Текст книги "Новая эпоха — старые тревоги: Экономическая политика"

Автор книги: Евгений Ясин

сообщить о нарушении

Текущая страница: 14 (всего у книги 36 страниц) [доступный отрывок для чтения: 15 страниц]

2.2.5
Бюджеты местного самоуправления

Особое внимание следует обратить на бюджеты органов местного самоуправления. Сегодня употребление понятия «местное самоуправление» к органам с соответствующим названием является недоразумением. Не случайно выдвигаются предложения преобразовать их в нижний уровень системы государственного управления, т. е. довести «вертикаль власти» до самого низа.

В то же время прилагаются усилия по активизации институтов гражданского общества, но без всякой связи с повседневной жизнью большинства граждан. Представляется, что какие-либо подвижки в этом деле возможны только в том случае, если органы самоуправления будут заниматься делами, близко касающимися жизни граждан, причем под их контролем и влиянием.

Сегодня местное самоуправление реально занимается именно такими делами. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ местные (муниципальные) органы выполняют, а их бюджеты финансируют следующие основные публичные услуги: образование, здравоохранение, физическая культура и спорт, культура, охрана общественного порядка, жилищно-коммунальное хозяйство, дорожное строительство и содержание дорог местного значения, благоустройство и озеленение территории муниципальных образований, утилизация и переработка бытовых отходов (кроме радиоактивных), транспортное обслуживание населения и учреждений на территории муниципальных образований, обеспечение противопожарной безопасности и другие.

Список исключительных полномочий, которыми обладают органы государственной власти субъектов Федерации, выглядит менее убедительно, хотя на деле их влияние несравненно больше, чем у властей муниципальных образований. Объяснение простое: большая часть финансовых ресурсов контролируется регионами.

По данным Минфина, в 2001 году совокупные расходы местных бюджетов составили 576,2 млрд. руб., в том числе из собственных налоговых и неналоговых источников 373,8 млрд. руб. (64,9 %), из региональных бюджетов – 188,4 млрд. руб. (32,7 %), и 14 млрд. руб. напрямую из федерального бюджета. Казалось бы, собственные доходы у местных бюджетов есть. Однако местные власти (как, впрочем, и региональные) практически лишены возможности влиять на свою бюджетную обеспеченность. Имея налоговые источники, они не имеют налоговых полномочий. Единственный легальный способ увеличить ресурсы бюджета – торговаться с региональными властями или просить их.

Когда в 2000 году осуществилось перераспределение ресурсов в пользу федерального бюджета, президент в качестве компенсации фактически сдал местное самоуправление губернаторам. Их зависимость от региональных властей возросла.

Отсюда независимость местных властей от своего населения, даже если оно их выбирает; отсюда равнодушие населения к местным выборам и людям, которые претендуют на доверие граждан. Более того, отсюда безразличие к тому, как выглядит, например, их город, чистый он или грязный, красивый или уродливый, поскольку все привыкли: власти все равно сделают что захотят, от нас ничего не зависит. Совершенно очевидно, что при таких условиях надежды на формирование гражданского общества призрачны.

Предлагается изменить ситуацию: разрешить представительным органам местного самоуправления самостоятельно вводить на своей территории налоги и сборы для удовлетворения местных нужд в финансовых ресурсах, внести соответствующие изменения в первую часть Налогового кодекса РФ.

В особых случаях местные налоги надо вводить на основании местных референдумов. Кроме того, за местными бюджетами должны быть закреплены определенные налоги, например на недвижимость. При этом местная власть будет реально зависеть от своих избирателей, а они сами станут решать действительно важные для них общественные вопросы.

Конечно, бюджеты субъектов Федерации выполняют важные функции перераспределения ресурсов от более обеспеченных городов и районов к менее обеспеченным, как и федеральный бюджет – относительно их самих. Это значит, что они должны располагать необходимыми для этого ресурсами. Но не контролировать все!

Разделение бюджетов регионов – субъектов Федерации и местного самоуправления с закреплением за ними источников финансирования позволит каждому из них определить собственное лицо в системе общественного управления, повысит ответственность, будет стимулировать инициативу, в том числе в целях поощрения у себя бизнеса, приносящего доходы. Исчезнет нужда в незаконном принудительном привлечении его средств. Местные органы по праву станут органами самоуправления.

2.3
Социальные фонды

Социальные фонды, охватывая средства, равные примерно половине федерального бюджета, являются важной составной частью финансовой системы, весьма интересной с точки зрения сокращения государственных расходов.

Как известно, с 2002 года средства внебюджетных социальных фондов собираются посредством единого социального налога (ЕСН), которые заметно ниже, чем совокупное отношение фонда оплаты труда по ставкам отдельных фондов – пенсионного, социального и медицинского страхований. Ставка ныне 35,7 % от фонда оплаты труда взамен 40–41 % до этого.

Казалось бы, столь заметное снижение должно наряду с плоской шкалой подоходного налога способствовать выходу бизнеса из тени, усилить мотивацию легальной деятельности. Однако этого не произошло. Многочисленные исследования и иные свидетельства говорят о том, что на свет в итоге этих мер выведено примерно 20 % операций, совершавшихся прежде в теневом обороте. Это означает, что ныне те работодатели, которые платят в социальные фонды, несут нагрузку не только за своих рабочих и служащих, но и за неплательщиков. Понятно, что нагрузка при этом увеличивается и достигает уровня, несовместимого с конкурентоспособным ведением бизнеса. Ставка ЕСН 35,7 % фонда оплаты труда остается слишком высокой для одного фактора – труда, тогда как другие факторы производства – капитал (налог на прибыль 24 %) или природные ресурсы – облагаются меньше. Отсюда сохраняющееся стремление уклониться от уплаты ЕСН и неизбежное следом за этим сохранение высокой ставки. Это порочный круг теневой экономики, разрыв которого жизненно необходим, но требует смелости.

Рассмотрим ситуацию на примере пенсионного фонда. Ставка сегодня 28 %. Согласно оценкам, имеется довольно существенная доля самозанятого населения, т. е. людей, которые формально не заняты в организациях и за которых пенсионные взносы не платят ни работодатели, ни они сами. Кроме того, формально занятым большинство работодателей не платит по ведомости весь заработок. Официально оформляется его часть, с которой платится ЕСН, а остальное выплачивается наличными без оформления.

Расчеты показывают, что в случае увеличения пенсионных взносов самозанятого населения до 20 % от пенсионных взносов работодателей ставку взносов в пенсионный фонд можно было бы снизить до 24,5 %. А если бы еще на 20 % увеличились регистрируемые доходы занятых, ставку можно было бы снизить до 21 %, т. е. на

7 процентных пунктов. Есть основания полагать, что в случае снижения ставки примерно в этих размерах пенсионные платежи вырастут в той же пропорции, т. е. на 20 %, как это случилось с подоходным налогом. Хотя здесь есть риск.

Кроме того, с учетом демографической ситуации в России так или иначе будет складываться весьма неблагоприятное соотношение между плательщиками и пенсионерами. В 2000 году на 100 плательщиков приходилось пенсионеров:

Россия – 69,2;

Германия – 55,3;

Франция – 51,3;

Швеция – 47,1;

Великобритания – 40,6.

Такое положение обусловлено тем, что в России самый низкий в мире пенсионный возраст, хотя она отнюдь не самая богатая страна. Данные о пенсионном возрасте в некоторых странах представлены в таблице 18.

Таблица 18. ПЕНСИОННЫЙ ВОЗРАСТ В НЕКОТОРЫХ СТРАНАХ И РОССИИ

Можно, конечно, утверждать, что высокий пенсионный возраст в развитых странах связан с гораздо большей продолжительностью жизни и лучшей охраной здоровья. Но мы видим в этом списке такие страны, как Португалия и Греция, которые по продолжительности предстоящей жизни не слишком отличаются от нас.

В 2020 году при сохранении нынешних условий это соотношение будет:

Россия – 86,3;

Германия -65,5;

Франция – 68,4;

Швеция – 58,1;

Великобритания – 46,8.

Между тем именно в эти годы Россия должна совершить экономический рывок, и это бремя, которое не несут даже развитые страны, все равно необходимо сократить. В связи с этим предлагается уже в ближайшей перспективе повысить пенсионный возраст до 65 лет для мужчин и женщин. Осуществить это можно в течение пяти лет, поэтапно. В этом случае уже в ближайшие годы в позитивном направлении изменится соотношение плательщиков и пенсионеров. В 2020 году оно составит 63,9, т. е. мы войдем в ситуацию, сопоставимую с другими странами. Дополнительное снижение ставки отчислений в пенсионный фонд станет возможным до 19–20 % в 2006 году.

Имеется еще ряд возможностей, при использовании которых ставка ЕСН может быть еще снижена.

Предлагается: снизить базовую ставку ЕСН до 30 % уже в следующем году, а к 2006 году довести ее до 24 %, осуществив комплекс необходимых мероприятий. Это означает уравнивание обложения основных факторов производства и привело бы к резкому сокращению теневой экономики.

Для самозанятых, учитывая сложность их вовлечения в государственную пенсионную систему, должна быть принята норма, согласно которой они будут получать пенсии только в меру их взносов в пенсионные фонды на свои пенсионные счета.

Следует подчеркнуть, что данные предложения не претендуют на новизну. Все специалисты знают, что речь идет о неизбежных, хотя и непопулярных, шагах. Пора решаться.

2.4
Государственные закупки

Рационализация закупок для государственных нужд таит в себе огромные возможности экономии бюджетных средств и, стало быть, снижения государственных расходов.

Закупки товаров из консолидированного бюджета составили:

в 2000 году – 342,9 млрд. руб.;

в 2001 году – 445,8 млрд. руб., или около 17 % всех расходов консолидированного бюджета;

в 2002 году ожидается более 540 млрд. руб.

Закупки для государственных нужд за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников в 2003 году прогнозируются в сумме 826 млрд. руб. Так что речь идет о весьма значительных ресурсах.

Государственные закупки всегда и везде были средой, благоприятной для злоупотреблений, поскольку они производятся не на собственные деньги и в отсутствие конкуренции покупателей. Это среда так называемого «отката» – доли чиновников за помощь при получении государственного заказа или за завышение цены закупаемой продукции. Способ, который повсеместно применяется в целях преодоления этих явлений, – конкурсные торги, организация своего рода искусственной конкуренции. В развитых странах для их проведения созданы детально проработанные процедуры, применение которых позволяет экономить до 25–30 % первоначально ассигнованных средств. В России конкурсные закупки на федеральном уровне регламентированы Указом Президента№ 305 от

8 апреля 1997 года, а также Федеральным законом № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров» от 6 мая 1999 года. На региональном уровне правовое регулирование государственных и муниципальных закупок действует не повсюду, а где действует – не является единообразным, основываясь где на местных законах, где на решениях администрации. Для правовых актов этого уровня характерна дискриминация не только иностранных производителей, но и отечественных из иных регионов, отсутствуют нормы ответственности за правильную организацию конкурсных торгов, а также осуществления контроля над их проведением.

Указанные проблемы должна решить новая редакция закона о конкурсных торгах при государственных закупках, но она уже более двух лет болтается между ведомствами и не может быть внесена в Государственную Думу. И понятно почему: внедрение эффективной системы госзакупок не нужно никому, кроме государства и налогоплательщиков. О подвигах чиновников, например Минздрава и Минобороны, ходят легенды. На одном из тендеров на закупку рентгеновского оборудования несколько лет назад выиграла венгерская фирма, оборудование которой было хуже не только чем у западных фирм, но и чем у отечественных, предлагавших более низкую цену. Выявлены случаи, когда портянки для солдат закупались едва ли не по цене импортного дамского белья.

Тем не менее конкурсные торги пробивают дорогу и приносят определенный эффект. В 2000 году экономия средств федерального бюджета по сравнению с ассигнованиями, выделенными для закупки, составила 11 %, в 2001-м – 12 %. При этом на открытых торгах, доступных для всех желающих, закуплено продукции только на 51 % от общей суммы бюджетных средств. В 2001 году количество открытых конкурсов составило только 6,2 % от 260 тысяч операций по закупкам для государственных нужд на федеральном уровне.

На региональном уровне в 2001 году только 6 % заказов, финансируемых из бюджетов субъектов Федерации, размещено через механизмы открытых торгов, а 72 % контрактов заключено методом опроса трех-четырех знакомых фирм. В части регионов конкурсная система закупок существует только на словах. В то же время в некоторых регионах она дает большой эффект. Например, в Ростовской области по некоторым контрактам достигается экономия в 1,5–2 раза.

Международный опыт показывает, что при надлежащей организации конкурсных закупок достигается экономия до 25–30 % запланированных ассигнований. Если исходить из этих цифр, то полномасштабное внедрение системы конкурсных закупок может дать уже в 2003–2004 годах экономию от 55 до 130 млрд. руб.

В естественных монополиях механизм конкурсных закупок задействован еще меньше, чем при закупках на бюджетные средства: в 2001 году на открытых торгах произведены закупки только на 14 % запланированных сумм, в 3,5 раза меньше, чем на средства федерального бюджета. При этом общая сумма их закупок составила 252 млрд. руб., в том числе:

РАО «Газпром» – 55 млрд. руб.;

РАО «ЕЭС России» – 80,6 млрд. руб.;

АО «Транснефть» – 60,2 млрд. руб.

«Газпром» в 2001 году провел только шесть конкурсов, из них открытых – 3, на которых были заключены контракты на 1,5 млрд. руб. (около 3 % средств на закупки). Потенциальная экономия здесь – не менее 7,5–8 млрд. руб.

РАО «ЕЭС России»: в 2001 году – 597 конкурсов, из них открытых 24 %, вдвое ниже показателя государственных закупок. От увеличения количества открытых торгов в два раза может быть получена экономия на 8–10 % начальной стоимости товаров, т. е. не менее 6,5 млрд. руб.

«Транснефть»: в 2001 году – 613 конкурсов, но на них заключены контракты всего на 8 млрд. руб. (13 % выделенных средств). Остальные деньги потрачены без использования конкурсных процедур. Их внедрение при экономии на уровне 8–10 % стоимости закупок может дать не менее 4,8 млрд. руб. Всего по трем указанным компаниям экономия составила бы до 19 млрд. руб.

Мы не располагаем соответствующей информацией по МПС и другим государственным компаниям, но, несомненно, и там может быть получена экономия на сравнимые суммы. Всего по госсектору осторожная оценка даст от 60 до 130 млрд. руб. По условиям 2001 года – это 0,9–1,7 % ВВП.

Чтобы реализовать эти возможности, предлагается:

1. Принять в новой редакции закон о конкурсных закупках для государственных нужд, распространив его на все закупки, осуществляемые на средства бюджета расширенного правительства, а также предприятий госсектора. Предусмотреть в нем обязательность открытых конкурсных торгов для закупок свыше определенной стоимости и привлечения иностранных компаний, особенно в тех случаях, если отечественных предприятий недостаточно для конкуренции и они не могут предложить выгодные условия.

2. Внедрить процедуры конкурсных торгов, обеспечивающие их прозрачность и доступность. Содействовать организации их проведения специализированными частными компаниями, чтобы не умножать число чиновников.

3. Обеспечить публичное информирование потенциальных участников торгов. В 2001 году в конкурсах на федеральном уровне участвовали в среднем 6 производителей, а на региональном – 2–3. Причина, в частности, состоит в том, что плохо поставлено информирование предприятий о конкурсах и об условиях участия в них. Закупающие организации зачастую игнорируют требование закона об обязательной публикации сведений о торгах в специально созданном издании «Конкурсные торги».

4. Создать действенную систему контроля над проведением конкурсных торгов, чтобы свести к минимуму случаи злоупотреблений, неизбежно возникающих в этой сфере. Сегодня таким контролем, по сути, занимаются только 14 сотрудников соответствующего департамента в МЭРТ. Очевидно, что этого недостаточно. Не случайно М. М. Касьянов на заседании правительства 25 мая этого года обратил внимание на то, что, по имеющимся сведениям, на конкурсах, организуемых федеральными министерствами и ведомствами, обычно выигрывают подведомственные им государственные унитарные предприятия (ГУПы). Есть основания полагать, что имелись в виду, в частности, Минсвязи и закупки для программы «Электронная Россия».

Возможно, необходимо подключение к этой работе законодательных органов всех уровней, Счетной палаты, РСПП, ТПП, других общественных организаций.

3
Государственный сектор

3.1
Определения

Реальная доля государственного сектора России в выпуске ВВП неизвестна. Точнее, официальная статистика не публикует соответствующих данных. Известные данные приведены в таблице 19.

В число негосударственных предприятий входят все компании с государственным участием, если размер участия не превышает 50 % активов, в том числе, например, «Газпром». К ним также относятся предприятия, в которых государству принадлежит золотая акция. Кроме того, надо учесть «дочек» и «внучек» компаний с государственным участием, таких, например, как СИБУР, где формально государственного участия не видно.

Таблица 19. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР В ЭКОНОМИКЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В 2000 ГОДУ

По примерной оценке, под контролем государства находится не менее 50 % активов и соответственно около 50 % выпуска ВВП. Если это так, то нельзя утверждать, что в России после приватизации преобладает частный сектор. Кроме того, учитывая иные каналы влияния государства, о российской экономике можно говорить как об экономике государственной, несмотря на проведенные рыночные реформы.

Для определения государственных расходов существуют два подхода. Один из них, принятый в странах с низкой долей госсектора, рассматривает в качестве государственных, помимо бюджета расширенного правительства, расходы всех предприятий госсектора: их расходы присоединяются к расходам бюджета и контролируются наряду с ним.

Другой подход, принятый в странах с высокой долей госсектора и в бывших социалистических странах, обычно рассматривает расходы предприятий госсектора отдельно от бюджета, учитывая, что государство не отвечает по обязательствам принадлежащих ему предприятий, формально работающих полностью на коммерческих началах. В этом случае к государственным можно отнести только те расходы, которые напрямую финансируются из бюджета.

Еще одно определение: к государственным расходам относятся расходы госпредприятий, которые осуществляются под контролем и по указаниям правительства. Например, передача «Газпромом» квот на экспорт газа правительству Москвы на покрытие обязательств государства по финансированию столичных функций или привлечение им же займов с целью опережающей уплаты налогов для погашения долгов по пенсиям и заработной плате бюджетникам в 1997 году – это тоже государственные расходы. Последнее определение трудно поддается измерению, поэтому мы остановимся на первых двух.

В первом расширенном определении, как мы видели, государственные расходы составляют 60–70 % ВВП (бюджет расширенного правительства ~40 % плюс 20–30 % на расходы госпредприятий из добавленной стоимости за вычетом уплаченных ими налогов, дивидендов и других платежей государству, исходя из доли госсектора в ВВП около 40–50 %). Как мы видим, эта оценка близка или выше оценки экспертов (см. табл. 3).

Во втором определении государственные расходы равняются расходам бюджета расширенного правительства, т. е. около 40 % ВВП.

Во всех случаях, когда будет возможно, мы будем пользоваться первым определением.

В государственном секторе следует отдельно рассмотреть:

• государственные унитарные предприятия;

• акционерные общества с государственным участием;

• бюджетные учреждения.

Для каждого из этих типов организаций свои пути сокращения государственных расходов и снижения государственного участия в экономике.

То обстоятельство, что государство не контролирует все принадлежащие ему активы и что реально многие государственные или полугосударственные предприятия управляются менеджерами в их частных интересах, не является основанием для понижения реальной доли госсектора в экономике. Это лишь основание для сокращения его доли и увеличения частного сектора как более эффективного. Чем скорее это будет сделано, тем скорее завершатся процессы расхищения госсобственности и передела собственности с нахождением эффективных собственников. И тем скорее будут нейтрализованы эти важнейшие факторы ухудшения делового и инвестиционного климата в стране.