Текст книги "Новая эпоха — старые тревоги: Экономическая политика"

Автор книги: Евгений Ясин

сообщить о нарушении

Текущая страница: 15 (всего у книги 36 страниц) [доступный отрывок для чтения: 15 страниц]

3.2
Государственные унитарные предприятия

На начало 2002 года в реестре Федерального имущества числилось 9810 федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУПы) с числом занятых 3,65 млн. чел. и основными фондами на 4863,1 млрд. руб. Всего же их было 22 195, считая с ГУПами регионального и местного подчинения.

ГУП – переходная форма от советского хозрасчетного предприятия либо к казенному предприятию, смета которого консолидирована в бюджет, либо к одному из типов хозяйственных обществ (ОАО, ЗАО, паевое товарищество и т. п.). В силу переходного характера ГУПам свойственна неопределенность прав собственности и контроля. Чаще всего ключевую роль играет менеджмент. Как показал один из опросов, только в 18 % случаев отмечено доминирование в управлении органов власти[17]17
  Неформальный сектор в Российской экономике. М.: Институт стратегического анализа и развития предпринимательства (ИСАРП), 1998.


[Закрыть]. Контроль над менеджментом осуществляется слабо.

Вместе с тем попытки прямого сравнения ГУПов и частных предприятий по показателям эффективности не позволяют сделать однозначного вывода о преимуществах тех или других. Обусловлено это многими факторами, в том числе тем, что, с одной стороны, недавно приватизированные частные предприятия не прошли реконструкцию, не освоили новые методы управления, консолидация контроля зачастую еще не завершена, а с другой – ГУПы зачастую пользуются поддержкой со стороны своих вышестоящих органов. Тем не менее общая тенденция превосходства частного бизнеса достаточно очевидна. Иного мнения придерживаются только бюрократия и менеджмент, стремящиеся сохранить статус-кво.

В силу этого естественным решением представляется ликвидация ГУПов как самостоятельной формы хозяйственных организаций с приватизацией их подавляющего большинства.

Программой приватизации на 2002–2003 годы предусмотрена продажа 1012 ГУПов. Еще на 1500 единиц их число должно сократиться в результате слияний, присоединений и ликвидации. В итоге к началу 2004 года должно остаться 7298 ФГУПов. Сведениями об аналогичных процессах с остальными ГУПами мы не располагаем. Не исключено, что некоторые ГУПы федерального уровня перейдут на региональный уровень.

Сокращение ФГУП весьма заметно, на 25 % за два года, после периода застоя в 1998–2001 годах. Минимущества подготовило весьма радикальный законопроект об унитарных предприятиях, делающий невыгодным существование ГУПов для менеджмента. Эти шаги следует приветствовать. И все же представляется, что темпы ликвидации ГУПов, в том числе с преобразованием их в казенные предприятия или акционерные общества, можно было бы существенно повысить. К 2004 году ГУПов как пережитков советской эпохи уже не должно быть. Откладывание решения проблемы только продлит период неопределенности. Следует особо подчеркнуть, что сказанное относится не только к федеральным, но в еще большей степени к региональным и муниципальным унитарным предприятиям.

3.3
Акционерные общества с государственным участием

Акционерных обществ с федеральным участием на середину 2002 года числилось 4354, в том числе с пакетами:

100 % уставного капитала – 94;

более 50 % – 598;

от 25 % до 50 % – 1434;

менее 25 % – 2126;

с золотой акцией – 763.

Всего хозяйственных обществ с участием государственных органов всех уровней более 50 % на 1 января 2002 года насчитывалось 4606.

Согласно программе приватизации на 2002–2003 годы, подлежат продаже находящиеся в федеральной собственности доли акций в уставном капитале ОАО:

100 % – 20, т. е. 1,2 % общего числа;

более 50 % – 159, т. е. 9,8 %;

от 25 % до 50 % – 461, т. е. 28,3 %;

25 % и менее – 984, т. е. 60,6 %.

Не совсем ясно, сопоставимы ли эти показатели с приведенными ранее, т. е. можно ли утверждать, что из 94 АО со 100-процентной федеральной собственностью останется 74 (-20) и что они просто не перейдут в строку ниже. Известно, однако, что полностью приватизировать предполагается 598 ОАО, т. е. общее число АО с федеральным участием сократится до 3756, или на 13,7 %. В семидесяти АО намечено оставить контрольный пакет, еще в девятнадцати – блокирующий, с учетом того обстоятельства, что избыток акций над 50 %+1 или 25 %+1 не влияет на принятие решений.

Большая же часть продаваемых пакетов – миноритарные, менее 25 %: решено избавиться от остатков предыдущих приватизационных актов.

Обычно против продажи государственных пакетов выдвигают два основных возражения. Первое: уменьшение влияния государства, которое может нанести ущерб общественным интересам, так как частные акционеры стремятся только к прибыли. Тем самым как бы ограждается право государства нарушать коммерческие интересы бизнеса. Довод несостоятелен, так как и на частные предприятия государство, если захочет, по факту оказывает влияние, порой более сильное, чем на принадлежащие ему предприятия. Последние же контролируются государством весьма слабо. Достаточно отметить, что из 9180 ФГУПов контракты с руководителями заключены на 799. Представители государства имеются в 1498 АО из 4354, в 1911 АО права акционера осуществляют только чиновники Минимущества РФ, в 1991 АО – чиновники Российского фонда фундаментальных исследований (РФФИ), в 400 АО – только работники территориальных органов Минимущества.

Во-вторых, приватизацию нередко предлагают отложить, чтобы дождаться более благоприятной конъюнктуры. Интенсификация процесса приватизации нынешним правительством, не дожидаясь конъюнктуры, должна быть отмечена как положительный фактор. Вместе с тем в связи с этим тезисом стоит обсудить цели дальнейшей приватизации вообще.

Безусловное ряде случаев целью продажи госпакетов могут быть доходы бюджета, например для расчетов по внешнему долгу. В этих случаях резонно дожидаться улучшения конъюнктуры. Но обычно речь идет о небольшом числе заметных, привлекательных объектов. В остальных случаях конъюнктура не играет никакой роли. Сейчас нет особой задачи увеличения доли частного сектора как такового. Не столь актуальна и задача привлечения средств в бюджет, хотя, конечно,50 млрд. руб. для бюджета 2003 года – немалая сумма.

Но теперь наша общая задача – модернизация. И если можно продать госпакет за копейки, но с условием инвестиций в реконструкцию или с сохранением рабочих мест, то на это нужно идти. Между тем из действующего законодательства о приватизации все упоминания о продажах на конкурсах с инвестиционными условиями исчезли, более всего из-за прошлого негативного опыта, обусловленного неспособностью или нежеланием государственных органов контролировать выполнение условий приватизации. На наш взгляд, это не соответствует современным целям второго эшелона реформ, целям модернизации российской экономики. Представляется, что сейчас были бы уместны продажи контрольных и блокирующих пакетов в обрабатывающих отраслях, даже с предпродажной подготовкой, с долевым участием государства в инвестициях или с налоговым кредитом для тех компаний, которые предлагают интересные проекты модернизации. Для контроля над соблюдением инвестиционных условий могли бы выбираться частные управляющие компании, в том числе иностранные.

Особая проблема, как и в случае с ГУПами, – стремление региональных и местных властей к завладению собственностью, в данном случае – к приобретению пакетов акций компаний. Обычно усилия, предпринимаемые в этих целях, мотивируются заботой о поддержке производства и занятости, которая якобы чужда «корыстному» частному капиталу. Реально же речь идет о том же стремлении к усилению власти чиновников, к неэффективному государственному предпринимательству, удобному, однако, для бюрократии, поскольку оно позволяет контролировать финансовые потоки.

Выше выдвинуты предложения о повышении финансовой самостоятельности регионов и органов местного самоуправления. Их реализация позволила бы ослабить мотивы к приобретению производственных активов органами власти соответствующих уровней и тем самым ускорить и сокращение государственного сектора экономики. Между тем ныне борьба за влияние и финансовые ресурсы из бюджетной сферы во многом сместилась в сферу отношений собственности и приватизации. Последние события в ряде регионов показывают, что власти регионов активно включаются в передел собственности, а это может иметь весьма пагубные последствия для экономики страны. В качестве примера упомянем стремление правительства Москвы захватить столичную электроэнергетику в процессе реструктуризации РАО «ЕЭС России», для чего предпринимались попытки заблокировать в Государственной Думе прохождение законов о реформировании электроэнергетики.

В связи с этим предлагается впредь законодательно запретить передачу федеральных пакетов акций в собственность или в управление региональным и местным властям.

3.4
Естественные монополии

В силу своего огромного значения для экономики в целом постоянное внимание привлекают три главные естественные монополии – «Газпром», РАО «ЕЭС России» и МПС. На деле это не вполне естественные монополии, поскольку рождены из советских ведомств (а МПС и сейчас еще таковым является) и включают поэтому множество бизнесов (предприятий), которые могли бы нормально действовать на рынке в конкурентной среде. Кроме того, имеется еще ряд национальных монополий близкого класса, таких, как «Транснефть», Минатом, а также Сбербанк, но они не столь часто привлекают интерес. И еще локальные монополии типа водоканалов, аэропортов и т. п. Три указанные монополии составляют важную часть государственного сектора и всей российской экономики. Хотя формально «Газпром» – акционерное общество, в котором доля государства всего 38 %, тем не менее реально его следует включать в госсектор. О роли этих организаций в экономике свидетельствуют данные таблицы 20.

Занимая всего 4 % рабочих и служащих, три эти монополии дают 13,5 % ВВП,20,6 % инвестиций,16,2 % прибыли,18,6 % налоговых доходов консолидированного бюджета РФ. Особенно велика роль «Газпрома» вследствие его экспортного потенциала: добавленной стоимости он дает больше, чем РАО «ЕЭС» и МПС, вместе взятые, занимая всего 300 тысяч работников, а прибыли и налогов – вдвое больше, чем они. Очевидно, это следствие извлечения значительной природной ренты, которая здесь еще недооценена из-за заниженных внутренних цен на газ. При повышении этих цен в три раза (тогда они все равно были бы вдвое ниже экспортной цены на основном европейском рынке) валовая добавленная стоимость «Газпрома» составила бы в 2000 году примерно 1 трлн. руб., т. е. вдвое выше отчетного показателя, а прибыль – около 300–350 млрд. руб., в том числе рента – около 70 %.

В настоящее время часть ренты перераспределяется через заниженные цены в другие отрасли, прежде всего в электроэнергетику, позволяя поддерживать заниженные тарифы на энергию и тепло, а также населению, через удешевленные коммунальные услуги. При этом удерживается низкая заработная плата бюджетников и пенсии, что усиливает дифференциацию населения по денежным доходам. Роль «Газпрома» в современной российской экономике, таким образом, уникальна, особенно в искажении относительных цен, подающих неверные сигналы агентам рынка.

Таблица 20. КРУПНЕЙШИЕ ЕСТЕСТВЕННЫЕ МОНОПОЛИИ В ЭКОНОМИКЕ РОССИИ В 2000 ГОДУ

Между тем существует также весьма распространенное мнение, что естественные монополии завышают цены, пользуясь своим монопольным положением и непрозрачностью. Их издержки высоки, и потребители вынуждены их оплачивать. Что касается непрозрачности и издержек, это совершенно верно, хотя цены реально завышались только в отдельные периоды, например в энергетике до 1995 года, а в МПС – на перевозку отдельных видов грузов, например на экспортные товары.

Учитывая огромную роль естественных монополий в экономике и государственном секторе, представляется вполне оправданным рассмотрение и утверждение их инвестиционных программ в парламенте совместно с федеральным бюджетом, а текущих издержек – в правительстве, с выдачей соответствующих директив представителям государства в этих компаниях.

Вместе с тем рассмотрение их положения должно быть непредвзятым, освобожденным от лоббистских интересов других компаний, заинтересованных в низких ценах на газ, энергию, железнодорожные перевозки. Здесь не место подробно разбирать их проблемы, но одно следует сказать, отсылая к другим исследованиям: цены естественных монополий сегодня занижены, особенно на газ. Это означает существование значительного нерыночного сектора в российской экономике, искажение относительных цен, отсутствие реальных стимулов энергосбережения и технического прогресса в этой сфере. Обрабатывающие отрасли, вопреки иллюзиям, практически ничего не выигрывают на этом, поскольку дешевые ресурсы просто транжирятся. Населению тоже лучше повысить зарплату и пенсии, с тем чтобы оно, в свою очередь, оплачивало услуги по полной стоимости и могло выбирать – больше тратить энергии или экономить, чтобы приобрести другие товары и услуги.

В целях снижения цен и тарифов или, по крайней мере, их стабилизации большие надежды возлагаются на реформирование естественных монополий. Имеется в виду выделение из них конкурентного сектора, где конкуренция могла бы способствовать снижению рыночных цен. В связи с этим необходимо сказать, что такого рода надежды, на наш взгляд, преувеличены.

Единственная отрасль, где выделение конкурентного сектора возможно и где реформа может принести ожидаемый эффект, – это электроэнергетика. Оценки показывают, что формирование и приватизация генерирующих компаний позволят сократить долю государственных активов в этой отрасли примерно на 70–75 % при сохранении необходимого государственного регулирования и сократить долю госсектора в российской экономике примерно на 6–7 %. Вывод крупных потребителей на оптовый рынок, где будут конкуренты территориальным энергетическим компаниям, а также сокращение перекрестного субсидирования позволят ограничить повышение тарифов для промышленных потребителей в среднем 60–70 % к уровню 2002 года, а для крупных потребителей еще меньше. Но для населения, ЖКХ, сельского хозяйства, где сегодня пользуются льготными тарифами, их рост за три-четыре может составить 3–3,5 раза. Это еще раз ставит вопрос о нахождении адекватных компенсационных мер.

Что касается МПС и «Газпрома», то расчеты на эффект от развития конкуренции в этих отраслях выглядят сомнительно, во всяком случае без увеличения издержек. На железнодорожном транспорте возможна конкуренция между грузовыми операторскими компаниями на единой инфраструктуре, но при этом вероятно замедление оборота вагонов. Избежать этого можно только при формировании сильных компаний, оказывающих услуги по загрузке подвижного состава. Кроме того, львиную долю издержек все равно будут составлять расходы инфраструктуры, остающейся в секторе естественных монополий. Анализ мирового опыта показывает, что американский конкурентный вариант с множеством параллельных путей, принадлежащих частным компаниям, в наших условиях уже нереализуем. Другие варианты, закладывавшиеся в проекты рыночного реформирования железных дорог, всюду доказали свою неэффективность. Положительных примеров пока практически нет. Поиск следует продолжать, но рассчитывать на прорывные результаты не приходится.

В газовой промышленности возможности шире, но следует учитывать концентрацию уникальных запасов в небольшом числе рядом расположенных месторождений, в силу чего создание на них трех-четырех добывающих компаний вряд ли приведет к возникновению конкурентного рынка. Транспортировка газа также по преимуществу идет в одном направлении. Независимые производители имеют шансы в основном за счет добычи попутного газа или освоения новых месторождений при обеспечении свободного доступа к газопроводам. Это и должно быть сделано. Кроме того, необходимо решить болезненную проблему увязки стоимости газа с расстоянием его транспортировки.

Разукрупнение «Газпрома» как крупнейшего экспортера в настоящее время вряд ли целесообразно. Парадокс состоит в том, что создание конкурентного рынка газа в России возможно только с исчерпанием богатейших месторождений на севере Западной Сибири, когда другие, менее выгодные месторождения станут конкурентоспособными.

Таким образом, сегодня возможно:

• отделение транспортировки газа от добычи в рамках монополии по типу «Транснефти»;

• равный доступ к трубопроводам всех производителей при стоимости транспортировки в зависимости от расстояния, как сейчас для независимых производителей;

• равный доступ на конкурсных началах к вновь осваиваемым месторождениям.

3.5
Бюджетные учреждения

В бюджетной сфере российской экономики абсолютно преобладает форма учреждения, заведомо неадекватная задачам повышения эффективности и создания конкурентной среды. Разработчики Гражданского кодекса Российской Федерации в подготовленном ими комментарии отмечают, что учреждения, как и ГУПы, «представляют собой остатки прежней экономической системы и не свойственны развитому товарному обороту»[18]18
  Комментарий части первой Гражданского кодекса Российской Федерации. М.: Хозяйство и право, 1995. С. 179.


[Закрыть]. Более того, в группе разработчиков отсутствовало единство взглядов по вопросу о том, правомерно ли вообще рассматривать учреждение в качестве юридического лица. По их замыслу учреждения должны полностью финансироваться собственником и не распоряжаться имуществом иначе, как в соответствии с утверждаемой собственником сметой; наделение их правом осуществлять «приносящую доходы деятельность» было компромиссом, мотивированным ограниченностью финансовых возможностей государства и муниципалитетов «в настоящее время»[19]19
  Гражданский кодекс России: Проблемы, теория, практика. М.: Международный центр финансово-экономического развития, 1998. С. 223.


[Закрыть]. В связи с этим ключевые нормы закона не были однозначно подкреплены механизмами реализации. Сегодня эти недостатки сказываются на размерах государственных расходов.

Экономика и организация бюджетных учреждений пока практически не затронуты рыночными реформами. За последние годы в основном имели место лишь процессы адаптации к сокращению бюджетного финансирования. Потому в этой сфере имеются весьма значительные резервы по меньшей мере для повышения эффективности использования государственных средств, а порой и прямой их экономии.

На начало 2002 года в России насчитывалось 55 тысяч государственных учреждений, сосредоточенных в основном в отраслях социальной сферы, в том числе:

• в образовании – 15,4 тыс.;

• в здравоохранении, физической культуре и социальном обеспечении – 9,1 тыс.;

• в культуре и искусстве – 2,9 тыс.;

• в науке и научном обслуживании – 1,7 тыс.;

• в управлении – 12,4 тыс.;

• в финансах, кредите, страховании и пенсионном обеспечении – 1,2 тыс.;

• в сельском хозяйстве – 4,7 тыс.;

• в лесном хозяйстве – 2,5 тыс.

Подавляющее большинство этих учреждений предназначено для оказания публичных услуг и финансируется за счет бюджетов всех уровней, являясь крупнейшим получателем бюджетных средств. Кроме того, за этими учреждениями закреплена значительная часть государственного имущества, сдача в аренду которого позволяла им все предшествовавшие годы получать дополнительные средства, не перечисляя в бюджет соответствующие доходы. Наконец, многие из них, особенно образовательные и медицинские учреждения, оказывают значительные объемы платных услуг, восполняя недостаток бюджетного финансирования.

Основополагающие признаки учреждения:

• прямая административная подчиненность вышестоящему государственному или муниципальному органу (учреждение действует по его заданиям); не случайно с точки зрения гражданского и бюджетного права государственное образовательное или медицинское учреждение не имеет принципиальных отличий от воинской части;

• выделение бюджетных средств в форме ассигнований на содержание учреждения вне зависимости от конкретных результатов деятельности; иными словами, учреждение финансируется как некая совокупность ресурсов: оклады определенного числа работников, отопление и освещение определенных помещений и т. д., – что исключает заинтересованность в улучшении соотношения «ресурсы – результаты»;

• сведи́ние финансовой деятельности к исполнению предписанной «сверху» сметы;

• субсидиарная ответственность собственника по обязательствам учреждения, что естественно в условиях финансовой и административной несамостоятельности, но несовместимо с реальной конкуренцией.

Сохранение в бюджетной сфере «остатков прежней системы» связано со следующими взаимосвязанными факторами:

• идея стимулирования результативности в образовании, здравоохранении, культуре и т. п. была практически неизвестна в стране, где десятилетиями господствовала догма о «непроизводственной сфере» и само существование экономических результатов деятельности в таких отраслях отрицалось по идеологическим соображениям;

• развитие этих отраслей рассматривалось преимущественно в контексте социальной политики, т. е. как «обеспечение доступа» к неким ресурсам (например, к врачам

и больничным койкам), а не как производственные процессы, протекающие с той или иной эффективностью;

• существовала иллюзия, будто неравенство доходов совместимо с полным равенством в потреблении услуг бюджетной сферы.

Можно назвать ряд проистекающих из этого проблем, общих для всех бюджетных учреждений независимо от уровня бюджетной системы, с которого осуществляется финансирование, и отраслевой принадлежности.

Права населения на пользование услугами определены преимущественно в терминах доступности ресурсов, что исключает четкое количественное и качественное определение количества и качества услуг (как специфического вида продукции, а не затрат), которые должны быть произведены за счет средств расширенного бюджета. Это, в свою очередь, не позволяет создать экономический механизм управления эффективностью бюджетных средств, затрачиваемых на оказание услуг.

Единственный рациональный вариант фиксации обязательств предполагает использование индикаторов результативности обслуживания, а не только затрат на него. Между тем в нашей стране с советского времени применяется специфический способ фиксации обязательств через отдельные элементы ресурсов, например обеспеченность больничными койками, местами в разного рода учреждениях и т. п. Значения этих параметров задаются как минимум на уровне наиболее развитых стран. В то же время общий уровень расходов неизбежно соответствует уровню экономического развития страны. Например, в России на 10 тысяч человек населения приходится 47 врачей и 115 больничных коек, это соответствует 120 % и 275 % от средних показателей стран ЕЭС. Государственные же расходы на здравоохранение на душу населения всего на 10 % выше, чем в Мексике, и на порядок ниже, чем в Германии и Швейцарии.

Естественным результатом стала уродливая структура расходов: средства идут на поддержание избыточной сети и высокой трудоемкости, что не позволяет инвестировать в современные технологии обслуживания даже в той степени, в какой это делают многие развивающиеся страны.

При этом техническая отсталость сферы здравоохранения, образования, культуры, в целом характерная для нашей страны, далеко не одинаково представлена в регионах и даже отдельных учреждениях. Сфера публичных услуг крайне неоднородна по составу ресурсов, квалификации кадров и уровню обслуживания. Наличие очагов современного обслуживания оплачивается сохранением учреждений, оснащенность и качество работы которых заведомо архаично.

Формально все граждане имеют равный доступ к услугам самого высокого качества. На деле же высококачественные услуги как в советское время, так и ныне распределяются с учетом трех факторов: места потребителя в бюрократической иерархии, теневых платежей и официальной оплаты услуг. За последнее десятилетие роль третьего фактора несколько возросла при определенном снижении роли первого, однако второй фактор был и остается исключительно значимым. Таким образом, неотъемлемым компонентом существующей системы обслуживания выступает коррупция.

Фактически достигнутое в России состояние публичных услуг, по оценке экспертов, могло бы поддерживаться при сокращении государственных расходов примерно на треть.

Однако сокращение расходов в таких масштабах нецелесообразно. Скорее речь идет о повышении уровня обслуживания, повышении эффективности использования выделяемых ресурсов. Тем не менее это весьма выразительная характеристика нынешних бюджетных учреждений.

На деле уже в советское время и тем более в последнее десятилетие развивалась конкуренция между учреждениями бюджетной сферы, и на ее основе и сами учреждения, и их работники не просто получали «ассигнования на содержание», но зарабатывали бюджетные и внебюджетные средства как на официально существующих, так и на теневых рынках. В итоге возникло очевидное противоречие между коренными признаками учреждения и практикой функционирования многих вузов, больниц и т. д.

Оставаясь формально бесправными бюджетополучателями, они в определенной степени стали на деле самостоятельными товаропроизводителями. Их отношения с вышестоящими органами, формально мало чем отличающиеся от отношений солдата с командиром, на практике приобрели во многом партнерский характер. Перестали быть редкостью учреждения, расходы которых на 50 % и более финансируются за счет собственных доходов.

Самостоятельность учреждений в ряде случаев получила отражение в отраслевых законодательствах, например, в Законе об образовании, что обусловило их коллизии с Гражданским и Бюджетньм кодексами. В последнее время Минфин России настаивает на устранении таких коллизий. В частности, он справедливо указывает, что, самостоятельно вступая в сделки, учреждения в то же время сохраняют преимущества, обусловленные субсидиарной ответственностью государства; в результате возникают непредвиденные и необоснованные расходы бюджета на покрытие их долгов. Однако и решение о контроле всех их доходов, включая и внебюджетные, через казначейство, создает существенные трудности для их эффективной работы.

Итак, организации бюджетной сферы:

• следуя духу Гражданского и Бюджетного кодексов, обязаны избегать самостоятельных хозяйственных решений

и участия в конкуренции, иными словами, должны уклоняться от поиска резервов повышения эффективности;

• на деле ведут себя в значительной степени как товаропроизводители, находя правовые ниши за счет противоречий и нечеткости законодательства; это в определенной мере обеспечивает замещение бюджетных средств внебюджетными, однако сложившиеся механизмы в целом непрозрачны и нерациональны;

• активно строят неформальные отношения с администрирующими и финансирующими органами, потребителями услуг и между собой, тогда как формально организованные, поддающиеся регулированию рынки в рассматриваемой сфере находятся в зачаточном состоянии.

«Наведение порядка», в частности реализация инициатив Минфина России, привело бы к большей предсказуемости и прозрачности, что, вообще говоря, составляет необходимые предпосылки рационализации. Однако в данном случае это означало бы вместе с тем возвращение к расточительной практике планового хозяйства. Решение вопроса следует искать не через сравнение преимуществ и недостатков советского варианта с тем, который стихийно сложился в постсоветский период, а на основе принципиально иных подходов, характерных для рыночной экономики.

В связи с этим предлагается:

• исходить из того, что организации образования, здравоохранения, культуры и т. п. должны законным образом функционировать как товаропроизводители, реализующие результаты свой производственной деятельности (услуги) тем, кто желает их приобрести; это означает, что большая их часть должна утратить форму учреждения;

• признавая социальную значимость услуг, государство должно выступать одним из основных субъектов спроса на эти услуги, приобретая их для граждан с относительно низкими доходами через системы обязательного медицинского страхования, полную или частичную оплату образовательных услуги т. п.;

• в силу особенностей рынков услуг образования, здравоохранения и т. п. эти рынки нуждаются в специфическом регулировании, а среди действующих на них организаций значительный удельный вес должен принадлежать некоммерческим организациям;

• государство должно обеспечивать благоприятные условия для создания частных организаций рассматриваемой сферы;

• на тех территориях, где сформировалась конкурентная среда, провести «обусловленную» (conditional) приватизацию значительной части государственных и муниципальных учреждений обслуживания (под «обусловленной» в данном случае понимается приватизация с обязательством создать некоммерческую организацию и участвовать в государственных программах обязательного медицинского страхования и т. п. в определенных, заранее согласованных масштабах);

• оценить избыточные мощности учреждений обслуживания, частности неэффективно используемые площади зданий, и осуществить «необусловленную» приватизацию соответствующих ресурсов с их последующим перепрофилированием;

• учитывая ограниченную привлекательность «обусловленной» приватизации для потенциальных собственников и относительно низкую доходность большей части социальных услуг, предусмотреть возможность преобразования учреждений в иную организационную форму, при сохранении государственной или муниципальной собственности; эта форма должна предусматривать баланс прав и обязанностей, близкий к тому, который характерен для негосударственных автономных некоммерческих организаций;

• в случаях, когда конкуренция невозможна (скажем, когда речь идет о сельских школах), форма учреждения может сохраняться, однако финансирование должно ориентироваться не на содержание организации как таковой, а на достижение определенных результатов; например, средства на оплату учителей должны выделяться в том числе с учетом результатов независимого тестирования учащихся.

Преобразование сети содержащихся за счет бюджета учреждений в совокупность частных и государственных, коммерческих и некоммерческих организаций различных форм может быть проведено за три-пять лет. Все эти организации должны быть поставлены в конкурентные условия на рынках соответствующих услуг. Спрос на этих рынках будет формироваться за счет различных источников, например средств обязательного и добровольного медицинского страхования, государственных и частных заказов, платежей из доходов граждан и т. д. Однако по отношению к организациям, поставляющим услуги, все эти средства должны выступать не в качестве гарантированных ассигнований на содержание, а именно в качестве компонентов рыночного спроса, пусть и модифицированного участием государства.

Преобразование бюджетных учреждений с целью снижения государственных расходов или резкого повышения эффективности их работы выходит вряд наиболее актуальных задач.

Более детальная характеристика дается ниже по основным отраслям бюджетной сферы.