Текст книги "Сильное государство"
Автор книги: Фрэнсис Фукуяма
сообщить о нарушении
Текущая страница: 9 (всего у книги 12 страниц)
Глава 3.
СЛАБЫЕ ГОСУДАРСТВА И МЕЖДУНАРОДНАЯ ЛЕГИТИМНОСТЬ
В первых двух главах я анализирую проблемы слабых государств, а также проблему отсутствия или неадекватности политических институтов в национальных государствах, что является существенным тормозом экономического развития отдельных бедных стран. Данный факт становится важной проблемой и на международном уровне в целом. Принципы суверенитета и неприкосновенности национального государства, являющиеся основой Вестфальской системы, фактически разрушены и, по существу, сегодня не соблюдаются, поскольку то, что происходит внутри отдельных государств – в их внутреннем управлении, – часто оказывает большое влияние и на жизнь других членов международного сообщества. Но кто имеет право или законное основание нарушать суверенитет другой страны и во имя каких целей? Не зависит ли сама международная легитимность от существования суверенных государств и их силы? Если зависит, то не противоречит ли этому нарушение суверенитета другого государства? В данной главе я анализирую именно такой круг взаимозависимых проблем.
После окончания Холодной войны «слабые» государства или государства-«неудачники» превратились в важнейшую проблему международного порядка (Crocker 2003). В государствах «слабых» или «неудачниках» нарушаются права человека, они подвержены массовым бедствиям, они – источник волн массовой иммиграции и нападений на соседние государства. 11 сентября ясно показало, что эти страны служат прикрытием международным террористам, которые способны нанести серьезный урон Соединенным Штатам и другим развитым странам.
Со времени падения Берлинской стены в 1989 году и до событий 11 сентября 2001 года большинство международных кризисов сосредоточилось вокруг слабых или несостоявшихся стран. К ним относятся Сомали, Гаити, Босния, Косово, Руанда, Либерия, Сьерра-Леоне, Конго и Восточный Тимор. Международное сообщество так или иначе оказывалось втянутым в конфликты внутри этих стран, порой слишком поздно, порой с недостаточными средствами – и в ряде случаев дело кончалось тем, что оно брало там бразды правления в свои руки.
События 11 сентября в Соединенных Штатах выявили новую проблему. Власть в Афганистане была настолько слабой, что ее мог захватить кто угодно, в том числе и террористическая организация «Аль-Каида», превратив в базу для терроризма в глобальном масштабе. Насилие в стране фактически стало явлением повсеместным: возможность сочетания радикального исламизма с оружием массового уничтожения неожиданно показала, что события в далеких уголках планеты могут непосредственно касаться и Соединенных Штатов, и других богатых и могущественных держав. Традиционные формы сдерживания не работают в отношении индивидуальных преступников, и проблема нашей безопасности в этом случае требует решения проблем внутри слабых государств, требует смены их режимов для предотвращения дальнейшей угрозы с их стороны. Таким образом, проблема слабых стран, рассматривавшаяся прежде как проблема гуманитарная или проблема прав человека, сегодня непосредственно связывается с безопасностью других стран. Как считает М. Игнатьефф, «на 90-е годы пришлись также и общее ослабление исторического осмысления, и неспособность Запада понять после Холодной войны, что возникающий кризис мирового порядка в обширных регионах земного шара – от Египта до Афганистана – неизбежно приведет к угрозе безопасности самого Запада».
Помимо проблем таких несчастных стран, стран-«неудасников», как Сомали или Афганистан, неспособность других слабых стран управлять экономикой также ведет к международной нестабильности. К причинам, вызывающим кризисы на Ближнем Востоке, относятся неразвитость демократии, плюрализма, отсутствие сколько-нибудь заметной политической активности населения в большинстве арабских стран (целью Программы развития ООН, принятой в 2002 году, было преодоление этих причин). Считается, что усиление авторитарного типа правления в этом регионе является результатом подстрекательства ООН, якобы имеющей особые причины для поддержания подобных режимов в таких странах, как Саудовская Аравия или Египет. Более того, экономика региона не развивалась, здесь не проводились экономические реформы, характерные для Латинской Америки, Азии и других частей развивающегося мира в 80-е и 90-е годы. Стагнация экономики в слабых странах (или регрессия, характерная для Саудовской Аравии, где доля национального продукта на душу населения упала на две трети за последние двадцать лет) достигла такого уровня, что стали возникать молодежные бунты в связи с появлением десятков тысяч молодых безработных мужчин. Как и в других частях развивающегося мира, стагнацию экономики можно было бы в основном объяснить плохим руководством со стороны государства, тормозящего развитие предпринимательства и рынка. Конфликт Израиля и Палестины также связан с неэффективностью руководства: главная причина срыва мирного процесса, начавшегося по Договору в Осло в 90-е годы, заключалась в неспособности палестинских властей ни соответствовать демократическим требованиям, ни справиться с высоким уровнем коррупции и с теми, кто жаждал легкой наживы.
Новая Империя
Логика американской внешней политики после 11 сентября подводит ее к такой ситуации, при которой она либо берет на себя ответственность за руководство слаборазвитыми государствами, либо передает эту миссию в руки международного сообщества. Отрицая свои имперские амбиции, администрация Буша тем не менее сформулировала (в речи президента в Вестпойнте в июне 2002 года и в Документе по стратегии национальной безопасности 2002 года) доктрину профилактической или, точнее, превентивной войны, которая фактически ставит Соединенные Штаты в положение власти над потенциально враждебным населением стран, угрожающих Америке терроризмом. Именно это произошло в Афганистане в 2001 году. Правительство Карзаи, гораздо более порядочное и более склонное думать о будущем страны, чем предшествующий режим «Талибана», было создано Соединенными Штатами и удерживается у власти лишь благодаря американской силе. Эту власть не признает ряд высокопоставленных военных, а ее легитимность оспаривают уцелевшие отряды бойцов-талибов. Необходимость продолжения войны в Афганистане заставляет американских военных внедряться в такие страны, как Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан, которые прежде входили в сферу интересов СССР и где крайне обострена проблема руководства.
В марте 2003 года Соединенные Штаты приняли еще более амбициозный проект по свержению Баасистского режима в Ираке и установлению реально действующей демократии. В речи, произнесенной 26 февраля 2003 года, президент Буш заявил: «Мы оказались здесь в критический период в истории нашей нации и всего цивилизованного мира. Часть этой истории написана до нас, остальную часть напишем мы...» Он изложил чрезвычайный план, который охватывал не только демократизацию Ирака, но и трансформацию власти в большей части Ближнего Востока, в том числе позитивное решение израильско-палестинского конфликта и распространение принципов демократии на другие части арабского мира.
Террористические выступления, имевшие место, кроме Ирака, в Момбасе (Кении), Бали, Индонезии и Рийяде (Саудовская Аравия) в 2002-м и 2003-м годах, показали, что «Аль-Каида» продолжает пользоваться теми возможностями, которые возникают при плохом управлении государством. Соединенные Штаты определенно не собираются непосредственно внедряться своими силами в каждую страну, где действуют террористы, они должны опираться на местные власти, чтобы те сами контролировали действия террористов. Порой неспособность этих властей справиться с террористами свидетельствует об общей управленческой слабости, о чем говорилось в главе 1 -й и 2-й. Ни кенийские, ни индонезийские власти не сумели действовать достаточно решительно, чтобы предупредить атаки террористов, и хотя индонезийским властям и удалось довольно успешно подавить террористов, все же они действовали только при значительной внешней поддержке. Стремясь к собственной безопасности, Соединенные Штаты снова сталкиваются именно с теми вопросами, которые вставали перед международными организациями в связи с программами укрепления слаборазвитых стран: каким образом стимулировать извне построение сильного государства в тех странах, где проблема эффективности руководства стоит очень остро.
Нарушение суверенитета
Плохое управление государством подрывает принцип суверенитета, на котором основан поствестфальский мировой порядок. Это происходит потому, что проблемы, которые слабые государства создают для себя и для других, увеличивают вероятность того, что еще какаянибудь из стран международной системы захочет вмешаться во внутренние дела этих слабых стран против их желания. Термин «слабый», уже употреблявшийся ранее, характеризует бессилие государства, а не его масштабы; он означает недостаток административного потенциала для нормального управления экономикой, причина которого коренится в нелегитимности политической системы в целом.
Многие аналитики, критикующие новую доктрину администрации Буша о превентивной войне и войне в Ираке, рассматривают ее как симптом резкого отхода от прежней политики сдерживания прежде всего потому, что эта доктрина допускает периодическое нарушение суверенитета других стран (Hassner 2002). Но на самом деле почва для возможности нарушения суверенитета создавалась гораздо раньше, когда в 90-е годы стала допускаться так называемая гуманитарная интервенция. Примеры такой интервенции – в Сомали, Гаити, Камбодже, на Балканах и в других местах – описаны в обширной литературе (см. работы: Damrosch 1993, Heiberg 1994, Hoffmann 1996, Lugo 1996, Mastanduno и Lyons 1995, Mayall 1996, Murphy 1996, von Lipsey 1997, Weirs и Collins 1996, Williamson 1998, а также критический обзор Carpenter 1997).
В дебатах относительно гуманитарной интервенции подчеркивалось, что Вестфальская система больше не является адекватным рычагом регулирования международных отношений – Вестфальская система выстраивалась в обстановке явного отсутствия понимания проблемы легитимности. Утверждалось, что окончание Холодной войны привело к заметному росту в международном сообществе взаимопонимания относительно принципов политической легитимности и прав человека. Отныне суверенитет и легитимность не могли автоматически дароваться тем, кто де-факто находился у власти в стране. Государственный суверенитет был фикцией или скверной шуткой, когда речь шла о таких странах, как Сомали или Афганистан, попавшие в руки боевиков. Диктаторы и те, кто попирал права человека, как Милошевич в Сербии, не могли прикрываться для самозащиты принципом суверенитета, совершая преступления против человечества, особенно в таких многонациональных государствах, каким была Югославия, где границы между республиками не были твердо установлены. В этих условиях внешние силы, действующие на основе принципов соблюдения прав человека и демократической легитимности, не только имели право, но и были обязаны вмешаться.
Гуманитарная интервенция 90-х годов привела к тому, что международная имперская власть де-факто распространилась на всю «слаборазвитую» часть мира. Эту интервенцию часто возглавляла американская военная сила, а к решению проблемы построения сильного государства подключалась коалиция прежде всего европейских стран, Австралии, Новой Зеландии и Японии. Для Сомали, Камбоджи, Боснии, Косово, Восточного Тимора, а теперь и для Афганистана понятие «международное сообщество» уже не абстракция, его реальность ощутимо проявилась в формировании в этих странах эффективно действующих правительств. В этих странах суверенитет как таковой перестал существовать, функции их правительств переданы ООН или другим неправительственным организациям, как, например, в Восточном Тиморе: представительство ООН, руководящее этой страной, расположено на корабле, плавающем в гавани за пределами столицы Восточного Тимора Дили.
Подобная международная власть может быть позитивным явлением, если она основана на принципах соблюдения прав человека и демократии, но все равно это чужая власть, и правление такого рода – прецедент отказа от суверенитета и передачи правления международным органам.
Проблема, которая стоит перед Соединенными Штатами, заключается в том, что слабые государства могут породить недопустимую угрозу их безопасности: террористов, обладающих оружием массового уничтожения. Некоторые аналитики видят большую разницу между интервенцией, осуществляемой во имя защиты прав человека в определенной стране, и интервенцией ради предотвращения угрозы другим странам; при этом считается, что только последний вид интервенции имеет законное основание для нарушения суверенитета страны. Такое противопоставление сомнительно, ибо оно допускает, что самозащита менее законна, чем защита других. Во всяком случае на практике оба представления часто переплетаются, поскольку правительства, нарушающие права человека в своей стране, часто угрожают безопасности и своих соседей или бывают слишком слабы, чтобы предотвратить подобную угрозу или возможность ее возникновения.
Такую точку зрения не следует понимать как попытку оправдать войну администрации Буша в Ираке. В данном случае обоснования «за» и «против» очень сложны. Возможности сдерживания угрозы, исходившей от Багдада, не были определены должным образом, администрация Буша объединила угрозу со стороны Ирака с террористической угрозой, таким образом, не уточняя различия интересов сторон (Mearsheimer 2002).
Дело не в том, что наличие в руках отдельных террористов оружия массового уничтожения крайне обостряет проблему безопасности. Это могло бы почти наверняка оправдать интервенцию со стороны тех, кому угрожают. Принцип сдерживания не работает, если вероятность применения такого оружия велика. Принцип суверенитета сам по себе недостаточен для защиты страны, от которой исходит подобная угроза. Строгое соблюдение этого принципа приводит к тому же результату, что и гуманитарная интервенция: к необходимости внедрения в такие страны и принятия на себя руководства ими, чтобы уменьшить угрозу и предотвратить ее возникновение в будущем.
Создание национального государства
Таким образом, проблемы, рассмотренные в первых двух главах, а именно как осуществлять руководство в слабых государствах, как укрепить их демократическую легитимность и создать самодостаточные политические институты, – становятся основополагающими в современной международной политике. Мы приходим к такому выводу как из желания перестроить государства, раздираемые конфликтами и войнами, из желания сократить базу терроризма, так и в надежде на то, что бедные страны получат шанс развить свою экономику. Если удастся создать науку, искусство или технологию построения государственного аппарата, то она будет служить одновременно всем этим целям и на нее будет огромный спрос.
В Соединенных Штатах усилия в этом направлении получили название «построение национального государства». Вероятно, этот термин отражает опыт нации в данной области, когда культурная и историческая идентичность формируется преимущественно политическими институтами – конституционализмом и демократией. Европейцам же свойственна большая чуткость в определении разницы между государством и нацией. Они считают, что построение национального государства в смысле создания социальной структуры, опирающейся на историю и культуру, не может осуществляться никакой внешней силой. И они, конечно, правы, поскольку только государство можно строить обдуманно. Если при этом возникает нация, то это в большей степени результат везения, а не построения государственного аппарата.
В Соединенных Штатах проходили идеологизированные дебаты относительно построения национального государства. Отдельные консерваторы, а также многие правые либералы выступают против построения национальных государств, поскольку не считают, что это осуществимо, и им не нравится ни сама эта идея, ни дорогое предприятие, которое им представляется построением некоего международного государства благосостояния. С другой стороны, в Международном финансовом институте, доноре, и в негосударственных организациях многие рассуждают о построении национального государства так, словно это хорошо нам знакомый проект, который может быть реализован, если только у нас будут средства. Первая позиция спорящих неустойчива, если учесть, какие средства Соединенные Штаты расходуют и будут расходовать на свою безопасность и внешнюю политику. Администрация Буша пришла к власти, скептически настроенная относительно построения национальных государств, однако была вынуждена принять эту идею в отношении Афганистана и Ирака. Сторонники же национальных государств столкнулись в этих регионах с чрезвычайными трудностями. Дело не в том, что идея построения национального государства там не сработала; в африканских регионах, расположенных южнее Сахары, усилия по созданию национального государства фактически разрушили местный институциональный организационный потенциал. Поэтому необходимо очень тщательно обдумать, что возможно, а что невозможно предпринимать, а также определить пределы оказания внешней помощи.
Существуют три стадии, или фазы, в построении национального государства. Первая стадия – это так называемая постконфликтная перестройка, она наступает, когда страны выходят из состояния конфликта, как Афганистан, Сомали и Косово, где структура государства полностью разрушена и требуется ее коренная перестройка. В этот период цель внешней помощи состоит в том, чтобы обеспечить стабильность путем внедрения сил безопасности, гуманитарной и технической помощи для восстановления подачи электроэнергии, воды, банковской и платежной систем и т.д.
Если ослабленное государство достаточно удачливо, чтобы обрести с международной помощью хоть какую-нибудь стабильность (как, например, Босния), наступает вторая фаза. Теперь главной целью становится создание собственных государственных учреждений, способных самостоятельно выстоять, когда интервенция закончится. Осуществить эту фазу труднее, чем первую, если внешние силы решат «красиво» удалиться из страны.
Третья фаза в значительной степени совпадает со второй. Она тоже связана с вопросом укрепления слабых государств, в которых власть уже в значительной степени стабилизировалась, но еще не в состоянии осуществлять важные государственные функции, такие как защита прав собственности, или гарантировать всеобщее начальное образование. Такие государства многочисленны и разнообразны – от имеющих некоторый организационный опыт в таких областях, как управление банками и налоговой системой, но не справляющихся с проблемой образования, например, или с законодательной системой (как в Перу, Мексике), до таких, где упомянутые институты вообще слабы (например, Кения, Гана).
Афганистан и постсаддамовский Ирак сталкиваются с очень разными проблемами. В Афганистане никогда не было государства в современном понимании. При монархии, существовавшей до 70-х годов, когда начались политические беспорядки, страна представляла собой конфедерацию племен с минимальным распространением государственных учреждений за пределами Кабула. В последующие годы правления коммунистов (и гражданской войны) было уничтожено все, что оставалось даже от слабого государства. Построение сильного государства после свержения талибов должно было начаться с нуля на средства, поступающие извне, и при внешней поддержке. Если учесть грандиозность задачи и скаредность Соединенных Штатов и других доноров, то перспектива построения современного государства на месте старого выглядит почти безнадежной.
Ирак же был более развитой страной, обладавшей достаточно большими ресурсами, как материальными, так и людскими. Здесь проблема заключалась в том, что государственные институты либо функционировали слабо, либо были распущены Соединенными Штатами сразу после войны и подлежали перестройке. Существенная доля административного потенциала была утеряна в результате грабежа и беспорядков, последовавших за интервенцией. Как и в послевоенной Германии и Японии, а также во многих посткоммунистических странах, построение сильного государства в постсаддамовском Ираке тормозилось необходимостью предотвратить возврат к власти представителей старого режима. Тоталитарная власть сформировала определенный политический ландшафт, и мало кто оставался вне партии власти и силовых структур, обладавших административным и политическим опытом.
Соединенные Штаты и международное сообщество, имея дело со слабыми государствами на первой стадии их послевоенной перестройки и стабилизации, добились немногого. Соединенные Штаты и другие международные организации совершили много ошибок в Панаме, Сомали, Гаити и Боснии, однако кое-чему и научились. К 90-м годам и к 2000 году, когда возникли проблемы в Косово и Восточном Тиморе, правительство США и международное сообщество выработали и более совершенные методы координации действий, и некоторые механизмы сохранения институциональных навыков при построении национального государства в слабых странах.
К сожалению, администрация Буша не учла этот опыт при вступлении в Афганистан и Ирак и повторила прежние ошибки (например, не предвидела возможность грабежей и не организовала полицейские силы для предотвращения беспорядков). В Ираке это происходило отчасти в силу того, что администрация Буша в одностороннем порядке вступила в войну, лишив тем самым своих партнеров возможности поддержать Соединенные Штаты, а отчасти из-за бюрократических дрязг, в силу чего организацией реконструкции государства в Ираке занялся Пентагон (Fukuyama 2004). Министерство обороны США, оказавшееся главным исполнителем планов построения национального государства, не обладало способностями, потребными для столь сложного дела. Следовательно, построение сильного государства необходимо не только рухнувшим или слабым государствам «третьего мира», оно оказалось необходимым и для Вашингтона (Mendelson Forman 2002).
Если международное сообщество добилось скромных успехов в организации реконструкции государств после прекращения конфликтов, то его достижения на втором этапе построения сильного государства, когда оно стремилось создать или усилить законные самостоятельные политические институты, способные помочь местному правительству действовать самостоятельно без помощи со стороны, впечатляют гораздо меньше.
Практику применения имперской власти в Сомали, Гаити, Камбодже, Боснии, Косово, Восточном Тиморе следует очень ограничивать. Ни Соединенные Штаты, ни международное сообщество не достигли особых успехов в деле построения самостоятельных государств ни в одной из стран, где они намеревались это сделать. Однако попытки построения сильных государств сыграли важную роль в стабилизации обстановки в этих странах и в подготовке почвы для возможных переговоров. Мир – это неоценимое благо для народов воюющих стран, он оправдывает все международные усилия в этом направлении. Но международное сообщество подчеркивает важность восстановления управленческих институтов, «создания инфраструктуры», хотя в действительности нередко происходит «высасывание инфраструктуры», по меткому выражению М. Игнатьеффа (Ignatieff 2002). Международное сообщество и большое число неправительственных организаций направляют в слабые страны столько высококлассных специалистов, что они часто просто вытесняют, а не дополняют крайне слабые местные государственные институты. В результате при осуществлении функции управления квалификация местной администрации не растет, и эти страны, как правило, снова возвращаются в прежнее состояние, как только международное сообщество теряет к ним интерес или уходит в другие кризисные регионы.
Показателен в этом отношении случай с Боснией. В течение семи лет после Дейтонских соглашений, прекративших войну в Боснии, страна находилась под властью Администрации Верховного представителя ООН в Боснии и Герцеговине. Заметной демократии в Боснии не возникло, несмотря на проведение выборов; Администрация Верховного представителя использовало свою власть лишь для смещения президентов, премьер-министров, судей, мэров и других избранных официальных лиц. Оно могло пренебрегать законодательством страны и создавать новые институты, не считаясь с интересами боснийского народа. Административная власть в боснийском государстве находилась преимущественно в руках международных экспертов, а не местных чиновников, поэтому отдельные наблюдатели сравнивали власть в Боснии с властью британского раджи (Knaus и Martin 2003). Несмотря на значительные вложения международного сообщества Косово (а возможно, и из-за этого), что-то подобное имело место и здесь.
Из сказанного выше не стоит делать вывод о том, что помощь извне вообще не имела смысла, поскольку она оказывалась в связи с гуманитарными кризисами или с крайне тяжелым постконфликтным положением этих стран. Решать краткосрочные проблемы, откладывая до времени долгосрочные институциональные проблемы – вот все, что можно сделать в подобных обстоятельствах. Таким образом, успех построения национального государства оценивается не столь строгими критериями, например, реставрацией власти до довоенного уровня или проведением выборов (Dobbins и др. 2003).
Поскольку во многих странах-«неудачниках» государственность либо слаба, либо вообще отсутствует, не совсем ясно, существует ли альтернатива квазиперманентным квазиколониальным отношениям между «вассальной» страной, получающей помощь, и международным сообществом. В некотором смысле международное сообщество восстанавливает прежнюю мандатную систему Лиги Наций того периода, когда определенные колониальные власти получали привилегии управлять некоей территорией в своих интересах. По современным нормам международных отношений законным считается только государственное самоуправление, и это заставляет нас придерживаться такого принципа: какую бы власть мы ни устанавливали в стране, она должна быть временной и переходной. Поскольку мы не знаем, как осуществить быструю передачу своего институционального потенциала слабым странам, то и мы сами, и те, кому мы помогаем, переживают большое разочарование.
