Текст книги "Слово и дело"

Автор книги: Андрей Илларионов

сообщить о нарушении

Текущая страница: 8 (всего у книги 15 страниц)

Удвоение ВВП

Главным направлением моей работы было формирование макроэкономической политики. Какой? Оптимальной для сохранения, поддержания и ускорения приличных темпов экономического роста. Экономический рост – это одна из наиболее дорогих мне тем. В течение почти двух десятилетий до прихода в администрацию я занимался проблемами экономического роста. Придя же в администрацию, постарался воплотить в практической деятельности хотя бы часть своих теоретических наработок.

Проведенные исследования показали, что одним из ключевых (хотя и не единственным) факторов экономического роста являются так называемые размеры государства. Под этим термином в экономической науке понимается не величина территории страны, не численность ее населения, не параметры иных государственных символов – дворца правителя, главной имперской крепости, танковой или броненосной армады на полигонах и морях. Размеры государства в экономическом смысле – это удельный вес государственных расходов в национальной экономике, в ВВП. Причем для большей части стран мира (с населением более 1 миллиона человек) в последние десятилетия характерна четко выраженная отрицательная связь между размерами государства и темпами экономического роста. Иными словами, большие размеры государства – высокий удельный вес государственных расходов в ВВП – препятствуют экономическому росту. Существует так называемая кривая экономического роста, весьма похожая на известную кривую Лаффера, с помощью которой можно определить оптимальные размеры государства для стран с разной численностью населения, находящихся на разных уровнях экономического развития.

Соответствующий анализ показал, что оптимальными размерами государства для современной России является полоса значений в пределах 15–20% ВВП. Именно при таком уровне государственных расходов в ВВП достижимы, при прочих равных условиях, максимальные темпы роста российской экономики. Размеры государства в 38% ВВП являются критическими – при превышении этого уровня экономический рост в стране становится невозможным. При более значительных размерах государства часто начинается экономический спад.

В 1992 году, во время деятельности правительства Гайдара, удельный вес государственных расходов в ВВП был увеличен до 72 % ВВП. Неудивительно, что страна погрузилась в жесточайший экономический кризис, более жестокий даже по сравнению с последними годами существования советского режима. Российский ВВП тогда упал на 14,5%. Будучи министром финансов и вице-премьером Борис Федоров сумел в 1993 году сократить размеры Российского государства до 45% ВВП. Экономический спад продолжился, но темпы его снизились до 8,7%. В 1994 году, избавившись от Федорова, Черномырдин увеличил государственные расходы до 48% ВВП. Темпы экономического спада возросли, и российский ВВП рухнул еще на 13%.

В 1995–1998 годах размеры государства удерживались на уровне около 42% ВВП. Экономический спад продолжался, но темпы его были уже меньше – около 3% в среднем в год. Августовский кризис 1998 года оказался одним из наиболее радикальных экономических хирургов, лишив власть свободных финансовых ресурсов и не позволивших правительству Примакова тратить более 35% национальных экономических ресурсов. Как известно, именно тогда и начался современный экономический рост в России.

Понимая, что устойчивый экономический рост возможен только в условиях разумной государственной нагрузки на экономику, на посту советника я старался добиться институционального закрепления изменения размеров государства, достигнутого в поставгустовские полтора года. Для начала были сформулированы целевые ориентиры экономической политики на первый и второй четырехлетние периоды президентства Путина. Наметившееся отступление – удельный вес государственных расходов по итогам 1999 года поднялся до 37% ВВП (по данным, имевшимся на то время) – означало неизбежное возвращение к экономической стагнации в лучшем случае, к возобновлению экономического спада – в худшем. Поэтому задачей номер один в экономической политике стало сокращение размеров государства.

Хотя оптимальным (с точки зрения максимизации экономического роста) значением удельного веса государственных расходов в национальной экономике оказалась величина в 17% ВВП, было ясно, что в обозримом будущем достижение ее маловероятно. Цифра в 20–22% ВВП выглядела более реалистичной. Именно она и была выдвинута в качестве ориентира для достижения в течение 10–15-летней перспективы. В качестве ближайшей цели была поставлена задача сокращения размеров государства до 30% ВВП к 2004 году с дальнейшим их сокращением до 25% ВВП к 2008 году. Под эти целевые ориентиры была разработана всеобъемлющая программа реорганизации не только государственного бюджета, но всей бюджетной системы страны.

Сейчас я оставляю в стороне нашу долгую и малопродуктивную дискуссию с представителями экономических властей, начавшуюся еще во времена Центра стратегических разработок. И Греф, и Касьянов практически по всем вопросам экономической политики выступали против. Кудрин демонстрировал симпатию к некоторым идеям, но поначалу действовал иначе. Если в 2000 году госрасходы были еще на уровне 32% ВВП, то в 2001-м они поднялись уже до 34%, а в 2002-м – до 38% ВВП. Темпы прироста ВВП, достигавшие в 2000 году 10%, в 2001-м упали до 5,1%, а в 2002-м – до 4,7%.

Постепенно проникаясь идеями сокращения размеров государства и чувствуя заметное замедление экономического роста, Кудрин решился реализовать свой административно-бюрократический потенциал и инициировал создание в 2002 году специальной правительственной комиссии по уточнению государственных обязательств и сокращению государственных расходов. Наряду с сотнями специалистов из всех министерств и ведомств в этой работе участвовал и я. Должен сказать, что это была, пожалуй, наиболее значительная, наиболее продуманная и наиболее подготовленная реформа российских государственных финансов за последние два десятилетия.

Во многом опираясь на теоретическую базу, выдвинутую мной, и на практическую работу, осуществлявшуюся под руководством Кудрина, Путин в своем послании Федеральному собранию 2003 года выдвинул лозунг удвоения ВВП – удвоение экономических ресурсов на душу населения за десятилетие. 25 июня 2003 года на пресс-конференции в Александр-хаусе я познакомил общественность с материалами своего доклада «Как удвоить ВВП? Первый шаг к российскому экономическому чуду».

На лозунг удвоения экономического потенциала страны откликнулись и профессиональные экономисты, и руководители ведомств, и губернаторы. Как часто бывает в России, лозунг стал приобретать черты кампании. Из разных мест стали доноситься рапорты о том, как там все удваивается. Отчасти кампания, отчасти лозунг, отчасти содержательная программа подверглись и критике – в частности, со стороны заместителя директора гайдаровского института Владимира Мау. Тем не менее идея ускоренного экономического роста, российского экономического чуда, оказалась все же весьма популярной. Настолько, что была полностью воспроизведена в президентском послании следующего, 2004 года.

Реализация программы уменьшения размеров государства стала приносить свои результаты. Уже в 2003 году размеры государства были сокращены до 35% ВВП. Далее сокращение продолжилось: в 2004 году государственные расходы были снижены до 32,1% ВВП, в 2005 году – до 31,6%, в 2006-м – до 31,3% ВВП. В 2007 году их удельный вес в ВВП составил около 33% ВВП. Результатом чувствительного снижения государственной нагрузки на экономику стало заметное ускорение экономического роста и его выход на траекторию около 7% ежегодно в 2003–2007 годах. Вне всякого сомнения, российскому экономическому росту очень помогли и продолжают помогать сильно возросшие мировые цены на энергоносители. Но и вклад снижения государственной нагрузки является тоже весомым.

К сформулированному в 2000 году целевому ориентиру размеров государства на 2004 год – 30% ВВП – российские власти так и не пришли, но тем не менее существенно приблизились. Причем забавно, что максимальное приближение – около 31% ВВП – было достигнуто тогда, когда я уже ушел из администрации – в 2006 году. Платой за верность курсу (только в этой части, естественно) стал приличный экономический рост. Конечно, он мог быть и гораздо выше, темпы роста в России могли быть и двузначными, реализуй власти сформулированную в 2000 году программу полностью. Но даже то, что было сделано, дает основания испытывать известное удовлетворение.

Из всего того, что было сделано мною на посту советника президента, более всего, наверное, я горжусь именно этим. Это ведь весьма нечастая ситуация, когда экономист оказывается в государственной власти, причем в положении, когда он действительно может либо принимать существенные решения, либо влиять на их принятие. И тем большая редкость, если он может реализовать программу действий, базируясь на результатах собственных исследований. Еще реже случаются ситуации, когда в итоге получаются предсказанные результаты. И уж совсем почти невероятным выглядит продолжение той же самой политики после ухода ее автора из власти, соблюдение ее принципов теми же людьми, кто теперь публично возражает, критикует ее автора и даже называет его своим врагом. Причем независимо от всего этого результаты политики остаются теми же – устойчивый рост национальной экономики.

– А что относится к госрасходам?

– Очень многое. Расходы на оборону, образование, медицину, погашение внешнего долга, административные расходы, социальные расходы. Принципиальный вопрос экономического развития: кто тратит деньги – частник или государство? Если государство, то надо понимать, что в большинстве случаев оно тратит их менее эффективно, чем частник.

– И те самые льготы, которые подверглись монетизации, – это тоже государственные расходы?

– Это тоже государственные расходы. Я считал тогда и считаю сейчас, что в том виде и в тех размерах, в каких они существовали, наши социальные расходы были абсолютно неподъемными и непосильными для страны. То, что их надо было сокращать, – вне всякого сомнения. Другой вопрос – как сокращать. Ситуация, в которой значительная часть социальных расходов достается людям зажиточным, а не бедным, нелепа. Она не только экономически неэффективна, она социально несправедлива. С другой стороны, я считаю, что лучший способ получения денег – их зарабатывание. Нет большего экономического вреда, наносимого бедным людям, чем не давать им возможности самим зарабатывать деньги, глушить их предприимчивость и инициативу раздачей государственных субсидий.

Социальные расходы были и, кстати, остаются весьма неэффективными и коррупционногенными. Причем размеры воровства в социальной сфере явно не меньше, а возможно, и больше, чем во многих других сферах. Такую ситуацию сохранять было нельзя. Другое дело, что сокращать любые расходы, а особенно социальные, нельзя чисто командным методом. Любое изменение устойчивого, повторяющегося поведения весьма чувствительно, болезненно. Такие изменения не могут быть осуществлены без детальных, долгих, часто очень трудных обсуждений и согласований со всеми заинтересованными лицами – от общественности до политических партий в парламенте. Как это делать, каким образом – очень важная и очень интересная тема. Но – другая.

Чтобы завершить тему «удвоения», позволю обратить Ваше внимание на итоговые результаты развития экономики страны за последние 9 лет. Со времени августовского кризиса 1998 году душевой ВВП в России вырос на 89%. В случае если экономический рост в 2008 году будет не ниже 5,5% (что весьма вероятно), то увеличение этого показателя за 10 лет составит 100%. Или удвоение за десятилетие. То есть произойдет то, что было выдвинуто в 2003 году в качестве лозунга, подкреплено теоретическими расчетами и поддержано практическими действиями. Вот так у нас получилось и еще одно любопытное «кольцевание».

***

– Андрей Николаевич, в прошлый раз мы завершили нашу беседу на теме социальных расходов. Вы говорили и о необходимости их сокращения, и о том, что это нельзя делать командными методами. Но это были общие Ваши соображения, а ведь конкретно тема эта возникла, напоминаем, применительно к закону о монетизации льгот. Так что же все-таки было сделано правильного и неправильного, с Вашей точки зрения, именно с этим законом?

Деньги и мораль

– Что было сделано с законом о монетизации? Многие идеи в нем были правильными, но осуществление его оказалось совершенно неприемлемым. Этот закон, по сути дела, никто серьезно не обсуждал ни в рамках правительства, ни в Думе, ни в Совете Федерации. В свое время Грызлов сказал, что Госдума – это не место для дискуссий. Но нельзя просто отменить обсуждение значимых для страны вопросов. Люди все равно будут их обсуждать, – только место обсуждения поменяется. Когда значимые для общества вопросы не обсуждаются в тех местах, где они должны обсуждаться, – в Думе, в правительстве, в средствах массовой информации, – они начинают обсуждаться на улице. И люди, обманутые и оскорбленные теми решениями, которые были приняты без их участия, естественно, выходят на улицы.

С рядом положений закона о монетизации, так называемого Федерального закона № 122, действительно невозможно согласиться. Например, в соответствии с предложением Минфина поддержка гражданам, репрессированным коммунистическим режимом, и их родственникам, осуществлявшаяся в 1990-х годах на федеральном уровне (пусть нерегулярно и в незначительном объеме), теперь была переведена на местный уровень. То есть средства по этой статье теперь должны были изыскивать региональные органы власти в зависимости от состояния своих бюджетов: тот, кто найдет деньги, платит; тот, у кого их меньше, платит меньше; тот, у кого их нет, – не платит совсем.

С таким порядком согласиться было нельзя. Во-первых, в общем объеме социальных расходов средства на социальную поддержку репрессированным просто ничтожны. По сравнению с другими категориями граждан, получающих социальную помощь, число репрессированных и лиц, приравненных к репрессированным, включая их непосредственных родственников (почти исключительно детей, потерявших родителей в лагерях ГУЛАГа) в стране, незначительно. Расходы по этой статье были ничтожными – около пяти миллиардов рублей. Это настолько несопоставимо с социальными расходами по другим направлениям, с расходами по другим статьям, со всем государственным бюджетом, что говорить о том, что сокращение этой статьи даст какую-то экономию, – изощренное издевательство над фактами. Для сравнения: для внесения в уставный капитал Ростехнологий осенью 2007 года власти выделили сумму в 150 млрд рублей. Суммарно же на все госкомпании из Стабилизационного фонда направлено свыше 600 млрд рублей. Только дополнительные (по сравнению с утвержденными законом) бюджетные доходы в 2008 году превысят 900 млрд рублей.

Во-вторых, отказ от поддержки репрессированным неверен по сути и глубоко аморален. Репрессии осуществлялись не региональными властями, – федеральным правительством, советским государством. Закон о компенсации – не только финансовый и в первую очередь не финансовый. Это базовый закон человеческой жизни: ответственность за совершенные действия несет тот, кто эти действия совершает, или его правопреемник. Поэтому компенсации за акции центрального правительства – репрессии, ликвидацию аварий на Маяке, в Чернобыле – должны осуществляться на федеральном уровне. Наконец, никакие финансовые компенсации в этом деле совершенно несопоставимы с понесенными людьми потерями, утратой жизни, здоровья, близких.

Вопрос перевода компенсаций репрессированным с федерального уровня на региональный обсуждался у президента. Выступив на совещании против предложения А. Кудрина, я оказался в абсолютном одиночестве. С моим предложением сохранить компенсации на федеральном уровне не согласился никто. Против в довольно резкой форме выступили и А. Жуков, и Д. Медведев, и В. Путин. Все они высказались за то, чтобы финансирование по этой статье перевести на региональный уровень и поставить в зависимость от финансовых возможностей и политической зрелости региональных властей.

Повторю, что речь шла о сумме, составлявшей тогда около одной десятой процента от всех расходов федерального бюджета…

– Андрей Николаевич, но здесь, если мы правильно Вас понимаем, Вы выдвигаете на первый план критерии уже не столько собственно экономического, сколько нравственного порядка, не так ли?

– А почему, собственно, экономическая политика, да и политика вообще, не должна быть нравственной? Можно ли применить критерий нравственности, например, к накоплению и использованию средств Стабилизационного фонда? В течение нескольких лет дополнительные средства, накапливаемые в результате благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры, из Стабфонда не расходовались. Благодаря этому темпы инфляции пусть медленно, но снижались. В 2006 году они опустились до 9% годовых. В 2007 году, увы, не без участия Е. Гайдара, были приняты решения о вскрытии Стабилизационного фонда. Львиная доля этих средств была отдана госкомпаниям. Результат не заставил себя ждать: темпы инфляции к маю 2008 года подскочили до 15% годовых, по продовольственным товарам – до 20%, а по стоимости минимального потребительского набора – до 30%. И что является более нравственным по отношению к большинству российских граждан: сохранять Стабфонд и снижать темпы роста цен или отдавать десятки миллиардов долларов государственным олигархам и разжигать инфляцию?

 – Ну тут ответ очевиден. А как, Вы полагаете, следовало бы поступить со Стабфондом? И какие решения относительно расходования его средств можно оценивать как нравственные?

– Прежде всего – погашение государственного внешнего долга (сейчас он выплачен еще не полностью, но его осталось уже немного – меньше 4% ВВП). После же полного погашения внешнего долга средства Стабфонда можно использовать по-разному. В случае регулярных значительных колебаний внешнеэкономической конъюнктуры Стабилизационный фонд нужен в качестве резерва на черный день – на случай падения цен на нефть, газ и другие экспортные товары. Если же цены на нефть только растут, устанавливая рекорд за рекордом и оставаясь на высоком уровне в течение длительного времени, то тогда ясно, что они из циклического фактора превратились в структурный. В таком случае сохранение Стабилизационного фонда в прежнем виде бессмысленно. Тогда его объемы надо сокращать, а сам фонд в конце концов ликвидировать. Лучшим способом его ликвидации было бы сокращение налогов. Устойчивый уровень профицита бюджета в 8% ВВП в течение каждого из последних трех лет означает, что фактический уровень налогов в стране завышен как минимум на 8% ВВП. Следовательно, налоговая нагрузка завышена и ее надо снижать, оставляя больше средств частным субъектам национальной экономики. Спрашивается, что является более нравственным: завышение налоговой нагрузки на граждан? Или ее снижение? Однако на такое решение власти не идут, а околовластные эксперты этого не предлагают.

Наконец, если власти не хотят сокращать налоги, а хотят раздавать средства Стабфонда, то тогда уж вместо раздачи немногим друзьям лучше раздать их всем гражданам – без исключения. Ведь это государственные средства, они должны принадлежать всем гражданам страны. Можно выбрать принцип, по которому эти средства разделить: поровну, в зависимости от возраста гражданина или как-то иначе. В таком случае тоже можно говорить о нравственном подходе в экономической политике. Такое решение было бы более нравственным, чем то, которое в итоге оказалось принятым. Ведь, как известно, ни по первому, ни по второму пути власти не пошли. Накануне так называемых парламентских выборов они раздали своим друзьям порядка 25 млрд долларов. Рост инфляции стал подтверждением того, что российские граждане заплатили за этот трюк: во-первых, у них отобрали потенциально им принадлежащие средства, а, во-вторых, их еще и заставили оплатить это похищение повышенной инфляцией.

Этот пример показывает, какие различия могут иметь форма и содержание проводимой политики. Даже если по форме экономическая политика выглядит правильной, по своей сути она может укреплять политический режим, наносящий непоправимый ущерб своим гражданам. Например, по формальным критериям бюджетная политика, проводившаяся в СССР министром финансов А. Г. Зверевым, была весьма приличной. Зверев оставался министром финансов дольше, чем кто бы то ни было в истории страны, – больше двадцати лет: начинал наркомом при Сталине в 1938 году, завершил министром при Хрущеве в 1960-м. С чисто профессиональной точки зрения, Зверев был одним из лучших финансистов страны. Темпы инфляции при нем даже в нерегулируемой части экономики – на колхозном рынке – были относительно умеренными даже во время войны. После же нее в течение ряда лет цены, как известно, снижались. Какой бы ни была пропагандистская составляющая этой кампании, она не смогла бы быть реализована, если бы под нее не было подведено серьезного финансового фундамента. Насколько та ситуация отличается от ситуации последних двух десятилетий, показывают различия в темпах инфляции тогда и в конце 1980-х–1990-х годах. Если же мы примем во внимание, что на его руководство Минфином пришлось почти полтора десятилетия военных конфликтов разной степени интенсивности, в которых находилась страна, то профессиональный успех Зверева будет еще более зримым.

Зверев проводил классическую консервативную фискальную политику, обеспечивавшую относительную ценовую стабильность на внутреннем рынке и способствовавшую относительно устойчивому экономическому росту, – насколько последний вообще мог быть устойчивым в условиях советской власти и плановой экономики, – а также пусть медленному, но все-таки последовательному повышению уровня жизни граждан. И профессионализму Зверева можно и нужно отдать должное. Но это не меняло сути сталинского режима, не меняло рабовладельческого характера политической системы страны, не отменяло гибели миллионов репрессированных и страданий миллионов узников Гулага. Наоборот, эффективность действий Зверева помогала выживанию античеловеческой системы, легитимизировала ее в глазах и части собственных граждан, и некоторых зарубежных наблюдателей.

Бюджетная политика последних лет, 2000–2008 годов, является, несомненно, более ответственной и более профессиональной, чем безответственная финансовая политика 1990-х. Но сегодняшний политический режим несравним с политическим режимом 1990-х. Б. Ельцину можно предъявить немало претензий. Многие и предъявлялись, в том числе и несправедливые. Но за все время его президентства за нападки на Ельцина ни один журналист федеральной властью не преследовался…

Для многих людей гипотетический выбор между провальной экономической политикой в условиях несовершенной демократии и приличной экономической политикой в условиях политической диктатуры совершается против первого и в пользу второго варианта – выбор так называемой колбасы против свободы. Это объяснимый, но ошибочный выбор. Такой выбор находит оправдание ровно до того момента, когда собственные дети «любителя колбасы» не оказываются в бесланской школе, его близкие – на представлении Норд-Оста, а сам гражданин, сторонник «колбасы» и политической «стабильности» и противник «несистемной» оппозиции не окажется ночью в своей постели в доме на какой-нибудь условной улице Гурьянова или во время учений ФСБ с гексогеном в какой-нибудь условной Рязани.

– А в обсуждении каких еще проектов Вы принимали участие в последние годы своей работы в должности советника президента?