Текст книги "Западня глобализации: атака на процветание и демократию"

Автор книги: Ганс-Петер Мартин

Соавторы: Харальд Шуманн
сообщить о нарушении

Текущая страница: 20 (всего у книги 22 страниц)

Вряд ли можно ожидать, что американская политика с ее популизмом и демагогией укажет миру выход из глобальной западни. Но это не так уж и плохо, ибо отступничество Америки предоставляет странам Европы историческую возможность, какой у них никогда прежде не было. Европейский Союз мог бы стать реальностью, а его руководители могли бы принять бразды правления мировой экономической политикой на себя.

Шанс для Европы

Если сравнить между собой календарные планы министров, их заместителей и других высших чиновников 15 стран Европейского Союза, результат будет довольно неожиданным. Не считая уик-эндов и отпусков, вряд ли найдется хоть один день в году, когда бы по меньшей мере одна, а обычно от десяти до двадцати групп из 15 членов не встречались в Брюсселе для продвижения того или иного общеевропейского законопроекта. От контроля качества пищевых продуктов до минимальных зарплат в строительной промышленности, от иммиграционной политики до борьбы с преступностью, связанной с наркотиками, – ничто в Европе больше не происходит без Брюсселя. Законодательная интеграция внутри ЕС уже давно находится на уровне, который какие-то два десятилетия назад показался бы недостижимым. Это нарастающее согласование вынуждает государства-члены все теснее координировать свою деятельность едва ли не во всех областях общественной жизни. То, что этот процесс зашел так далеко и преодолел столько препятствий на своем пути, произошло во многом благодаря человеку, с 1982 года занимающему пост федерального канцлера Германии. Величайший успех Гельмута Коля состоит не в достижении германского единства, а в его непоколебимом стремлении к европеизации национальной политики. Но вся серьезность его намерений впервые стала ясна только в декабре 1991 года, когда он парафировал Маастрихтский договор, призванный обеспечить переход от прежнего Экономического Сообщества к Европейскому Союзу. Преодолевая массированное сопротивление со стороны Bundesbank, собственной партии и большой части консервативной элиты, он объединил свои силы с Францией, чтобы внести в европейскую повестку дня давнюю мечту о валютном союзе. Обладая безошибочным инстинктом власти, Коль и его тогдашний партнер Франсуа Миттеран оценили значение этого шага намного раньше своих избирателей и даже большинства своих советников; они понимали, что единая валюта может стать ключом к политической унификации континента и положить конец доминирующей роли США. Поскольку, даже если положение о единой валюте вступит в силу только в 2001 году, ЕВС даст Европе возможность отвоевать основную долю государственного суверенитета в областях валютной, финансовой и налоговой политики. Европейские ставки процента и обменные курсы станут тогда гораздо менее зависимыми рт американского рынка, чем сегодня.

Таким образом, краеугольный камень политического объединения Европы уже заложен. Если бы государства-члены еще и выработали общую социально-экономическую политику, распределение ролей на мировой арене претерпело бы серьезные изменения. Опираясь на рынок с более чем 400 миллионами потребителей, политически единая Европа имела бы не меньший вес, чем Соединенные Штаты Америки. И тогда действительно достойный своего названия Европейский Союз мог бы, имея хорошие шансы на успех, настаивать на ликвидации налоговых убежищ, требовать соблюдения минимальных социальных и экологических стандартов и повышать налог с оборота в сделках с капиталом и валютой. Если вообще есть шанс на то, чтобы связать воедино мировую экономику и в экономическом и в социальном отношении, то именно этим путем и надо идти.

При всей скорости, с которой Коль и его партнеры продвигают технические и организационные аспекты объединения, им пока что не удалось превратить ЕС в реально дееспособную политическую единицу. Аппарат ЕС и его методы формирования общественного мнения и принятия решений застряли на уровне обычной межгосударственной дипломатии. Большинство граждан справедливо видит в нынешнем проекте ЕС чуждого демократии монстра, призванного заменить их национальные государства властью технократии.

Рассмотрим простую аналогию, проясняющую странную структуру европейской конфедерации. Представим себе, что в Германии все законы принимаются не Бундестагом – федеральным собранием, а Бундесратом, состоящим из делегатов правительств и министерств отдельных земель республики. Допустим также, что делегаты не подчиняются директивам своих парламентов и даже не подотчетны им. Все переговоры проводятся за закрытыми дверями, а делегаты должны хранить в тайне то, как они голосуют. В обсуждении и принятии законопроектов парламентарии также не участвуют. Вместо этого проекты постановлении составляются центральным органом из 12 000 человек, неподконтрольных парламентам, но консультируемых целой армией промышленных лоббистов. Назвать подобную систему демократической может лишь циник. Но именно так неделя за неделей творится европейское законодательство в Брюсселе.

Там, в стандартном офисном здании из стекла и мрамора на Рондпойнт-Шуман, чуть ли не ежедневно собираются в соответствии с повесткой дня ведущие министерские бюрократы из стран ЕС. Зачастую несколько комитетов заседают одновременно. Как только министры, их заместители, послы или их представители более низкого ранга входят в это здание, у них в конституционном смысле появляется вторая личность. Из чиновников исполнительной власти они превращаются в обладателей мандатов важнейшего законодательного органа Европы – Совета Министров. Они модифицируют и принимают предложения центрального органа Комиссии ЕС. Все, что данная структура одобряет как «директиву» или «постановление», является юридически обязательным для всех 15 государств-членов, независимо от воли национальных парламентов. Единственная функция, оставленная парламентам, состоит в том, чтобы без голосования вносить такие тексты в национальное законодательство. Так исполнительный орган ЕС пишет все больше своих собственных законов при закрытых дверях, и именно по этой схеме была принята по крайней мере треть германских законов последнего десятилетия.

Принцип разделения властей фактически отменен в пользу власти Брюсселя, и тем самым заложены семена массового недовольства проектом объединения Европы в целом. Выборы в так называемый парламент в Страсбурге – это периодическое попрание суверенной власти государств-членов. За какую бы партию ни голосовали избиратели, ни один из заседающих в Брюсселе правителей своего места не лишится. В то же время целые группы с общими интересами систематически исключаются из процесса принятия решений в ЕС. Противодействуя в Брюсселе примерно 5000 организованных в международном масштабе лоббистов от промышленности, группы от профсоюзов, специалистов по охране окружающей среды и защитников прав потребителей не надеятся даже на гласность. Плохая пресса докучает евробюрократам не более, чем плохая погода.

Такое продолжение демократии технократическими средствами, может быть, и удобно правительственным аппаратам, потому что чиновники избавлены от неприятных публичных дебатов. Но как форма правления оно все дальше и дальше заводит Европу в тупик, где нет никакой возможности действовать. Кажущаяся сила администрации ЕС является в действительности ее величайшей слабостью, ибо без демократической законности невозможно добиться никакого решения большинства по важным проблемам. Система ЕС страдает тем же недостатком, что и глобальное управление: она дает сбой всякий раз, когда правительства не приходят к взаимному согласию. Никто не в силах заставить все 15 стран действовать одновременно. Ни один проект реформы, не получивший поддержки транснациональной индустрии, до сих пор не прошел. Осмысленные экологические, социальные и налоговые реформы уже не разрабатываются на европейском уровне, но и национальные парламенты больше не в состоянии справиться с дестабилизирующей силой рынков; ссылки на международную конкуренцию пресекают в корне любые попытки сделать это собственными силами. Экономическая интеграция до сих пор ведет не к Соединенным Штатам Европы, а к рынку без государства, где политика лишь расписывается в своем бессилии и порождает больше конфликтов, чем может разрешить.

Рынок без государства

Эта система обречена на провал. Не надо быть оракулом, чтобы понимать, что принцип комитетов министров в скором времени сделает пробуксовывание реформ совершенно нестерпимым. Чем сильнее будет социальная напряженность во Франции, Италии, Австрии, Германии и других государствах-членах, тем больше их правительства будут вынуждены срочно находить национальные решения, тогда как ЕС не предлагает никакой перспективы. Слабость Европы с ее правительствами прокладывает путь всевозможным популистам, обещающим своим избирателям вновь сделать политику национальной. Даже если такие провозвестники национального возрождения, как Ле Пен, Хайдер или Фини, и не добьются парламентского большинства, они подвергнут правящие партии сильнейшему давлению. Справляться с «национальным рефлексом», как элита ЕС насмешливо называет сопротивление ее режиму, будет все труднее, сколь бы иррациональным и экономически бессмысленным ни выглядело стремление выйти из европейской ассоциации.

Между государствами-членами возникнут конфликты (самое позднее, когда будет создан валютный союз), разрешить которые в рамках существующей конституции ЕС и его закулисного законотворчества будет невозможно. Если, например, какая-нибудь страна не выдержит гонки за подъем производительности, ее экономика неизбежно погрузится в кризис. В прошлом центральные банки еще могли смягчать подобные удары путем девальвации национальной валюты и поддержания по крайней мере экспортных отраслей. После создания Европейского валютного союза этого буфера уже не будет. Взамен потребуются компенсирующие дотации из богатых стран в бедствующие регионы. Но если такого рода региональная помощь является обычной практикой в пределах национальных государств, то как Совет Министров предполагает организовывать ее на европейском уровне? Вряд ли можно будет использовать с этой целью налоговые поступления без соблюдения демократических норм, без должного уровня понимания такого шага населением. Этого можно добиться только в том случае, если решения, принимаемые брюссельским советом, будут представляться на суд общественности и если избиратели будут уверены, что, придя к избирательным урнам, они могут на что-то повлиять. Правда, тогда честолюбивым законодателям из министерских комитетов сперва придется доходчиво объяснить своим избирателям, почему нельзя пренебрегать благосостоянием, скажем, греков. То же самое препятствие до настоящего времени стоит на пути совместной полицейской власти. Сколь бы настоятельной ни казалась Гельмуту Колю необходимость в «европейском ФБР», невозможно представить, чтобы существующая система смогла содержать оперативные полицейские силы, которые проводили бы расследования на всем пространстве ЕС. Если такие силы не будут контролироваться каким-либо парламентом и независимыми судами, они попросту превратятся в структуры наподобие мафиозных.

Выходит, что в ближайшем будущем правителям ЕС придется ответить на вопрос, как будет функционировать Европа, которую они сколачивают, и как ее нужно демократизировать. Часто высказывается неверное предположение, что ключом к единой Европе в той мере, в какой в этом заинтересованы ее граждане, является Европейский парламент в Страсбурге. Теоретически 626 евродепутатов уже обладают всей необходимой полнотой власти для преобразования нынешнего дискуссионного клуба в подлинно демократический надзорно-за-конодательный орган. Если бы удалось собрать большинство, выступающее за роспуск Комиссии ЕС, оно могло бы упразднить ее хоть завтра. Кроме того, блокируя бюджет или ратификацию всех международных договоров, оно могло бы заставить Совет Министров исполнять любое требование[400]400
  Более подробно в: Harald Schumann, Europas Souveran, in: Kursbuch 117, Berlin 1994.


[Закрыть]. Если бы парламентарии в Страсбурге были действительно искренни в своих призывах к демократизации Европы, им ничто не помешало бы незамедлительно принять на себя соответствующие полномочия. Для начала хватило бы одной простой меры: сделать переговоры внутри министерских комитетов гласными. Ни один министр не отважился бы заставить полицию удалить депутатов, каждый из которых избран как минимум полумиллионом человек. Но если демократический раж еще не настолько велик, то лишь потому, что для примерно сотни представленных в Страсбурге национальных партий проблема европейской демократии стоит отнюдь не на первом месте. Большинство депутатов по-прежнему идет на поводу у своих правительств и в конфликтных ситуациях получает от них четкие инструкции по голосованию.

Это парламентское самоустранение говорит о том, что Европа еще не созрела для демократии континентального масштаба: Евросоюз – еще не государство, а направленность политики его членов остается преимущественно национальной. Сам президент Европарламента Клаус Хенш оправдывает подчиненность депутатов главам правительств и тем самым определенно выражает мнение подавляющего большинства своих коллег. Даже в постановлении конституционного суда Германии по Маастрихтскому договору говорится, что ЕС не более чем «конфедерация» или «объединение государств», где нет «общеевропейской нации». Следовательно, «в первую очередь народы государств – членов ЕС призваны придавать его решениям демократическую законность посредством своих национальных парламентов». Отсутствие общего языка, поясняет член конституционного суда Дитер Гримм, уже означает, что «в течение длительного времени не будет широкого публичного обсуждения на европейском уровне», а без настоящих политических связей по всей Европе любой Европарламент всегда будет «распадаться на национальные группки». Этим формирование Евросоюза «коренным образом отличается от создания Германского рейха» в прошлом столетии или от образования Соединенных Штатов Америки. Таким образом, в настоящее время «быстрая передача полномочий национальных государств Евросоюзу» должна быть «замедлена», а парламентам отдельных стран нужно оказывать «большее влияние на позиции, которых придерживаются правительства в Совете Министров».

Звучит довольно убедительно, но предлагаемое решение вовсе не является действенным. Независимо от того, много ли имеется языков или существует единая европейская нация, рынки и власти Западной Европы уже давно неразрывно переплелись между собой. Подлинная европейская революция было детищем открытого рынка, который к лучшему или к худшему, но сплавляет воедино страны-участницы. Валютный союз еще больше усилит эту взаимозависимость. Если Гельмут Коль и его партнеры хотят сделать ЕС дееспособным, то все, что им для этого нужно, – это сделать первый шаг. Для того чтобы поставить процесс принятия решений в ЕС с головы на ноги, достаточно двух изменений. Во-первых, комиссиям следовало бы принимать решения квалифицированным большинством (сейчас это делается только при рассмотрении деталей), и тогда прирост числа голосов обеспечил бы малым государствам-участникам достаточное влияние. Во-вторых, министры должны проводить обсуждения и принимать законы в обстановке полной гласности. Это немедленно положило бы начало процессу демократизации Европы, пусть порывистому и противоречивому, но больше не подавляемому. И тогда, к примеру, немцы были бы поставлены перед фактом, что бедность испанской молодежи – это и их проблема, а голландцы осознали бы, насколько близоруко поступает их правительство, защищая право отечественных фирм грузоперевозок забивать автострады соседей бесконечными колоннами сорокатонных грузовиков. И каждый бы понял, министры финансов каких стран в ответе за то, что компании и богатые люди платят мизерные налоги. Вскоре политические альянсы стали бы сколачиваться не на национальной основе, а на базе общих интересов, и превращение Европейского парламента в основной центр власти на континенте было бы лишь вопросом времени. После подписания Маастрихтского соглашения гражданам стало ясно, что возможны демократические процессы европейского масштаба. Поскольку в виде исключения требовалось одобрение французских и датских избирателей, перед двумя референдумами начались по-настоящему европейские дебаты, продолжающиеся и по сей день. Теперь каждый раз, когда политически подкованные граждане разных стран ЕС встречаются друг с другом, у них есть общая тема для разговора, в ходе которого они могут выдвигать аргументы «за» и «против», потому что их правительства вынуждены публично обосновывать то, что они делают.

Однако до претворения в жизнь демократической реформы ЕС остается урегулировать еще одну немаловажную проблему, от которой зависит его будущее, – членство Соединенного Королевства. До сих пор британские правительства неизменно играли в европейской интеграции деструктивную роль. Они блокировали все инициативы по защите окружающей среды, особенно введение общеевропейского налога на энергопотребление. Все попытки согласования социальной политики государств-членов натыкались на скалу британского сопротивления. Уайтхолл противится согласованной внешней политике равно как и торговым соглашениям, направленным на защиту интересов трудящихся. Юрисконсульты из лондонского Сити делают невозможным контроль над финансовыми рынками. Саботирование Европы достигло своего апогея в июне 1996 года, когда премьер Джон Мейджор ответил на запрет экспорта зараженной британской говядины блокадой решений всех вопросов повестки дня ЕС. Британские правительства вот уже 23 года нарушают статью 5 Римского договора[401]401
  Договор об учреждении Европейского экономического сообщества, подписанный 25 марта 19.57 г. (вступил в силу с 1 января 1958 г.) ФРГ, Францией, Италией, Бельгией, Нидерландами и Люксембургом. Великобритания присоединилась к ЕЭС в 1973 г. – Прим. ред.


[Закрыть], запрещающую странам-участницам «предпринимать шаги, ставящие под угрозу достижение целей настоящего договора».

По иронии судьбы, британская враждебность по отношению к интеграции в ЕС большей частью проистекает из глубоко укоренившегося демократического сознания. «В нашей стране демократия у себя дома», – говорит Джон Мейджор, вторя тем своим соотечественникам, которые недовольны проектом ЕС, потому что готовы подчиняться принципу большинства только в собственной стране, но не в Европе в целом. Эти критики ЕС упускают из виду то обстоятельство, что национальный суверенитет, который они так ревностно защищают, уже отошел в прошлое. Тем не менее принципиальное недоверие большинства британцев и британских политиков к объединению Европы приходится принимать как данность, даже если оно то и дело выражается в шовинистических нападках на континентальных соседей.

Другим странам ЕС очень скоро придется поставить британских избирателей и политиков перед необходимостью решать, хотят ли они сотрудничать или же им лучше выйти из конфедерации. Возможно, оценив риск взятого ею курса, Британия в своем споре с континентальной Европой будет придерживаться более рациональной линии. Конечно, для британской промышленности выход из ЕС был бы «кошмаром», предупредил своих соотечественников Найэлл Фитцджеральд, глава Unilever и европейский представитель Конфедерации британской промышленности[402]402
  Niall FitzGerald, A European Nightmare, in: Financial Times, 5.6.1996.


[Закрыть]. В отрыве от континента Британия быстро потеряет свою последнюю козырную карту – роль зоны с низким уровнем зарплат и слабыми профсоюзами на европейском едином рынке. Но если проект политической интеграции провалится, есть немало оснований полагать, что Европа сможет двигаться вперед только без Британии. Потому что если та будет, как и прежде, жать на тормоза, то всем остальным странам ЕС тоже придется отвергать любое вмешательство в экономику и результатом будет абсурдная, вряд ли стоящая того, чтобы к ней стремиться, адаптация всего континента к британской модели. Ни в одной другой крупной стране ЕС нет столь низких доходов, столь запущенной системы образования и столь резкого контраста между богатыми и бедными. Эти черты более подходят 51-му штату США, нежели члену Европейского Союза, где большинство избирателей и политиков хотя бы все еще стремится к большему социальному равновесию.

Демократический союз, лежащий в основе нового европейского суверенитета и начинающий укрощать деструктивные силы рынков, – это может показаться не более чем утопическим вид„нием. Что же произойдет, если нации старого континента не пойдут по этому пути? Для противостояния корпорациям, картелям и преступникам необходима уравновешивающая мощь государства, пользующегося поддержкой большинства граждан. В условиях же рынка без границ ни одно государство Европы не в состоянии бороться в одиночку. Европейская альтернатива англо-американскому необузданному капитализму либо разовьется в рамках демократически легитимного союза, либо не состоится вовсе. Гельмут Коль прав, настаивая на том, что европейское единство – вопрос жизни и смерти; от этого зависит, будет ли в XXI веке мир или война. Но он ошибается, когда утверждает, что «нет возврата к национальной политике с позиции силы и традиционной концепции равновесия». Апологеты именно такого возврата давно уже появились по всей Европе, и каждый следующий виток ведущей вниз спирали доходов, занятости и социального равенства приносит им миллионы новых последователей. Или Европейской Утопии удастся развиться до восстановления баланса между рынком и государством, или она в конечном итоге развалится по швам. Времени для выбора между этими двумя альтернативами осталось немного.