Текст книги "Слово и дело"

Автор книги: Андрей Илларионов

сообщить о нарушении

Текущая страница: 6 (всего у книги 15 страниц)

Шерпа

В бюрократической жизни критически важно иметь ресурс, с помощью которого можно что-то делать, проводить решения, осуществлять политику. Размер бюрократического ресурса зависит от должности, статуса, близости к начальнику. Политику можно проводить самому или с помощью соратников, союзников, коллег. У советника по определению нет прямого управленческого ресурса. Его успех в бюрократической жизни зависит от того, будет ли кто-нибудь осуществлять его предложения, и если будет, то кто именно. Если же статус у него есть, но нет бюрократического ресурса, то можно готовить какие угодно интересные советы, делать какие угодно важные предложения, но гарантий осуществления таких советов и предложений нет.

Позиция советника является весьма весомой, но в ней есть свое «но». В административно-бюрократическом плане она значима лишь в той степени, в какой у советника де-факто складываются персональные отношения с тем, кому он советует. В силу сложившихся обстоятельств мой статус, особенно во время первого президентского срока Путина, был достаточно высоким. Ключевые решения по экономическим вопросам принимались с участием членов так называемого экономического совещания. В него входили 6–7 человек – президент, премьер, руководитель администрации, министр финансов, министр экономики, советник по экономическим вопросам и иногда руководитель Центрального банка.

В отличие от своих коллег, советник был единственным членом этого круга, не имевшим непосредственного управленческого ресурса. У министра финансов есть Министерство финансов, у министра экономики есть свое министерство, у руководителя Центрального банка есть Центральный банк, у руководителя администрации есть администрация, у председателя правительства есть правительство, у президента есть всё. У советника, кроме девушек-секретарей в офисе и двух помощников, других ресурсов не было.

В мае 2000 года этот недостаток был частично восполнен назначением меня на должность шерпы, т. е. личного представителя президента в «Большой семерке», клубной организации наиболее развитых и богатых стран планеты. Позиция шерпы была бюрократически уже вполне весомой, поскольку предусматривала исполнение координирующих функций по отношению к министерствам, ведомствам, службам, организациям исполнительной власти в их деятельности по отношению к «семерке».

Россия тогда не являлась полноценным членом этого клуба, в течение предшествовавшего десятилетия никак не желавшего превращаться в «Большую восьмерку». Она находилась на своеобразном «приставном стуле», а встречи клуба проводились по схеме «семь плюс один». Иными словами, в течение полутора-двух суток проходила традиционная встреча представителей семи государств, и лишь на заключительное мероприятие (на ужин или на обед) приглашался представитель Российской Федерации.

Это правило работало во всех семерочно-восьмерочных структурах – на встречах министров финансов, министров иностранных дел, других министров, их заместителей, специалистов, помощников и т. д. Естественно, оно распространялось и на шерпов. Шерпы семи стран встречались, совещались, обсуждали содержательные вопросы и лишь на самое последнее мероприятие программы приглашали своего коллегу – российского шерпу. И вот тогда заслушивался доклад российского представителя о том, что происходит в России, ему задавались вопросы по российской ситуации, уточнялись детали. После чего российского представителя вежливо благодарили, и на этом работа уважаемого клуба по схеме «семь плюс один» завершалась.

Взаимоотношения в клубе лидеров государств были того же плана – вначале происходила содержательная работа «семерки», готовилось и принималось большинство важнейших документов. На заключительный прием пищи приглашался российский президент, коллеги заслушивали его информацию по состоянию реформ в стране, задавали вопросы, и встреча торжественно завершалась. По такой схеме происходили встречи «семерки» с Борисом Ельциным. Эта же процедура была распространена и на Владимира Путина. Так прошла и первая встреча клуба с участием Путина на Окинаве в Японии в июле 2000 года. Участия в совместном обсуждении общих для «семерки» проблем представители России не принимали.

Став шерпой и познакомившись с этой ситуацией на деле, я определил для себя, что продолжение сидения на том «приставном стуле», на котором Россия находилась в течение десяти предшествующих лет, является делом неприемлемым и совершенно нетерпимым. Решил, что стране надо получать полноправное членство в «восьмерке».

Причин для этого было несколько. Во-первых, в 1990-е годы было невероятно стыдно наблюдать, как очередной российский представитель, возвращаясь с международной встречи, рассказывает отечественным журналистам о том, что «вот теперь, наконец, мы полностью вошли в «восьмерку»». Знакомство же с мировой прессой никаких иллюзией не оставляло – слова российского представителя были дешевой пропагандой для внутреннего потребления, за рубежом все без исключения продолжали называть клуб «семеркой» – G7 (Group of Seven). Во-вторых, я считал, что участие в работе клуба на условиях «приставного стула» было унизительно и для нашей страны. В-третьих, был уверен, что по многим содержательным вопросам, обсуждаемым «семеркой», Россия способна внести содержательный вклад. В-четвертых, расценивал полноценное участие в работе «восьмерки» как дополнительный прорыв «железного занавеса», унаследованного от прежней эпохи, как ликвидацию многолетней международной изоляции России, как обучение работе российских представителей и специалистов в рамках международного общежития.

Наконец, был еще один набор соображений. Дело в том, что успех перехода в 1990-е годы целого ряда посткоммунистических стран Центральной и Восточной Европы от централизованной экономики и политического авторитаризма к рыночной экономике и демократии многими наблюдателями объяснялся в том числе и участием этих стран в таких мобилизующих процедурах, как потенциальное членство в Европейском союзе и НАТО. То есть обе эти организации выступали для этих стран в качестве своеобразного маяка, на который следовало ориентироваться, в качестве важных институциональных образцов высокоразвитых западных стран, к стандартам которых следовало приближаться.

В начале переходного периода в России дискуссия о возможности присоединения России к Европейскому союзу и НАТО шла постоянно. В 1990-е годы вопрос этот обсуждался регулярно. Правда, понятно было, что, учитывая дистанцию России от этих организаций по всем возможным параметрам, это не вопрос ближайшего времени, не завтрашнего и не послезавтрашнего дня. Но в разумной перспективе – через 15–20 лет – полномасштабное членство России в обеих организациях воспринималось совершенно естественным.

Однако к концу 1990-х годов стало ясно, что институциональное отставание России от европейских стран оказалось гораздо больше, чем ее экономическое отставание, гораздо серьезнее, чем это представлялось в начале десятилетия. В то же время скорость сокращения этого институционального отставания от Запада оказывалась гораздо ниже, чем хотелось. А по некоторым направлениям заметного сокращения институционального отставания не наблюдалось вовсе. Поэтому представлялось, что членство России в международных организациях западного мира могло бы быть весьма полезным и для сокращения российского отставания, и для облегчения процесса наших перемен. К концу 1990-х годов стало совершенно ясно, что по целому ряду причин полноценное членство ни в Евросоюзе, ни в НАТО России не грозит ни в ближайшем, ни даже, возможно, в весьма отдаленном будущем.

Поэтому в списке наиболее важных организаций западного мира, в принципе способных включить Россию в свой состав и, следовательно, оказать позитивное воздействие на институциональную эволюцию самой России, остались лишь ВТО, ОЭСР, МЭА, политическая «семерка» и финансовая «семерка». Считая членство России в этих организациях чрезвычайно важным для развития нашей страны, своеобразным мобилизующим и дисциплинирующим фактором для российских властей, рассматривая процедуры и правила, принятые в этих организациях, в качестве определенных маяков-ориентиров, я принялся за работу.

Подготовленный мной соответствующий доклад по этому поводу был принят, взят на вооружение и начал осуществляться. Поскольку масштаб предстоящей работы был значительным, обязанности разделили. За вступление в ВТО взялся министр экономики, создавший для этого специальный департамент и назначивший полномочного представителя в рамках многосторонних торговых переговоров. Работу по продвижению к членству страны в финансовой «восьмерке» взял в свои руки министр финансов. Вступление в МЭА было поручено Министерству энергетики. Членство в ОЭСР было решено сделать совместным делом для министерств экономики и финансов. Наконец, членство в политической «восьмерке» стало делом шерпы.

Помимо общего плана интеграции России в мировое сообщество, мною был подготовлен отдельный план по вступлению страны в «восьмерку» и обеспечению полномасштабного членства в ней. После первых встреч с коллегами-шерпами мною был проведен анализ наших слабых мест. Выяснилось, что можно сделать, что нельзя, что допустимо, что недопустимо, что нужно делать обязательно. Был составлен план, и в течение двух лет его осуществление стало одним из важнейших приоритетов в моей работе. Ее самая трудная часть оказалась не вне страны, а внутри – обеспечивать приближение российской исполнительной власти к критериям, стандартам, принципам «восьмерки». За два года межведомственной команде, с которой я работал, удалось выполнить практически всю программу, за исключением нескольких мелочей.

Российское присутствие в «восьмерке» расширялось практически с каждым шагом: от одного ужина – к совместной программе на полдня. Затем перешли к программе на целый день, то есть один день «семерка» заседала сама по себе, другой день – вместе с Россией. Затем перешли к практически полной совместной программе, за исключением одного эксклюзивного заседания в рамках «семерки». И, наконец, в июне 2002 года в курортном канадском городке Кананаскисе произошел переход к полному формату участия России в «восьмерке».

Когда после краткого совещания в ограниченном формате к лидерам «семерки» присоединился Владимир Путин, премьер-министр Канады Жан Кретьен выступил почти как в фильме: «Мы тут посовещались, и я уполномочен сделать вам, господин президент, официальное предложение стать полноправным членом «восьмерки». Если у вас нет возражений, то в дальнейшем наша работа будет проходить в полном формате». Путин возражать не стал. Встреча в Кананаскисе стала последней, проведенной не в полном формате.

Следует обратить внимание на разницу между политической «восьмеркой» и финансовой «семеркой». Членами политического клуба являются политические лидеры государств – президенты и премьер-министры. Полномочными членами финансовой «семерки» являются министры финансов и часто – по договоренности с минфинами – руководители центральных банков. Политическим лидерам помогают шерпы. Министрам финансов помогают финансовые сушерпы. Повестка дня обсуждений в политическом и финансовом клубах существенно различается. Есть некоторые различия и в процедурах. Финансовая «семерка» не является подразделением или департаментом политического клуба, это отдельная организация. Политические лидеры могут попросить членов финансового клуба рассмотреть тот или иной вопрос, и члены финансового клуба, как правило, уважительно отвечают политическим лидерам. Но, строго говоря, не обязаны. Политические лидеры не могут заставить финансистов принять то или иное решение, в особенности они не могут заставить их изменить членство своего финансового клуба.

Различия между двумя организациями заметны по различиям между документами, принимаемыми в рамках политического клуба «восьмерки» – например, политическими лидерами (президентами, премьерами) или министрами иностранных дел, – и документами, принимаемыми в рамках финансового клуба – финансовыми представителями (министрами финансов и руководителями центральных банков).

Для превращения финансовой «семерки» в «восьмерку» была составлена развернутая программа мер и в финансово-экономической области. Однако решения в этой сфере принимает не шерпа, а министр финансов. В 2000–2002 годах мои предложения им не были восприняты. Позже – в рамках подготовки к саммиту в Санкт-Петербурге в июле 2006 года – большая часть моих предложений была реализована, в том числе и тогда, когда я ушел из администрации. Однако время было упущено, политическая ситуация изменилась, и отношение к России в мире стало уже другим. Россия так и не стала полномочным членом финансового клуба.

В последние годы финансовая «семерка» стала регулярно приглашать на свои встречи представителей Китая, Индии, Бразилии, Южной Африки, некоторых других стран. На некоторые заседания их приглашают вместе с российскими представителями, так что теперь получается уже немного другая организация – G13. Судя по тому, что экономический и финансовый потенциалы Китая и Индии, уже сейчас значительно превышающие российский, продолжают расти гораздо быстрее, чем наш, не исключено, что исторический шанс вхождения России в финансовый клуб развитых государств и превращение «семерки» в «восьмерку» с участием России упущен навсегда. Россия имеет все шансы стать полномочным членом других организаций – «Группы тринадцати», «двадцатки», но это уже не «восьмерка», это другие организации.

Оглядываясь на прошедшие за восемь лет события, можно подвести промежуточные итоги. Россия стала членом политической «восьмерки» в июне 2002 года. К 2008 году Россия по-прежнему не является полномочным членом ни ВТО, ни ОЭСР, ни МЭА, ни финансовой «восьмерки».

«Голландская болезнь»

Работа шерпой была важным, но все же лишь одним из направлений моей деятельности. Главным же делом была подготовка и аналитическое сопровождение тех решений, которые принимала исполнительная власть по экономическим вопросам. Таких вопросов было много, и обо всех говорить, конечно, невозможно. Из самых крупных – это, конечно, формирование макроэкономической политики.

Одним из ее центральных вопросов с самого начала стала «голландская болезнь» и противодействие ей. В конце апреля 2000 года, практически сразу же после назначения на должность советника, я вынес на обсуждение коллег предложения по мерам противодействия «голландской болезни» – сдерживанию государственных расходов, формированию стабилизационного фонда, опережающей выплате государственного долга. Для их обсуждения Путин созвал экономическое совещание – это было уже после его инаугурации и вступления в должность 7 мая 2000 года. Когда на совещании, на котором были Путин, Касьянов, Волошин, Кудрин, Греф, Козак, я впервые стал говорить о «голландской болезни» и тех вызовах, которые она ставит перед страной, меня никто не понял.

– Объясните, пожалуйста, и нам, непосвященным, о каких угрозах идет речь.

– «Голландской болезнью» называется существенное изменение макроэкономических пропорций, вызываемое массированным притоком иностранной валюты в страну в силу резкого изменения (повышения) уровня цен на товары ее традиционного экспорта. В российском случае такими товарами являются прежде всего нефть и газ. Повышение цен на них приводит к тому, что при сохраняющихся (или незначительно растущих) объемах их физического экспорта в страну начинает притекать огромное количество валюты, полученной от их продажи, обусловленное повышением цен. Приобретение иностранной валюты Центральным банком за рубли увеличивает объем рублевой денежной массы, которая, в свою очередь, приводит к повышению инфляции и росту реального курса национальной валюты. Иными словами, внутренние цены и зарплаты в долларовом измерении быстро возрастают, что делает издержки производства в стране более высокими, а продукцию национальной экономики – менее конкурентоспособной или же совсем неконкурентоспособной как внутри страны, так и за рубежом.

– Надо же, а ведь, казалось бы, от повышения цен на нефть и газ Россия должна только богатеть…

– Увы, неизбежным результатом «голландской болезни» становится общее замедление темпов роста экономики по сравнению с ее потенциалом. Если «голландская болезнь» не лечится, если она становится запущенной, то другие отрасли (кроме отраслей, вовлеченных в производство товаров, цены на которые заметно возросли) становятся неконкурентоспособными. Такие отрасли или не растут, или снижают объемы производства, или же увеличивают их, но темпами более низкими, чем их потенциальные темпы роста. Поскольку уровень национальных и отраслевых издержек становится неприемлемо высоким, многие предприятия становятся банкротами. Структура экономики приобретает уродливо гипертрофированную форму с искажением в пользу, например, энергетики. Сворачивание производства в других – обрабатывающих – отраслях приводит к сокращению в них занятости, росту безработицы, увеличению давления на государство в целях получения прямого или косвенного социального вспомоществования. А это, с одной стороны, приводит к росту нагрузки на бюджет, с другой – разрушает трудовые навыки, деловую этику, общественную мораль.

Болезнь впервые была описана детально на примере Голландии, на североморском шельфе которой в 1960–1970-е годы началась масштабная эксплуатация месторождений газа. В течение довольно короткого времени доходы от его экспорта привели к развитию перечисленных выше симптомов.

– И что же делать?

– Из описанных и достаточно хорошо известных мировой экономической науке фактов следует ряд выводов, фактически предопределяющих программу действий. Делать нужно вот что.

Во-первых, не допускать роста государственных расходов, соответствующего росту ВВП. Иными словами, государственные расходы в реальном измерении не должны расти не только быстрее ВВП, но даже наравне с ВВП, – надо сокращать удельный вес государственных расходов в ВВП. Во-вторых, надо увеличивать бюджетный профицит (положительную разницу между государственными доходами и государственными расходами). В-третьих, получаемые дополнительные средства следует накапливать в специальном (стабилизационном) фонде, находящемся за пределами обычного государственного бюджета. В-четвертых, средства такого фонда нельзя использовать внутри страны, так как в противном случае они вносят дополнительный вклад в инфляцию.

Следовательно, перед властями возникает непростая дилемма. С одной стороны, стране приходится нелегко, когда не хватает свободных финансовых ресурсов. С другой – когда их приходит слишком много, то использовать их внутри страны оказывается слишком опасным – и для инвестиций и для социальной поддержки. То есть, конечно, использовать их можно, но только использование этих средств внутри страны не только не решает национальных проблем, но и усугубляет их. Поэтому использовать такие средства можно только за пределами страны.

– Но на что же, спрашивается, их можно использовать за пределами страны?

– Прежде всего на погашение государственного внешнего долга. Российский внешний долг состоит из двух частей – советского, унаследованного от СССР, и российского, накопленного в 1990-е годы, – как в результате реструктуризации советского долга, так и в результате получения новых кредитов, в том числе от МВФ, Мирового банка, частных банков. После кризиса 1998 года государственный внешний долг достиг величины 156 млрд долларов, а отношение внешнего долга к ВВП в 1999 году достигло 77 % от валового внутреннего продукта России. Так что в данном случае – не было бы счастья, да несчастье помогло – появление дополнительных средств компенсировалось уже наличием того, на что тратить эти средства было можно и нужно – на погашение внешнего долга.

Поэтому программа лечения «голландской болезни» состояла из нескольких важнейших элементов: увеличение бюджетного профицита за счет относительного сокращения государственных расходов, создание стабилизационного фонда, в котором должны были накапливаться дополнительные средства, использование средств стабилизационного фонда на погашение внешнего долга, причем не только в согласованные сроки, но и досрочно. Это был особенно важный элемент программы, поскольку в 1990-е годы российские правительства не погашали госдолг, не оплачивали его, а реструктурировали, то есть получали новые кредиты. Накопленные же проценты «капитализировались» – то есть переоформлялись в основное тело долга. Естественно, такие операции реструктуризации были небесплатными – и российский государственный долг возрастал еще и за счет платы за реструктуризацию.

Процесс реструктуризации государственного долга был увлекательным, он оброс бойкими посредниками, консультантами, советниками, юристами, переговоры по реструктуризации долга были, естественно, непубличными и, следовательно, невероятно лакомыми для участников со всех сторон. А российский государственный долг тем временем продолжал расти. Проценты увеличивались, и Россия, как показали наши расчеты, на одних только процентах и платах за реструктуризацию в 1990-е годы заплатила около 100 млрд долларов, то есть сумму, превышавшую все новые российские заимствования того времени, вместе взятые. Иными словами, получалось так, что небогатая страна, не становившаяся, мягко скажем, более богатой, вынуждена была платить вовне больше, чем она получала из-за рубежа, причем в результате этих операций ее долг только увеличивался. Этот порочный круг надо было разорвать. Став советником президента, я попытался воспользоваться своим новым положением, чтобы покончить с такой практикой. Но не тут-то было!

Спор по поводу российских внешних заимствований начался, конечно же, не в 2000 году. В течение всех 1990-х годов мне приходилось регулярно выступать против увеличения внешнего долга. Однако силы были неравны – у независимого аналитика не так много веса по сравнению с проводящими политику властями. Одним из главных идеологов и авторов наращивания государственного долга в те годы выступал Чубайс, занимавший в 1990-е годы ключевые посты в российском руководстве, – первого вице-премьера, министра финансов, руководителя президентской администрации, специального представителя Российского правительства по переговорам с международными финансовыми организациями. В те времена в обиход вошла полушутка о медали «За взятие кредита». За время действия любимого детища Чубайса – «валютного коридора» – государственный внешний долг России вырос на 33 млрд долларов. До конца 1998 года он вырос бы еще минимум на 20 млрд долларов, если бы не августовский кризис, освободивший страну и от этого неизбежного дополнительного бремени, и – временно – от услуг Чубайса.

Став советником, я попытался убедить своих коллег в том, что политику увеличения государственного долга необходимо прекратить, а также в необходимости выплаты, в том числе и досрочной, внешнего долга. В качестве аргументов я приводил и макроэкономическую логику, и бюджетные расчеты, и моральные принципы, пытался показать, насколько выиграет страна, если начнет выплачивать долги прямо сейчас. Но тогда меня никто не поддержал. Позиция правительства (и Касьянова, и Кудрина, и Грефа) тогда была единой: такие предложения – нонсенс. Более того, правильный подход должен быть прямо противоположным – платить не надо, наоборот, рациональное поведение – отказ от платежей. Весь 2000 год прошел в тщетных попытках убедить коллег изменить правительственную политику.

Один из острых кризисов по этому поводу развернулся во время подготовки к саммиту «семерки» на Окинаве в июле 2000 года. Касьянов, бывший в 1999 году министром финансов и успешно проведший тогда переговоры с Лондонским клубом кредиторов по поводу сокращения российской задолженности, попытался повторить свой успех в переговорах с Парижским клубом кредиторов в 2000 году. Он говорил о том, что разрушенная экономическим кризисом Россия платить по своему долгу не может, и требовал сокращения российской задолженности по аналогии с Лондонским клубом.

С моей точки зрения, позиция Касьянова была слабой – и по экономическим аргументам и по политическим обстоятельствам. Парижский клуб – не Лондонский. Официальные кредиторы, правительства, – это не частные банки, у них другие правила по учету кредитов. Парижский клуб пошел на снижение абсолютной задолженности только по отношению к самым бедным странам мира, отягощенным огромной внешней задолженностью (так называемым HIPC – heavily indebted poor countries). Ни по одному критерию, применявшемуся в этом случае, Россия и близко не приближалась к странам HIPC. Даже в самые тяжелые экономические времена Россия и беднейшие страны относились к разным мирам. Более того, прежде чем привести хоть к какому-то результату, переговоры относительно снижения задолженности стран HIPC заняли почти два десятилетия.

За короткое время изменилась ситуация и в России. К лету 2000 года вместо больного, часто отсутствовавшего на работе Б. Ельцина в Кремле появился молодой, энергичный В. Путин. На смену неустойчивым, часто сменяемым правительствам пришло правительство, твердо поддержанное Госдумой. На смену экономическому кризису пришел впечатляющий экономический рост, к лету 2000 года завершавший уже второй свой год. Кроме того, пошли вверх цены на нефть, существенно облегчив бюджетную ситуацию. В 2000 году дефицит бюджета сменился профицитом. Валютные резервы страны, составлявшие в августе 1998 года 6,5 млрд долларов, к июлю 2000 года почти утроились, достигнув 17,5 млрд долларов. По мере продвижения экономических реформ, осуществленных и объявленных, экономическая ситуация в России обещала только улучшаться. Ни одно из этих событий не оставалось незамеченным нашими партнерами. В этих условиях требовать списания российского государственного долга означало, прямо скажем, требовать невозможного.

Наконец, одностороннее и необоснованное требование пересмотра своих обязательств находилось в кричащем противоречии с правилами поведения в цивилизованном сообществе. И оно уж точно было несовместимо с интеграцией страны в систему международных организаций, включая «семерку-восьмерку». Такие действия прямо подрывали возможность достижения страной ее стратегических целей.