см., например, Weingast 1993). Но в России налог давит на бедняков, что приводит к конфликтам местного и федерального правительств по поводу доходных статей при одной и той же базовой ставке налога (World Bank 2002). Так как на местном уровне информация более доступна, результатом в период 1990-х годов стало уменьшение налоговых поступлений на федеральном уровне. Фискальный федерализм – одна из причин того, что Аргентина испытывает значительные трудности при контроле бюджетных дефицитов (Saiegh и Tommas 1998). Эта же проблема беспокоит и Бразилию.

Для сходства результатов требуются схожие структуры исполнительных органов государственных учреждений. Хуан Линц (Linz 1990) открыл неутихающие дебаты об относительности достоинств президентского правления по сравнению с парламентской системой, приводя в качестве доказательства тот факт, что президентская форма правления с ее победным всеобщим голосованием и назначаемой администрацией имела тенденцию подрывать стабильность и нелегитимность правительства в Латинской Америке и других регионах, где явно видны черты конституционной структуры. Другие наблюдатели отмечали, что здесь мы, по сути, имеем дело не с президентским правлением, а скорее с определенным типом электоральной системы, использованной в законодательных ветвях власти, что часто приводит к большим проблемам, вроде политических кризисов (например, типичное для большинства стран Латинской Америки сочетание президентской системы правления с законодательно закрепленным пропорциональным представительством, – см. Horowitz 1990, Lijphart 1996, Lardeyret 1996, Cowhey и Haggard 2001). Склонность к проведению политики «теплых мест» и «кормушек» сохранялась даже при выполнении большого количества условий, таких как увеличение числа географически слабо населенных электоральных районов и открытое пропорциональное представительство, – однако же внедряющийся в партийную систему протекционизм сильно зависит от расширения исторически создавшихся привилегий и бюрократических реформ (Shefter 1993). Все эти научные исследования ведут не к реальному контекстуальному богатству, а к относительно ограниченной теории создания оптимальной политической системы.

Основы легитимности

Третий аспект государственности не только тесно связан с построением формализованной системы, но выходит за его пределы, включая нормативный аспект – государственные учреждения не только могут должным образом работать совместно в общеадминистративном смысле, они также должны восприниматься основной частью общества как легитимные (Сэмюэль Хантингтон). В работе Сэмюэля Хантингтона «Политический порядок в меняющихся обществах» (Huntington 1968) обосновывается, что нужно различать два типа стран: те, которые могут управлять, и страны, достигшие определенной государственности независимо от основ ее легитимности. Так, бывший Советский Союз и Соединенные Штаты были высоко развитыми политически обществами, несмотря на то, что в одной стране была коммунистическая диктатура, а в другой – либеральная демократия. Более недавнюю версию этого аргумента приводит в своей работе Закария (Zakaria 2003), хотя автор особо выделил либеральность как равенство перед законом по сравнению с авторитарной административной правоспособностью.

Оглядываясь назад более чем на 30 лет, мы ясно видим, может ли правоспособность государства (или, согласно терминологии Хантингтона, политическое развитие) так же легко быть отделена от легитимности. В конце 1980-х гг. Советский Союз начал разваливаться, теряя общую прочность правоспособности государства именно потому, что диктаторский характер советского нелегитимного режима обнаружил себя перед его гражданами. Другими словами, в те годы когда Хантингтон писал свой «Политический порядок», показная степень советского политического развития была «Потемкинской деревней». История знает многие формы легитимности, но в современном мире единственным серьезным источником легитимности служит демократия.

Есть и другие свидетельства – свидетельства того, что управление и демократия не так легко разделимы. Хорошее государственное устройство является той системой обслуживания, в которой очевидно и активно нуждается ее клиент – граждане общества. В таких сферах, как финансовая политика, цели относительно явны (это – устойчивые цены) и могут быть достигнуты сравнительно независимыми технократами. В результате центральные банки строили свою деятельность так, что преднамеренно защищались от краткосрочного демократического политического давления. В других секторах, таких как начальное и среднее образование, качество работы общественных организаций в большей степени зависит от обратной связи с конечным потребителем правительственного обслуживания. Трудно представить себе технократическую деятельность, изолированную от людей, чья задача в обслуживании общества – хорошо работать в своих сферах. Следовательно, демократия, помимо легитимности, играет функциональную роль во власти как таковой.

Существует обширная литература, которая показывает, как процесс и уровень развитие связан с демократией (см., среди прочих, Lipset 1959, Diamond 1992, Rowen 1995, Barro 1997, Roll и Talbott 2003). Исследователи Пржеворски и Алваpec (Przeworski и Alvarez 1996) обосновывают, что уровень развития государства, возможно, не влияет на развитие демократии, но в случае низкого развития вероятно скатывание обратно к авторитаризму. Однако поскольку невозможно стало считать успешным развитие без соответствующей основы, нас при рассмотрении упомянутого вопроса волнует обратная связь – помогает или вредит демократия развитию. Общее мнение по этому вопросу за последние тридцать лет существенно изменилось, но взаимоотношения остались сложными и не всегда положительными.

В определенный период различные авторы приводили доводы в пользу авторитарного развития (Huntington 1967). Это суждение, которое находило определенные подтверждения в Восточной Азии, где такая схема работала сравнительно успешно. Многие политэкономы заявляли, что экономическая реформа требует аскетизма, снижения оплаты труда и других типов кратковременных отступлений, и тем самым вызывает политическую оппозицию и реакцию. Поэтому на реформу лучше реагируют авторитарные режимы, которые способны подавлять социальные требования, или технократическая элита, которая так или иначе изолирована или защищена от политического давления. Хаггард и Кауфманн (Haggard и Kaufmann 1995) рассматривают демократический переходный период как проблематичный, так как его реализация сдерживает требования, помогая правительству, которое не приемлет целей реформы.

Именно поэтому в последние годы, как высказал Сен (Sen 1999), куда более модно считать, что демократия является как собственно объектом развития, так и средством экономического роста. Подобный тезис имеет некоторое количество обоснований. Например, ясно, что экономические последствия определяет не авторитаризм сам по себе, а скорее качественный уровень авторитарного лидера и его технократических советников. Авторитарные страны в своей совокупности способны процветать, если смогут развиваться по Ли Кван Ю; учитывая, что они часто развиваются по схеме, осуществленной Мобуту или Маркосом, не удивительно, что авторитарные режимы показывают более сильные изменения, чем демократические в смысле итогов развития. Зато демократические режимы имеют ряд официальных механизмов избавления от худших форм некомпетентности или жадности: плохие лидеры голосованием могут быть лишены должности.

В авторитарных же странах существуют давние проблемы с легитимностью. Многие пытаются добиться легитимности, задействуя способность самостоятельно расти, но когда рост останавливается или меняет направление и идет вниз (как в случае с Сухарто в Индонезии в 1997– 1998 гг.), легитимность исчезает и возникает нестабильность. Нередко демократические страны легче переживают экономический спад, потому что их легитимность вытекает из демократии (например, Южная Корея в 1997—1998 гг.). В то же время имеются ярчайшие примеры демократических стран, как Польша или Новая Зеландия, проводивших экономическую реформу с большим трудом.

Таким образом, эмпирическая связь между демократией и развитием остается сложной и неоднозначной: ее нельзя основывать ни на авторитарной системе, ни на демократии как стратегии роста. Барро (Вагго 1997) в своем обзоре по странам показал, что демократия имеет положительную корреляцию с ростом для стран с низким уровнем развития, но затем приобретает отрицательную корреляцию для стран со средним уровнем национального дохода на душу населения. Протекционизм и поиски личного дохода (Турция, Аргентина, Бразилия), популизм (Венесуэла) и коррупция (Пакистан под властью Бхутто и Шарифа) – оставались пороками общества и при демократии. Больно видеть явную причинную связь между путем демократизации, которая в 1990-х гг. причинила столько страданий в странах тропической Африки, и незначительностью улучшений экономических показателей на континенте в тот же период.

Культурные и структурные факторы

Четвертый аспект государственности относится к способности общества быть субполитическим, что связано с моральными нормами, шкалой ценностей и культурой. Большинство современных обсуждений этих проблем в рамках развития общества подпадает под категорию социальных активов. Нормы, ценности и культура в первую очередь обуславливают спрос на те или иные институции, позволяя развивать или сдерживать определенный тип официальных учреждений, в том числе лишние или самые необходимые, порождая определенные нужды или фобии.

Принято думать, что официальные учреждения, с одной стороны, и неофициальные нормы или культурные ценности, с другой – как таковые достаточно разделены концептуально и методически. (Популярная экономическая литература запутывает вопрос, применяя слово institutions = учреждениям – как к официальным, так и к неофициальным правилам построения индивидуального выбора (см. North 1990).) Чалмерс Джонсон (Johnson 1982) утверждал, что самый высокий показатель роста для Японии в период ее наиболее бурного развития вследствие не уровня развития культуры (то есть неофициальных норм), но результат деятельности государства, например его индустриальной политики, которая теоретически должна восприниматься как важное дело. Официальные правила легко могут меняться, будучи вопросом публичной политики, правила культуры – только по прошествии заметного времени, и поэтому гораздо труднее направлять их развитие.

Таким образом, относительный успех Японии в руководстве экономической политикой можно объяснить наличием действующей сети официальных учреждений. Однако, это чересчур неправдоподобно, чтобы соответствовать истине. Я заметил выше, что по любым меркам качество бюрократического аппарата государств Восточной Азии превышало таковое в их аналогах-двойниках в Латинской Америке, что было важным фактором, объясняющим их потрясающий экономический фокус. Но что происходит, когда японский или корейский стиль экономического планирования переносится в Бразилию или Пакистан?

Сразу становится очевидным, что развитие официальных учреждений сильно влияет на культурные факторы. Бюрократический аппарат того сорта, что возник при послевоенном планировании экономических организаций в Японии, Корее и Тайване не возникает из рук технократов, его корни питают многовековые традиции бюрократии мандаринов (китайских чиновников), специфические для каждой из упомянутых стран. Отношения элит, руководящих этими организациями, оказывали громадное влияние на окончательный успех; мнение, что правительственное учреждение представляет почву для грабительской системы поиска личного дохода – одно из тех, что может стать широко распространенным, а может и не стать. Другими словами, Веберианское государство ¹имеет исторический прецедент в азиатских обществах и поэтому гораздо менее восприимчиво к укреплению или расшатыванию неопатримониализма (неонаследственности) или государственного протекционизма [Имеется в виду государство, построенное по идее Макса Вебера (1864—1929), то есть когда социальное действие объясняется индивидуальными мотивами (противоположность марксизму). – Примеч. пер.].

Другим примером того, каким образом неофициальные обычаи влияют на официальные учреждения, служит роль общественного капитала в отношениях государства со своими гражданами, получающими экономическую выгоду. Холдинговые правительственные агентства, подотчетные общественности, до некоторой степени требуют общественного планирования и внутреннего контроля и отчетности, но в конечном счете именно общественность, которую предположительно обслуживает правительство, ответственна за контроль своего поведения и за необходимость обосновать свое поведение. Общество, созданное из сплоченных групп – в форме ли ассоциаций типа родители-учителя (PTAs), объединений лиц, следящих за тем, чтобы не было хищений и разбазаривания («сторожевые псы»), или группы защиты клиентов (адвокатские организации), – гораздо более требовательны и восприимчивы к ответственности, чем общество, состоящее из неорганизованных индивидов. С другой стороны, гражданское общество может вырождаться в группу лиц, ищущих дохода для себя, чья цель не более достойна доверия, но кажется более важной в рамках правительственных субсидий или при замещении правительства гражданским обществом. Каждое из этих сообществ в результате добивается своего, рассчитывая не столько на общественное планирование, сколько на природу гражданского общества как таковую.

Знание об учреждениях, которое возможно передать

Учреждения, таким образом, состоят по меньшей мере из четырех компонент, собранных в таблице 1. Совершенно ясно, что некий объем передаваемого знания заключает в себе первая компонента – то есть общественная система управления, а также планирование и менеджмент индивидуальных организаций. На этом микроуровне организации могут частично перестраиваться, разрушаться, создаваться заново, а также улучшаться или ухудшаться ввиду управления методами, которые проистекают из исторического опыта широкого круга стран. Эти знания могут быть переданы в той степени, до которой теория организации или теория общественного администрирования может быть формализована. Я обращаюсь ко 2-й главе, где показываю, насколько возможна формализация этой темы.

Передаваемое знание содержится также во второй и третьей компонентах табл. 1 – общественном планировании системного уровня и, особенно, планировании создания демократических политических систем. Основание между 1776 и 1789 гг. США было, по сути дела, именно такой попыткой создать демократическую политическую систему, основывающуюся как на теоретических критериях построения, так и на общественном опыте других стран. Послевоенное устройство Германии и Японии также стало результатом попыток осуществления обдуманных планов.

Табл. 1. Компоненты успешности создания учреждений. Компонента Дисциплина Передаваемость

Организационное планирование и менеджмент Менеджмент, общественная организация, экономика Высокая Общественное планирование Политическая наука, экономика, юриспруденция Средняя Основа легитимности Политическая наука Между средней и низкой Социальные и культурные факторы Социология, антропология Низкая

Проблема с указанными уровнями не в том, что полезного знания не существует, но скорее в том, что перспективы его фактического применения встречаются не часто. Страны редко совершают изменения основ своей государственности, и когда они это делают, зависимость от избранного ранее пути (на котором остаются в основном из-за чрезмерной сложности замены всей имеющейся структуры государственных учреждений) бывает настолько сильной, что меняет их курс и очень затрудняет проведение реформ (Krasner 1984). Это часто приводит к тому или иному кризису – внешнему, например войне или давлению со стороны иностранных госуарств, или внутреннему – революции или экономическому коллапсу – и, как следствие, возникают политические условия для серьезной общественной реформы.

Четвертая предлагаемая компонента государственности, моральные нормы и культурологические факторы, может быть управляема публичной политикой, но только в очень малой степени. Конечно, культурные факторы, созданные образованием, являются основными и оказывают влияние на все общественные группы. Со временем они меняются. В последние тридцать лет число высококвалифицированных экономистов-технократов в Латинской Америке растет ненормально быстро, например в результате их обучения в Северной Америке и Европе. Они приносят с собой профессиональные знания о прозрачности отчетности и методах ее ведения, которые превышают имеющиеся в их собственных странах. Но время, потребное для глубоких общественных изменений, велико, и за короткий, почти ничтожный период распространения культурные величины способны измениться только на микроуровне – в отдельных организациях, в школах или в деревнях.