Текст книги "Россия в XVIII веке"

Автор книги: Александр Каменский

сообщить о нарушении

Текущая страница: 2 (всего у книги 10 страниц)

В конце 1698 г. Петр учредил первый российский орден Святого Апостола Андрея Первозванного, причем выбор святого должен был подчеркнуть правопреемство России по отношению к Византии, поскольку, согласно легенде, Святой Андрей проповедовал христианство среди балканских и причерноморских народов, а также считался покровителем путешественников и моряков. В начале 1699 г. была осуществлена также первая административная реформа, связанная с попыткой преобразования системы местного управления путем создания в городах выборных бурмистерских палат, обладавших фискальными и судебными функциями. В том же году для организации светского образования из Англии были выписаны учителя математики, инженерного и морского дела, и в 1700 г. объявлено об открытии в Москве Школы математических и навигацких наук. Параллельно велась реорганизация армии: было объявлено о сборе «даточных людей» – по одному от определенного количества крестьянских и посадских дворов. В результате было сформировано 29 полков во главе с иностранными офицерами и, таким образом, заложены принципы комплектования регулярной армии. Одновременно в армию записывали и добровольцев из всех слоев населения, кроме крепостных крестьян. Однако беглым холопам было разрешено оставаться в армии, что вело к подрыву самого института холопства. В конце 1699 г. была осуществлена реформа календаря, заключавшаяся в переходе на летосчисление от Рождества Христова, а не от Сотворения Мира, как раньше, и начале нового года с 1 января, причем царские указы содержали также предписания относительно порядка празднования наступления нового года, в частности, об украшении дворов еловыми ветками. Однако при этом был сохранен Юлианский календарь, продолжавший действовать в России вплоть до 1918 г.

В начале 1700 г. в России была введена гербовая бумага для оформления всех официальных документов, в т. ч. финансовых и торговых сделок. Гербовый сбор, по мысли законодателя, должен был стать важной статьей государственных доходов, но наряду с другими мерами эта реформа привела к сосредоточению в руках государства функций нотариата, ранее представлявшего собой сферу частной деятельности. Несколько позднее была осуществлена реформа делопроизводства, важнейшим элементом которой стал переход от столбцовой к более рациональной тетрадной форме документов. В том же 1700 г. была учреждена Палата об уложении, призванная пересмотреть и систематизировать существовавшее законодательство. Тогда же Петр, рассматривавший церковь как одно из средств управления населением, начал церковную реформу: после смерти в октябре 1700 г. патриарха Адриана решено было нового патриарха не избирать и был назначен «местоблюститель» патриаршего престола. Вскоре после этого был создан Монастырский приказ во главе со светским чиновником, в ведении которого оказались все монастыри и дела духовенства. На протяжении всего петровского царствования государство изымало у монастырей значительную часть их доходов, используя их на военные нужды.

В конце 1701 г. последовал царский указ, запретивший в челобитных на имя государя подписываться, как прежде, уменьшительными именами и именовать себя холопами. Также было запрещено падать перед царем на колени и зимой снимать шапки перед царским дворцом. Впрочем, уже в марте 1702 г. была введена новая форма прошений на царское имя, которые следовало заканчивать формулой «Вашего Величества нижайший раб», что соответствовало представлениям европейских философов-рационалистов о каждом подданном как рабе государства.

В целом для преобразований первого этапа царствования Петра I характерны масштабность, распространение новшеств на разные сферы жизни и одновременно отсутствие продуманной системы последовательных действий.

4. Россия в условиях военного времени

Заключив летом 1700 г. мирный договор с Турцией, Россия объявила войну Швеции и двинула свои армии в сторону крепости Нарва. Формально целью войны провозглашалось возвращение «отчин» и «дедин», т. е. прибалтийских земель, некогда входивших в состав Русского государства. Принято также считать, что выход к берегам Балтики был необходимым условием успешного экономического развития страны. Вместе с тем необходимо иметь в виду, что у Петра важнейшим побудительным мотивом к войне была его страстная любовь к морю, а флот и морская торговля для него, ранее побывавшего в Англии и Голландии, были символами могущества государства. Однако особенности социальной структуры русского общества в конечном счете так и не позволили России превратиться в крупную морскую державу.

Вопреки надеждам царя, осада Нарвы оказалась безуспешной, а Северная война началась с сокрушительного поражения русской армии под стенами этой крепости в ноябре того же года. Это событие заставило Петра предпринять ряд энергичных шагов, направленных на укрепление обороноспособности страны: было набрано 10 новых полков, продолжено строительство кораблей в Архангельске и началось литье пушек на первых уральских железоделательных заводах. Уже к началу 1702 г. здесь стали производить железо, по качеству превосходящее европейское.

Перенесение шведским королем Карлом XII основных военных действий на территорию Польши дало России передышку и позволило русской армии предпринять в 1701–1703 гг. несколько опустошительных походов в шведские владения в Прибалтике, в результате которых к весне 1703 г. под контролем русских оказалась р. Нева от ее истоков до устья. В мае 1703 г. здесь была заложена крепость Санкт-Петербург, которой суждено было стать новой столицей России.

Основание Петербурга стало одним из важнейших событий русской истории XVIII столетия. Для Петра I этот город был символом победы разума над силами природы и одновременно моделью, образцом организации социальной жизни и быта подданных в регулярном, «правильном» городском пространстве. Со временем Петербург стал и важнейшим символом новой России в целом, ее имперского могущества: претензия на имперский статус изначально содержалась в символике Петербурга, в его гербе, в названии города и его главного Петропавловского собора. Именно Петербург стал также центром формирования, развития и распространения новой светской русской культуры. Моды и нравы Петербурга, его уклад жизни стали на два последующих столетия образцом для подражания всей России.

С самого своего основания Петербург создавался как многонациональный и поликонфессиональный город, что также отражало концепцию империи, предполагавшую объединение различных народов, культур и религий. Еще весной 1702 г. был издан царский Манифест о вызове иностранцев в Россию, в котором провозглашалась необходимость распространения просвещения, укрепления армии и отмечалось, что уже осуществленные реформы направлены на то, чтобы «наши подданные могли тем более и удобнее научаться поныне им неизвестным познаниям». Приглашение с этой целью иностранных специалистов было обычной практикой европейских государств той эпохи, но важнейшее отличие России состояло в том, что она нуждалась в профессионалах практически всех специальностей.

Продолжение войны на фоне дальнейших успехов русской армии в Прибалтике и расширения территории, на которой она действовала, требовало постоянного пополнения ее рядов. В 1705 г. была осуществлена радикальная военная реформа, закрепившая новые принципы комплектования армии на основе введения рекрутской повинности, распространявшейся на все сельское и городское (посадское) население. Поскольку для дворянства государственная служба и так была обязательной, фактически от рекрутской повинности было освобождено лишь духовенство. При этом государство стремилось рекрутировать в армию всех годных к службе «людей разных чинов», не приписанных к посаду, «вольных», «гулящих» и т. д. Служба в армии была бессрочной, а ответственность за поставку рекрут возлагалась на крестьянскую и городскую общины, где устанавливались очередность и круговая порука. Позднее, в 1712 г., борясь с дезертирством и уклонением от военной службы, Петр I повелел делать рекрутам специальные татуировки на руке в виде креста, по которым можно было сразу узнать беглого рекрута и донести на него, что, в свою очередь, рассматривалось как гражданская обязанность. Крепостной крестьянин, взятый в армию в качестве рекрута, а также его жена и дети считались свободными от крепостной зависимости. Позднее, когда первые петровские рекруты стали выходить в отставку по болезни или старости, из них сформировалась особая социальная группа. Как правило, инвалиды, как их стали называть, образовывали особые команды и селились в городах: сперва в качестве постояльцев в домах горожан, а затем – отдельными слободами. Введенная же Петром I рекрутская повинность сохранялась более полутора сотен лет, а источник пополнения армии стал фактически неисчерпаемым, что позволило России на протяжении последующих столетий иметь одну из самых многочисленных армий мира.

Рекрутская повинность была лишь одной из многих повинностей, которые тяжелым бременем ложились на плечи населения в условиях военного времени: вводились разнообразные чрезвычайные налоги, объявлялись мобилизации крестьян и горожан на строительство флота, крепостей, заводов, Петербурга; от городов постоянно требовали присылки кузнецов, плотников и других мастеровых; осуществлялось насильственное переселение купеческих семей в Петербург. Все это не могло не вызвать попыток сопротивления. Так, в 1705 г. вспыхнул мятеж стрельцов и казаков в Астрахани, а в 1707 г. началось восстание донских казаков под предводительством К. Булавина. Оба восстания были жесточайшим образом подавлены, причем в ходе последнего погибло до 20 тыс. человек.

Вместе с тем Петр не мог не понимать, что продолжение изнурительной войны чревато новыми социальными потрясениями и пытался вести со шведами переговоры о заключении мира, соглашаясь возвратить все завоеванные земли, за исключением Петербурга. Однако Карл XII и слышать не хотел о мире и в декабре 1707 г. начал поход против России, закончившийся разгромом шведов в Полтавской битве в июне 1709 г. Победа под Полтавой стала поворотным событием русской истории, выведшим Россию на мировую арену. Именно с этого времени Россия становится одной из ведущих мировых держав, активным и полноправным участником международных отношений.

Вместе с тем рост военного могущества России не мог не беспокоить ее соседей и, прежде всего, Турцию, начавшую готовиться к войне. Следствием напряжения в отношениях двух стран стал в 1711 г. Прутский поход Петра I, завершившийся окружением и капитуляцией русской армии. Согласно заключенному мирному соглашению Россия обязалась возвратить Турции Азов и разрушить недавно основанные крепости Таганрог на Азовском море и Каменный Затон на Днепре, а также вывести войска из Польши. Выполнять данные Турции обещания Россия не спешила и в 1712 г. Турция дважды вновь объявляла войну, но военные действия не вела.

Последующие годы ознаменовались новыми, в том числе морскими, победами над шведами. В 1716–1717 гг. Петр предпринял еще одно путешествие за границу, посетив Польшу, Голландию и Францию. Все это время шли интенсивные поиски возможного посредника для переговоров со Швецией и, наконец, в 1718 г. открылся Аландский мирный конгресс, продолжавшийся до осени 1719 г., когда после смерти Карла XII он был закрыт без всякого результата. Россия вновь вынуждена была активизировать военные действия на суше и на море, что привело к окончательному разгрому Швеции, и в мае 1721 г. наконец был заключен Ништадтский мирный договор, по которому в вечное владение России перешли Эстляндия, Лифляндия, Ингерманландия, города Выборг и Кексгольм.

Во время празднования окончания войны осенью 1721 г. Петр I получил от Сената императорский титул, а также прозвания «Отец Отечества» и «Великий», а Российское государство отныне стало называться Российской империей. Так официально были оформлены изменения в характере российской государственности, происходившие на протяжении нескольких предшествующих десятилетий. Новый, имперский характер государства вызвал к жизни проблемы, характерные для такого типа государств, и, прежде всего, проблемы управления.

5. Административные реформы

Новые задачи, поставленные перед страной Петром I, необходимость концентрации ресурсов, оперативного принятия и исполнения решений в условиях военного времени, а также изменившийся характер самого государства обострили проблему управления имперским пространством, актуализировали необходимость реформирования всей административной системы.

На протяжении всего XVIII столетия тенденции централизации власти и выстраивания властной исполнительной вертикали взаимодействовали с тенденциями децентрализации; происходила борьба принципов федерализма и территориальной автономии с принципами унитарности; властью были опробованы различные модели взаимоотношений центра и регионов, разнообразные формы прямого управления и самоуправления, а также их сочетания. В результате административных реформ Петра сформировался новый управленческий аппарат – бюрократия, к концу века превратившаяся, по сути, в самостоятельную социальную страту, игравшую существенную роль в выработке направлений как внутренней, так и внешней политики.

На новом этапе развития страны задачи модернизации требовали, как уже говорилось, концентрации всех хозяйственных, финансовых и людских ресурсов; достижения максимальной эффективности в управлении, что выражается, в частности, в четкости и быстроте донесения решений и распоряжений центра на места и столь же четком и быстром их исполнении. По замыслу Петра I – и это было важным условием реализации задуманных преобразований: вся страна должна была стать единым, слаженным, эффективно действующим организмом.

Первые мероприятия по реорганизации аппарата управления были предприняты Петром уже по возвращении из Великого посольства и касались местного управления. В январе 1699 г. в городах был введен принципиально новый орган управления – выборная земская изба, которая должна была ведать сбором налогов и исполнять судебные функции. Городское население, таким образом, выводилось из-под власти назначаемых из центра и управлявших уездами и уездными городами воевод, сама должность которых упразднялась, и получало органы самоуправления. Земские избы всех городов были подчинены находившейся в Москве Бурмистерской палате (позднее – Московская ратуша). Значение этой первой реформы заключается, прежде всего, в том, что с этого времени город рассматривался властью как самостоятельная административная единица, отделенная от сельской местности, а вся система управления приобрела четырехступенчатый характер: органы высшего управления – органы центрального управления – органы городского управления и органы территориального (местного) управления.

Дальнейшая реорганизация системы управления была напрямую связана с военными потребностями государства в условиях Северной войны. В связи с этим особое значение приобретала эффективность управления на всех уровнях властной вертикали. Однако в первые годы XVIII в. Петр явно не стремился осознанно к созданию новой системы управления, основанной на иных принципах. Находясь по большей части вне Москвы, он нуждался, прежде всего, в том, чтобы аппарат исполнительной власти был у него под рукой, и создавал новые учреждения там, где находился сам, не ликвидируя при этом старые. Новые учреждения получали преимущественно названия канцелярий, важнейшей из которых стала Ближняя канцелярия, чьи основные функции были связаны с контролем и сбором информации финансового характера. С решением резко обострившейся с началом войны проблемы нехватки средств посредством сбора вводимых царем новых косвенных налогов была связана и деятельность большинства других канцелярий. Все они по своей организации и структуре были еще подобны старым приказам и по сути дела являлись их отделениями. С основанием Санкт-Петербурга канцелярии стали располагаться в новой столице, и постепенно центр тяжести в системе государственного управления из Москвы перемещался туда. Теперь уже московские приказы становились филиалами петербургских канцелярий.

В эти же годы царь перестает жаловать боярские чины и практически прекращается деятельность Боярской думы, на смену которой приходит Консилия министров, первоначально возникшая как боярская комиссия, которой царь поручал управление страной на время своего отсутствия в столице.

Постепенно, однако, компетенция Консилии министров расширялась, распространяясь на всю территорию страны, а в ее состав стали входить, прежде всего, руководители важнейших приказов. Петр со своей стороны, не превращая Консилию министров в формальное учреждение, а значит, не придавая ей определенный статус в системе политической власти, стремился упорядочить и бюрократизировать ее деятельность, в частности, повышая персональную и коллективную ответственность ее членов, заставляя их лично подписывать протоколы заседаний, «ибо сим всякого дурость явлена будет».

В первые же годы Северной войны достаточно быстро обнаружилась и неэффективность системы управления территориями по долгое время существовавшей схеме приказ – уезд. Уже в 1701 г. был создан особый административный округ вокруг имевших стратегическое значение Азова и Воронежа. В 1702–1703 гг. по мере завоевания Прибалтики в качестве самостоятельной административной единицы выделилась Ингерманландия, образованная на территории отвоеванной шведской Ингрии и части земель, ранее находившихся в ведении Новгородского приказа. Возглавивший управление Ингерманландией любимец и ближайший сподвижник царя А. Д. Меншиков стал именоваться губернатором. Ингерманландия изначально не подчинялась ни одному из центральных приказов, имела собственный бюджет и судебную систему. Все эти нововведения были, по сути, апробацией новых методов управления и форм взаимоотношений центра и регионов, реализуемых в ходе областной (иначе ее называют губернской) реформы 1707–1709 гг.

Реформа началась с декабрьского 1707 г. указа царя Ближней канцелярии расписать города страны по пяти центрам – Киеву, Смоленску, Казани, Азову и Архангельску. Города, находившиеся в 100 верстах от Москвы, соответственно приписывались к ней. Работа над уточнением росписи с участием самого Петра I и назначенных им губернаторов, объезжавших вверенные им территории, продолжалась на протяжении всего 1708 г. В ходе этой работы появилась и еще одна губерния – Сибирская. Наконец, в феврале 1709 г. был издан именной указ об образовании 8 губерний; немного позднее их число возросло до 10: из Казанской губернии выделились Нижегородская и Астраханская.

Создание губерний означало кардинальное изменение всей структуры управления страной. Губернаторы, назначавшиеся из числа приближенных к царю наиболее видных сановников, сосредоточили в своих руках всю административную, финансовую, судебную и военную власть над огромными территориями. В помощь им в губернских центрах создавался разветвленный бюрократический аппарат. Помимо вице-губернатора, при губернаторе были обер-комендант, ведавший военным делом, обер-комиссар, отвечавший за сбор налогов с населения, а также ландрихтер, надзиравший за отправлением правосудия. В уездных городах располагались воеводские канцелярии во главе с уездными комендантами.

Вскоре обнаружилось, что и этого недостаточно и управлять столь огромными территориями с опорой лишь на уездных комендантов весьма сложно, в результате чего к 1715 г. в губерниях Европейской России, Сибири и Урала возникают так называемые доли во главе с ландратами и соответствующими канцеляриями при них. Деление на доли было осуществлено, исходя из определенного (около 5,5 тыс.) числа дворов, являвшихся на тот момент основной единицей налогового обложения. Ландраты в первую очередь отвечали за сбор налогов. На смену долям в 1719 г. пришли провинции во главе с провинциальными воеводами и провинциальными канцеляриями. Трехчленная система управления (губерния – провинция – уезд) закрепилась в России вплоть до новой губернской реформы 1775 г. Еще один штрих в новую систему местного управления был внесен Петром I в 1711 г., когда за губерниями были закреплены определенные армейские полки, за содержание и обеспечение которых им теперь предстояло отвечать.

История первой губернской реформы достаточно ясно показывает, что, добиваясь повышения уровня эффективности управления, Петр стремился не просто к усилению своей власти и безраздельному подчинению всего и вся. На первом плане для него были проблемы военного и финансового характера. Новые внешнеполитические задачи, решаемые военными средствами, требовали принципиально иного уровня государственных доходов, а сбор налогов и обеспечение регулярной армии приобретали важнейшее государственное значение.

В исторической литературе нет единства мнений относительно того, означала ли губернская реформа дальнейшую централизацию управления или, напротив, децентрализацию власти. С одной стороны, вполне очевидно, что в результате реформы власть между центром и периферией перераспределялась, и царь фактически делегировал губернаторам, становившимся безраздельными хозяевами огромных территорий, часть своих властных функций. Причем одним из следствий губернской реформы стала ликвидация в центре ставших ненужными областных приказов. Однако на практике центральная власть не только не ослабевала, но, наоборот, укреплялась. Назначенные царем, полностью подотчетные ему и зависимые от него губернаторы становились глазами и руками самодержца на местах, компенсируя отсутствие непосредственного надзора, потому что, как писал сам Петр незадолго до начала реформы, царю «надвое разделитца невозможно одному». По своей сути цепочка царь – губернатор – провинциальный воевода – уездный комиссар означала создание четкой и значительно более эффективной, чем прежде, вертикали исполнительной власти. В 1711 г. она была еще более укреплена созданием Сената.

Правительствующий Сенат был основан Петром накануне Прутского похода, и это дало основание некоторым историкам утверждать, что первоначально он был задуман как временный орган для замещения государя во время его отсутствия. Однако новейшие исследования показывают, что Сенат изначально создавался как постоянное государственное учреждение, как высший правительственный орган, которому подчинялись все приказы и канцелярии и были подотчетны губернии. Также с самого начала организация Сената принципиально отличалась и от Боярской думы, и от Ближней канцелярии: при Сенате сразу же была создана канцелярия с постоянным штатом служащих. Постоянный состав – первоначально из 9 человек – получил и сам Сенат. При этом, хотя в число сенаторов попали достаточно видные сановники из окружения Петра, это были люди как бы второго эшелона, чем подчеркивалось, что должность сенатора не является просто почетной синекурой, но предполагает отправление вполне конкретных обязанностей, не совместимых с работой на иных ответственных должностях. Сенаторам предписывалось решать дела коллегиально, заслушивая и записывая в протокол мнение каждого, начиная с самого младшего из сенаторов и заканчивая самым старшим, причем старшинство сенаторов было определено царским указом. Окончательное решение принималось большинством голосов.

Сенат сосредоточил в своих руках надзор за важнейшими отраслями государственной жизни: торговлей, финансами, судопроизводством и, что было в тот момент наиболее важным, за комплектованием и снабжением армии и флота. Он был призван координировать деятельность всех других органов государственной власти в центре и на местах, разрешать споры между ведомствами и, таким образом, должен был стать в полном смысле слова высшим правительственным, т. е. правящим органом. И он действительно призван был обеспечивать бесперебойное функционирование государственного механизма и с участием государя, и в его отсутствие. Вполне очевидно, что исполнять столь объемные и сложные функции сенаторы могли лишь опираясь на разветвленный аппарат, в связи с чем при Сенате постепенно были созданы многочисленные канцелярии и конторы, состав которых на протяжении XVIII в. не раз менялся.

Практически одновременно с Сенатом и в качестве его дочернего учреждения был создан также орган надзора за аппаратом управления – ведомство обер-фискала, под началом которого находились фискалы, определенные во все государственные учреждения, в губернии и города. На них возлагалась обязанность следить за исполнением законов чиновниками всех рангов, включая неправильные судебные решения, казнокрадство и взяточничество. Деятельность фискалов должна была осуществляться в тайне, и они объявлялись полностью независимыми от местных властей. Освобождались фискалы и от ответственности за ложные доносы, а собственно доносительство было их основной функцией, причем за раскрытие преступления они получали четверть суммы штрафа по возбужденному делу. Позднее, в 1723 г. была учреждена должность генерал-фискала и специальная Фискальная канцелярия.

На протяжении царствования Петра I было немало случаев наказания чиновников разного уровня на основании доносов фискалов. Однако, поскольку вся система фискалитета была подчинена Сенату, который должен был рассматривать доносы фискалов, между ними и сенаторами сложились довольно напряженные отношения, и царь нередко вынужден был лично вмешиваться в возникавшие споры. В целом, однако, первая попытка Петра создать органы надзора оказалась самой неудачной и недолговечной из его административных реформ. Деятельность фискалов вызывала не только страх и ненависть чиновников, но и всего населения. Не случайно само слово «фискал» стало в русском языке синонимом наушника, ябедника, тайного и подлого шпиона.

В 1722 г. Петр предпринял вторую, более удачную попытку создания системы надзора, учредив органы прокуратуры. В Сенат были назначены генерал-прокурор и обер-прокурор, а в созданные к тому времени коллегии – прокуроры. О должности генерал-прокурора сам царь писал, что «оной чин есть око и сердце всего государства». Однако, наблюдая за деятельностью Сената и присутствуя на его заседаниях, более того, руководя прениями в нем, генерал-прокурор получил право вмешиваться в выносимые сенаторами решения и приостанавливать их исполнение, при необходимости донося о важнейших делах государю. Таким образом, он должен был стать главным связующим звеном, посредником между государем и Сенатом и его фактическим руководителем. Позднее на протяжении столетия объем властных полномочий генерал-прокурора менялся в зависимости от изменений статуса Сената, а также от личности того, кто занимал эту должность. С 1729 г. все функции надзора полностью перешли к прокуратуре. Еще одним органом контроля, учрежденным Петром, стала созданная в 1720 г. Канцелярия рекетмейстерских дел при Сенате во главе с генерал-рекетмейстером. Ей вменялось в обязанность принимать жалобы населения на неправильное решение дел в государственных учреждениях.

Следующим этапом административной реформы Петра I стало создание коллежской системы, т. е. системы центральных ведомств с отраслевыми функциями. История этой реформы наиболее ярко демонстрирует особенности второго этапа преобразовательной деятельности царя, когда решения принимались уже не спонтанно, но долго и тщательно прорабатывались и обсуждались. При создании коллегий за образец была взята шведская система центрального управления, основанная на принципах популярного в то время учения о камерализме. Согласно этому учению, каждое ведомство наделялось функциями управления в строго определенной сфере государственной жизни, причем его власть распространялась на всю территорию страны. Все вопросы в ведомствах решались коллегиально, что, по мысли Петра I, должно было уничтожить самоуправство прежних приказных судей, имевших единоличную власть. Для каждого учреждения составлялось штатное расписание, т. е. вводился фиксированный состав служащих с фиксированным же жалованьем. «Присутствие» коллегии состояло из президента, вице-президента и трех членов. Функции всех чиновников, от самых низших до высших, жестко регламентировались, а само ведомство получало собственный регламент, в котором определялись его функции, сфера компетенции и ответственности.

Коллежская реформа началась в конце 1717 – начале 1718 г. Поначалу были созданы 9 коллегий: Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская, Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Ревизион-коллегия, Юстиц-коллегия, Коммерц-коллегия и Берг-мануфактур-коллегия. Первые три (в системе коллегий они занимали особое место, будучи подотчетны непосредственно государю) возникли на основе еще ранее созданных Петром учреждений, заменивших собой старые приказы. Принципиально новым для России было создание специальных финансовых ведомств. Поступлением денег в казну и его планированием ведала Камер-коллегия, государственными расходами – Штатс-контор-коллегия, а общий контроль и за приходом и за расходами осуществляла Ревизион-коллегия, в то время как прежде каждый приказ осуществлял все три функции.

Большое значение имело и создание специального судебного ведомства – Юстиц-коллегии, заменившей сразу несколько судных приказов и отобравшей судебные функции у приказов иного профиля. В подчинении Юстиц-коллегии находились основанные в 1719 г. надворные суды в двенадцати городах (Воронеж, Енисейск, Казань, Киев, Курск, Москва, Нижний Новгород, Петербург, Рига, Смоленск, Тобольск и Ярославль) – центрах судебных округов, на которые была разделена страна (они не совпадали с границами губерний). Надворным судам подчинялись провинциальные суды, которые располагались в центрах провинций, отдаленных от места расположения надворных судов, и меньшие нижние суды в уездных городах. Создание этих учреждений по существу означало судебную реформу, которая некоторыми исследователями трактуется как первая попытка разделения властей в виде создания самостоятельной судебной власти. Однако само право еще не существовало в России как самостоятельная сфера общественной деятельности, и в стране не было профессиональных юристов. Штаты новых судебных органов комплектовались такими же обычными чиновниками, как и все другие учреждения, а их внутренняя организация и порядок вынесения решений ничем не отличались от иных органов государственной власти. Да и сама идея разделения властей Петру I была неизвестна.

Принципиальное значение имело и образование специальных ведомств по контролю над торговлей и промышленностью – Коммерц – и Берг-мануфактур-коллегий. Это свидетельствовало об осознании государством значения этой сферы общественной жизни, о стремлении, с одной стороны, способствовать ее развитию, а с другой – строго контролировать. Дальнейшая судьба Берг – и Мануфактур-коллегий на протяжении XVIII в. менялась в зависимости от изменения политики государства в сфере экономики.