Текст книги "Оплата служебной деятельности государственных гражданских служащих России"

Автор книги: Михаил Чекин

сообщить о нарушении

Текущая страница: 3 (всего у книги 11 страниц) [доступный отрывок для чтения: 5 страниц]

Глава 2. Порядок и условия оплаты служебной деятельности государственных гражданских служащих России

2.1. Основные (тарифные) выплаты, входящие в состав денежного содержания государственных гражданских служащих

Должностные оклады

Установленные для федеральных государственных гражданских служащих Указом от 25 июля 2006 г. № 763 и проиндексированные должностные оклады, представляют собой оплату за должностную позицию[22]22
  Указ Президента Российской Федерации от 25 июля 2006 г. № 763 «О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 31. Ч. 1. Ст. 3459.


[Закрыть]. На начало 2013 г. размеры этих окладов установлены в зависимости от группы должностей гражданской службы в федеральных органах исполнительной власти в следующих пределах минимальных и максимальных величин (руб., %):

• младшая группа – от 2703 до 3506, относительная разница 129,7;

• старшая группа – от 3984 до 5099, относительная разница 128,0;

• ведущая группа – от 5247 до 5897, относительная разница 112,4;

• главная группа – от 6598 до 7473, относительная разница 113,2;

• высшая группа – от 7967 до 9004, относительная разница 113,0.

Разница рассматриваемых окладов видна на рис. 3.

Как видно из приведенных данных, должностные оклады федеральных государственных гражданских служащих федеральных органов исполнительной власти возрастают от самой низшей до высшей должности, т. е. от специалиста 2-го разряда до заместителя федерального министра от 2703 до 9004 руб. с увеличением в 3,3 раза.

Схема должностных окладов федеральных государственных гражданских служащих федеральных министерств представлена в приложении 1.

Отношение размеров должностных окладов гражданских служащих федеральных органов исполнительной власти к общей сумме денежного содержания, исчисленного исходя из установленных размеров составляющих этого содержания, а также с учетом средств фонда оплаты труда, выделенных на составляющие денежного содержания, размер которых нормативно не установлен, колеблются от 6,8 до 18,9 %.

Рассмотрим современное состояние показателя вертикальной компрессии системы оплаты труда на примере федеральных органов исполнительной власти.

Размеры составляющих денежное содержание по отдельным должностям гражданской службы федеральных министерств и их территориальных органов и их соотношение с денежным содержанием по этим должностям представлено в табл. 3.

Рис. 3. Размеры окладов в зависимости от группы должностей гражданской службы в федеральных органах исполнительной власти

Таблица 3. Анализ действующей системы денежного содержания государственных гражданских служащих федеральных министерств (данные на 1 июля 2013 г.)

Примечание: Расчет величин произведен на основании Указа от 25 июля 2006 г. № 763[23]23
  Указ Президента Российской Федерации от 25 июля 2006 г. № 763 «О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 31. Ч. 1. Ст. 3459.


[Закрыть] с учетом последующих индексаций.

Как видно из данных табл. 3, превышение размера денежного содержания высшей должности государственной гражданской службы над самой низкой должностью или вертикальная компрессия в федеральных министерствах составляет отношение 20: 1. При этом размер денежного содержания лиц, замещающих младшие должности, менее прожиточного минимума, а оклад денежного содержания по представленным должностям в общем объеме денежного содержания составляет от 9 (у заместителя федерального министра) до 37 % (у специалиста 3-го разряда территориального органа федерального министерства)[24]24
  Указ Президента Российской Федерации от 25 июля 2006 г. № 763 «О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 31. Ч. 1. Ст. 3459.


[Закрыть].

Интересна практика установления должностных окладов гражданских служащих государственных органов субъектов Российской Федерации, решение о размерах которых субъекты принимают самостоятельно.

Например, в Корякском автономном округе размеры должностных окладов гражданских служащих устанавливаются в виде «вилки» окладов в пределах от минимальной до максимальной величины. В Курганской, Омской и Орловской областях за базовый оклад принят должностной оклад по низшей должности младшей группы – специалиста II категории. Все остальные оклады по должностям гражданской службы этих областей устанавливаются дифференцировано по каждой должности в кратном размере к базовому окладу. При этом максимальные коэффициенты составляют в Орловской области 3,4, в Курганской области – 5,4. На территории бывшей Пермской области при установлении должностных окладов гражданских служащих действовало законодательно определенное тарифное соотношение между должностями: внутри группы должностей от 5 до 10 %, между группами от 10 до 20 %[25]25
  Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2007. № 12 (329).


[Закрыть].

Месячные оклады за классный чин

Наличие классного чина является одной из особенностей принадлежности гражданина к государственной гражданской службе. Месячный оклад за классный чин выступает вторичным после наличия самого классного чина и служит показателем доли тарифа за соответствующий уровень профессиональной подготовленности по данной должности в структуре тарифных условий оплаты труда государственных гражданских служащих. Размер этого оклада указывает на квалификационный статус гражданского служащего среди других гражданских служащих, замещающих должности одной группы. На практике это проявляется в следующем: гражданскому служащему, замещающему одну и ту же должность может быть присвоен один из трех классных чинов – последовательно 3-го, 2-го или 1-го класса, а соответственно и установлены разные размеры месячного оклада за этот чин. Показателями уровня профессиональной подготовленности гражданского служащего служат:

• период нахождения в классном чине;

• профессиональная переподготовка, повышение квалификации или стажировка;

• соответствие квалификационным требованиям и требованиям, установленным другими разделами должностного регламента.

Месячные оклады за классный чин федеральных государственных гражданских служащих установлены, как и иные составляющие денежного содержания, Указом от 25 июля 2006 г. № 763. Максимальный размер такого оклада по высшей группе должностей и минимальный по младшей группе должностей соотносятся как 4,1 к 1,0. Коэффициент роста месячных окладов за классный чин по группам должностей колеблется от 33 % в младшей группе до 12 % в высшей. Что касается порога чувствительности, то размер роста месячного оклада за классный чин к сумме денежного содержания составляет по всем группам должностей менее 0,01 %.

Размеры месячных окладов федеральных государственных гражданских служащих за классный чин представлены в табл. 4.

В субъектах Российской Федерации применяются два основных подхода к определению размера месячного оклада за классный чин – в фиксированной сумме, как и на федеральном уровне, и в процентах к должностному окладу или другой величине. В большинстве субъектов Российской Федерации месячные оклады за классный чин устанавливаются в фиксированной сумме. В то же время в Московской области размеры оплаты за классный чин составляют в зависимости от классного чина от 20 до 90 % должностного оклада специалиста II категории младшей группы должностей. В Мурманской области оплата за классный чин гражданским служащим устанавливается в процентах к денежному вознаграждению губернатора области. В Липецкой области размер месячного оклада за классный чин не превышает 40 % должностного оклада гражданского служащего. В Орловской области месячные оклады за классный чин определены в зависимости от МРОТ, установленного в Российской Федерации, от одного размера МРОТ по должностям младшей группы до пяти размеров МРОТ по должностям высшей группы. В некоторых субъектах законодательно «раскрывается» понятие «особые условия» через такие показатели как неблагоприятные условия труда, сложность, напряженность, особый режим работы и т. п.

Таблица 4. Месячные оклады за классный чин федеральных государственных гражданских служащих (данные на 1 июля 2013 г.)

Примечание: Расчет величин произведен на основании Указа от 25 июля 2006 г. № 763[26]26
  Указ Президента Российской Федерации от 25 июля 2006 г. № 763 «О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 31. Ч. 1. Ст. 3459.


[Закрыть] с учетом последующих индексаций.

Ежемесячное денежное поощрение

Важную роль в составе тарифных условий оплаты труда гражданских служащих играет ежемесячное денежное поощрение. По названию носящая стимулирующий характер эта выплата, производимая федеральным государственным гражданским служащим, в первую очередь связана с должностью гражданской службы, размер поощрения установлен по каждой должности и не зависит от усмотрения представителя нанимателя, а по своему экономическому смыслу выплата близка к должностному окладу, а также кратна должностному окладу и увеличивается в меру должностного роста гражданского служащего при замещении должности от младшей группы к высшей.

Новая выплата – ежемесячное денежное поощрение была введена Указом Президента Российской Федерации от 10 апреля 2004 г. № 579 «О совершенствовании оплаты труда лиц, замещающих отдельные государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих отдельные должности федеральной государственной службы» сначала для отдельных должностей федеральной государственной службы[27]27
  Указ Президента Российской Федерации от 10 апреля 2004 г. № 519 «О совершенствовании оплаты труда лиц, замещающих отдельные государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих отдельные должности федеральной государственной службы» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 15. Ст. 1396.


[Закрыть]. Впоследствии, отдельными решениями Президента Российской Федерации эту выплату распространили на все государственные органы, в которых замещали должности федеральные государственные гражданские служащие. Однако в этот период указанная выплата в состав денежного содержания гражданских служащих не входила.

Появление этой выплаты в 2004 г. связано с проведением в системе федеральных органов исполнительной власти административной реформы, необходимостью компенсации гражданским служащим работы в новых условиях и невозможностью увеличения им в качестве компенсации размеров денежного содержания, поскольку в соответствии с Федеральным законом от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» при повышении (индексации) размеров денежного содержания федеральным гражданским служащим одновременно в той же пропорции должны повышаться (индексироваться) размеры денежного довольствия военнослужащих, проходящих военную службу по контракту[28]28
  Федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 22. Cт. 2331.


[Закрыть].

В тот период такие меры было сложно реализовать из-за отсутствия необходимых средств федерального бюджета на одновременное увеличение денежного содержания гражданским служащим и денежного довольствия военнослужащим, поэтому для федеральных государственных гражданских служащих и была введена новая выплата.

Следует отметить, что норма об индексации денежного довольствия военнослужащих при повышении размеров денежного содержания федеральным государственным гражданским служащим была упразднена Федеральным законом от 8 ноября 2011 г. № 309-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат” и Федерального закона “О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации”».

С принятием Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, в соответствии с которым ежемесячное денежное поощрение было включено в состав денежного содержания гражданских служащих, а также Указа от 25 июля 2006 г. № 763, утвердившего размеры этого поощрения в зависимости от должности гражданской службы, ежемесячное денежное поощрение стало полноправной составляющей денежного содержания.

Ежемесячное денежное поощрение – самая весомая составляющая денежного содержания федеральных гражданских служащих. В зависимости от федерального государственного органа размер ежемесячного денежного поощрения установлен дифференцированно по должностям гражданской службы в пределах от 2,5 до 14 должностных окладов в центральных аппаратах федеральных министерств, служб и агентств, Аппарате Правительства Российской Федерации и Администрации Президента Российской Федерации и до 1 должностного оклада всем федеральным государственным гражданским служащим независимо от должности гражданской службы – в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти. При этом ежемесячное денежное поощрение федеральных гражданских служащих составляет от 30 % денежного содержания у специалиста 3-го разряда территориального органа федерального органа исполнительной власти до 75 % – у руководителя Администрации Президента Российской Федерации (на период до октября 2012 г.).

В субъектах Российской Федерации картина с установлением ежемесячного денежного поощрения резко отличается от федерального уровня. Законом Республики Саха (Якутия) от 12 июля 2007 г. № 1003-III494-З «Об оплате труда государственных гражданских служащих Республики Саха (Якутия)» ежемесячное денежное поощрение установлено дифференцировано в зависимости от группы должностей в размере от 8 до 16 должностных окладов[29]29
  Закон Республики Саха (Якутия) от 12 июля 2007 г. № 1003-III494-З «Об оплате труда государственных гражданских служащих РС(Я)».


[Закрыть]. В законе Ивановской области от 4 декабря 2006 г. № 123-ОЗ размер ежемесячного денежного поощрения установлен в зависимости от должности гражданской службы Ивановской области в пределах от 1 до 10,5 должностных окладов[30]30
  Закон Ивановской области от 4 декабря 2006 г. № 123-ОЗ «О системе оплаты труда государственных гражданских служащих Ивановской области» (принят Ивановской областной думой 30 ноября 2006 г.).


[Закрыть]. В Республике Адыгея и Магаданской области всем государственным гражданским служащим установлен единый размер ежемесячного денежного поощрения равный одному должностному окладу. В Тамбовской области ежемесячное денежное поощрение установлено дифференцированно в зависимости от категории должностей и не превышает 1,8 должностного оклада. Законом Тверской области от 21 июня 2005 г. № 89-ЗО указанное поощрение также зависит от категории должности и установлено в следующих размерах: обеспечивающие специалисты – от 25 до 35 % должностного оклада, специалисты – от 35 до 45 % должностного оклада, помощники (советники) – от 45 до 55 % должностного оклада и руководители – от 55 до 65 % оклада[31]31
  Закон Тверской области от 21 июня 2005 г. № 89-ЗО.


[Закрыть]. Это позволяет говорить о многообразии форм установления рассматриваемого поощрения на практике.

2.2. Дополнительные (надтарифные) выплаты, входящие в состав денежного содержания государственных гражданских служащих

Ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет

Эта надбавка является нормой прямого действия и единственной среди составляющих денежного содержания гражданских служащих, конкретный размер которой непосредственно установлен федеральным законом. Термин «выслуга лет» раскрывается через понятие «стаж государственной гражданской службы». В стаж государственной гражданской службы гражданских служащих федеральный закон напрямую включает периоды замещения:

• должностей гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы;

• государственных должностей;

• должностей муниципальной службы;

• выборных должностей в органах местного самоуправления;

• иных должностей в соответствии с федеральными законами.

Федеральным государственным гражданским служащим в стаж государственной гражданской службы в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 3 сентября 1997 г. № 982 «О периодах работы (службы), включаемых в стаж государственной службы федеральных государственных служащих, дающий право на установление ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет» входят, кроме этого, периоды службы в Государственной противопожарной службе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; федеральных органах налоговой полиции; органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ; в таможенных органах Российской Федерации. Кроме того, в стаж включается время их обучения в учебных заведениях с отрывом от работы (службы) в связи с направлением на обучение соответствующим государственным органом для получения дополнительного профессионального образования, повышения квалификации или переподготовки.

Периоды работы (службы) на должностях, в том числе выборных, в государственных органах, на государственных должностях Российской Федерации, государственных должностях субъектов Российской Федерации, должностях в органах местного самоуправления, на государственных должностях государственной службы, включаемые в стаж государственной гражданской службы, перечислены в приложении 2.

Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2007 г. № 1532 «Об исчислении стажа государственной гражданской службы Российской Федерации для установления государственным гражданским служащим Российской Федерации ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет на государственной гражданской службе Российской Федерации, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безупречную и эффективную государственную гражданскую службу Российской Федерации» установлено, что периоды работы (службы), включаемые в стаж государственной гражданской службы, суммируются. В соответствии со ст. 10 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» военная служба по призыву учитывается в стаже государственной гражданской службы как один день военной службы за два дня гражданской службы. В стаже государственной гражданской службы сохраняются периоды работы (службы), которые были включены в установленном порядке в указанный стаж до 1 апреля 1997 г.[32]32
  Федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 22. Cт. 2331.


[Закрыть].

Ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет на государственной гражданской службе установлена Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (табл. 5).

Таблица 5. Размер надбавки к должностному окладу за выслугу лет

Ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия гражданской службы

Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ устанавливает лишь верхний предел этой надбавки для государственных гражданских служащих Российской Федерации – до 200 % должностного оклада. Существует два порядка установления такой надбавки – на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации.

Размеры ежемесячной надбавки за особые условия гражданской службы на федеральном уровне установлены Указом Президента Российской Федерации от 25 июля 2006 г. № 763 (табл. 6).

Нормативно не установлено какие показатели служебной деятельности гражданских служащих следует относить к особым условиям. Федеральный закон определяет лишь, что конкретные размеры надбавки за особые условия гражданской службы устанавливаются гражданским служащим представителем нанимателя. Практика установления данной надбавки в федеральных органах исполнительной власти свидетельствует о том, что практически во всех органах утверждается специальное положение о такой выплате, в котором зачастую указываются и критерии ее выплаты. Например, в приказе Федеральной миграционной службы от 16 декабря 2009 г. № 355 «О порядке выплаты ежемесячной надбавки к должностному окладу за особые условия государственной гражданской службы, единовременного поощрения за безупречную и эффективную государственную гражданскую службу, премирования, выплаты материальной помощи и единовременной выплаты при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска федеральным государственным гражданским служащим центрального аппарата ФМС России и начальникам (руководителям) территориальных органов ФМС России, замещающим должность федеральной государственной гражданской службы», зарегистрированном в Министерстве юстиции Российской Федерации 28 января 2010 г., установлены следующие критерии, при наличии которых выплачивается данная надбавка: соответствующий профессиональный уровень, сложность и срочность выполняемых работ, знание и применение в служебной деятельности компьютерной техники, качество выполняемых работ, опыт работы по специальности и в должности. В приказе Федеральной антимонопольной службы от 4 октября 2007 г. № 317 «Об утверждении Положения о порядке оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих и работников, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы и иных выплатах из фонда оплаты труда в центральном аппарате и территориальных органах Федеральной антимонопольной службы» под особыми условиями гражданской службы понимается сложность профессиональной служебной деятельности, необходимость выполнения особо сложных и важных работ, как правило, в условиях, отличающихся особым графиком и режимом работы, которые производятся в установленные сроки и с высоким качеством.

Таблица 6. Размеры надбавки за особые условия гражданской службы федеральных государственных гражданских служащих по группам должностей

При установлении указанной надбавки учитывается напряженность и производительность труда гражданского служащего.

Из приведенных примеров видно, что правовая норма это одно, а правоприменительная практика по этой норме – совсем другое. Естественно, что отсутствие научных разработок, методик применения, а также официальных правовых разъяснений по практике организации оплаты гражданских служащих на основе денежного содержания не могут не снижать эффективности деятельности как гражданских служащих, так и государственных органов в целом, поскольку отсутствует целенаправленность действий и концентрация усилий для достижения того или иного показателя.

В положениях об установлении данной надбавки, утвержденных государственными органами, практически не указывается минимальный размер надбавки гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы младшей группы. Этот факт является методологическим недостатком. Наличие ежемесячной надбавки за особые условия гражданской службы у каждого гражданского служащего обязательно независимо от ее размера к должностному окладу, поскольку такая надбавка является, как и классный чин, отличительным атрибутом гражданских служащих, что выделяет их из работников, занятых в других сферах деятельности.

По инициативе Главного государственно-правового управления Президента Российской Федерации 8 мая 2001 г. был принят Указ Президента Российской Федерации № 528 «О некоторых мерах по укреплению юридических служб государственных органов»[33]33
  Указ Президента Российской Федерации от 8 мая 2001 г. № 528 «О некоторых мерах по укреплению юридических служб государственных органов» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 20. Ст. 2000.


[Закрыть]. Указ был утвержден в целях повышения уровня правового обеспечения федеральных государственных органов, улучшения качества подготовки проектов нормативных правовых актов. Руководителям федеральных органов государственной власти указ предоставил право устанавливать лицам, замещающим должности государственной службы, в основные служебные обязанности по которым входит проведение правовой экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, подготовка и редактирование проектов правовых актов и их визирование в качестве юриста или исполнителя, имеющим высшее юридическое образование, надбавку за особые условия государственной службы в размере до 70 % должностного оклада. На тот период времени эта надбавка для других гражданских служащих составляла не более 20 % должностного оклада. Впоследствии, как уже указывалось, размер этой надбавки был дифференцирован в зависимости от группы должности, замещаемой государственным служащим, и достиг для гражданских служащих, замещающих должности, отнесенные к высшей группе, 200 % должностного оклада. В этих условиях норма указа 2001 г. практически перестала работать, хотя сам указ и не был признан утратившим силу. Вопрос о стимулировании гражданских служащих за правовую экспертизу нормативных актов на практике стал решаться в рамках вновь установленных в зависимости от группы должностей размеров надбавки за особые условия гражданской службы. Учитывая эти обстоятельства, круг гражданских служащих, которым в свое время была повышена надбавка за особые условия государственной службы при выполнении правовой экспертизы правовых актов, постепенно начал сокращаться. Следует отметить, что п. 2 ч. III ст. 51 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусмотрено, что в фонд оплаты труда гражданских служащих и других работников отдельных федеральных государственных органов помимо средств, предусмотренных на формирование денежного содержания, направляются средства для выплаты повышенного денежного содержания в размерах, устанавливаемых Президентом Российской Федерации[34]34
  Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации». 2004. № 31. Ст. 3215.


[Закрыть]. Имеется в виду, что указанные средства направляются, в том числе и на выплату повышенной надбавки за особые условия гражданской службы тем лицам, которые осуществляют правовую экспертизу правовых актов и имеют высшее юридическое образование.

Гражданским служащим большинства субъектов Российской Федерации ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия гражданской службы установлена практически в таких же размерах, как и федеральным. В то же время в Московской области, например, всем гражданским служащим младшей, старшей, ведущей и главной групп должностей такие надбавки установлены в размере 66 % должностного оклада, и только гражданским служащим высшей группы должностей – в размере 70 %. В Республике Ингушетия всем гражданским служащим ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия гражданской службы установлена в размере до 50 %.