Текст книги "Новая эпоха — старые тревоги: Экономическая политика"
Автор книги: Евгений Ясин
Жанр:
Политика
сообщить о нарушении
Текущая страница: 13 (всего у книги 36 страниц) [доступный отрывок для чтения: 13 страниц]
Региональные бюджеты и местное самоуправление
Централизация ресурсов
Как уже отмечалось, несмотря на меньшую налоговую базу, по расходам региональные бюджеты имеют, по оценкам экспертов, бо́льшие резервы по сравнению с федеральным бюджетом.
Таблица 8. ОСНОВНЫЕ СТАТЬИ РАСХОДОВ РЕГИОНАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ В 2001 ГОДУ
Из таблицы 8 видно, что на региональные и консолидированные с ними местные бюджеты падает основная тяжесть расходов на народное хозяйство и социальные услуги, включая ЖКХ (самая крупная статья), образование, здравоохранение, социальную помощь.
Сумма расходов из региональных бюджетов больше, чем из федерального, с учетом финансовой помощи из федерального бюджета. В 2002 году ожидаются расходы федерального бюджета 12,5 % ВВП, а региональных – 15,1 % ВВП. Примерно те же пропорции планируются и на 2003 год. Объем помощи регионам сохраняется на уровне примерно 29–30 % всех расходов. Централизация финансовых ресурсов и увеличение объемов перераспределения – сознательная политика федерального центра. Ее результаты показаны в таблице 9.
Таблица 9. ОСНОВНЫЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ПРОПОРЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
С одной стороны, эти показатели отражают усиление федеральной власти: до 1999 года, до реформы Совета Федерации и создания федеральных округов, ограничивших влияние губернаторов, такие изменения были невозможны.
Основания к централизации усматриваются в низком уровне контроля над расходами региональных бюджетов (хуже, чем на федеральном уровне), в обязательствах Федерации по внешнему долгу, в больших различиях регионов по уровню экономического развития, что требует определенного выравнивания бюджетной обеспеченности посредством перераспределения. Прошлый опыт заставляет опасаться повышения роли политического торга между Центром и регионами в случае их излишней самостоятельности. Кроме того, отмечается, что децентрализация финансов нередко усложняет процесс перехода к рыночной экономике. В частности, задачу снижения налогового бремени легче решать, концентрируя ресурсы в центре, а затем снижая федеральные налоги; объяснить регионам, почему они должны сами сокращать расходы и свои источники доходов, намного труднее. Наконец, высказывается мнение, что децентрализация вообще целесообразна лишь в условиях нормального гражданского общества, т. е. при высокой степени социальной ответственности властей и способности граждан контролировать их деятельность.
Последний тезис заставляет усомниться в целесообразности дальнейшей централизации, а также и в том, не превзойден ли уже ее разумный уровень. Ведь гражданское общество никогда и не возникнет, если не давать гражданам нести ответственность за действия властей, взимающих с них налоги, причем на том уровне, на котором они об этих действиях могут судить со знанием дела.
Контроль над расходами и бюджетное планирование
Несомненно, уровень контроля над региональными финансами и бюджетного планирования в регионах не на высоте. Предстоит решить, в какой мере подобное состояние является следствием недостатка контроля сверху, а в какой мере – недостатком ответственности за формирование собственных доходных источников, порожденным уверенностью, что Центр все равно не оставит.
В самом начале рыночных реформ, в условиях, близких к гиперинфляции, и при отсутствии какого-либо опыта работы в круто изменившихся обстоятельствах, региональные и местные власти буквально инстинктивно пытались решать свои проблемы почти исключительно за счет повышения налогов и сборов, находившихся в их компетенции. Тогда усиление контроля и регулирования со стороны центра было абсолютно необходимым.
Пока средств в региональных бюджетах едва хватало на зарплату бюджетникам и на дотации ЖКХ, пока не могли платить даже за энергию, тепло и газ, искать резервы и рационализировать контроль над расходами казалось неуместным.
Но с тех пор многое изменилось. В связи с увеличением доходов, улучшением сбора налогов, а также благодаря трансфертам и иной финансовой помощи Центра состояние региональных финансов заметно улучшилось. Высокодотационные регионы теперь сводят свои бюджеты без дефицита и сокращают кредиторскую задолженность. Пришла пора серьезно заняться контролем над расходами, обеспечением прозрачности бюджетного планирования. Ниже при рассмотрении бюджетных учреждений, финансируемых в основном из региональных бюджетов, а также отраслей социальной сферы, будут предметно показаны резервы, которые здесь скрываются.
Пока же мы отметим только несколько обстоятельств:
• несмотря на усилия, особенно активно предпринимавшиеся в последние годы, бюджетное планирование и контроль над исполнением региональных бюджетов ведутся на низком уровне, по старинке;
• поиск резервов лучшего использования средств в большинстве случаев отсутствует, взамен этого, как деликатно выражается В. Б. Христенко, при нехватке ресурсов «исполнение бюджета» переводится на «кассовую» основу, заключающуюся не в выполнении бюджетного плана, а в приведении в соответствие расходов и получаемых доходов[16]16
Христенко В. Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами. М.: Дело, 2002. С. 234.
[Закрыть]. Проще говоря, сокращается финансирование, и все;
• располагая резервами, прибегают к займам;
• поддерживаются заниженные тарифы на энергию, тепло, воду, канализацию, что приводит к необходимости покрывать убытки из бюджетов;
• дотации, субсидии, налоговые льготы для промышленности и других отраслей являются распространенными формами использования средств бюджетов или за счет перекрестного субсидирования;
• до сих пор довольно широко используются неденежные формы расчетов;
• слабо контролируется отвлечение денежных средств, особенно в дебиторскую задолженность и в незавершенное строительство.
• деятельность финансируемых бюджетных учреждений, как правило, плохо планируется и контролируется. Об этом еще будет речь ниже.
Короче говоря, потенциал сокращения расходов здесь весьма велик и оценивается экспертами примерно в 10–12 %.
Специалисты считают, что важнейшими направлениями в экономии бюджетных средств как на региональном, так и на федеральном уровне, являются:
• четкое разграничение доходных и расходных полномочий бюджетов (большая работа в этом направлении уже проделана комиссией Д. Н. Козака, только есть опасение, что она сделает крен в сторону еще большей централизации);
• переход на систему бюджетирования по результатам. Последнее предполагает разграничение полномочий и планирование не по видам затрат, а по функциям.
Ныне практика такова: скажем, расходы на текущий ремонт зданий финансируются из местных бюджетов, а на капитальный – из региональных. Следствие такой практики: текущий ремонт не проводится много лет, чтобы получить средства на капитальный ремонт сверху, в итоге здания и сооружения приходят в негодность, увеличивается число аварий и техногенных катастроф. Точно такие же следствия имеет приоритет повышения заработной платы врачам, учителям, научным работникам, поддерживаемый к тому же из бюджетов более высокого уровня, над комплексным обеспечением определенного вида деятельности. Бюджетирование по результатам способно серьезно повысить эффективность бюджетных расходов.
Субсидии
Особенностью региональных бюджетов является высокая доля расходов на народное хозяйство. В них значительное место занимают субсидии.
Субсидии, как известно, – заведомо неэффективный способ расходования денег. В федеральном бюджете их явная доля весьма невелика – только сельское хозяйство и угольная промышленность, причем такая форма, как субсидирование банковских процентных ставок для фермеров, считается сравнительно безобидной.
В региональных бюджетах субсидии тоже не всегда присутствуют в явном виде. В частности, скрытыми субсидиями нередко являются широко практикуемые налоговые льготы, кредиты, гарантии, реструктуризация и списание долгов бюджету. То, что удалось выявить, приведено в таблице 10.
Таблица 10. ОЦЕНКА РАЗМЕРОВ СУБСИДИЙ В РАСХОДАХ КОНСОЛИДИРОВАННЫХ РЕГИОНАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ В 2000–2002 ГОДАХ
Если учесть, что данные за I полугодие 2002 года меньше половины годовых сумм в силу традиции больше тратить к концу года, то следует обратить внимание вот на что: чем больше ресурсов, тем большая их часть тратится на субсидии.
Кроме того, региональные власти регулируют значительную часть перекрестного субсидирования, особенно в энергетике. Здесь сумма скрытого субсидирования через заниженные тарифы может быть намного больше. Субсидии производственным отраслям – первые кандидаты на сокращение до полной ликвидации. Можно понять их применение в 1990-х годах, когда все рушилось и надо было поддержать людей и предприятия. В таких условиях субсидии – что-то сродни безусловному рефлексу. Но сейчас для них нет оснований, тогда как вред очевиден: поддерживаются, как правило, нежизнеспособные предприятия и плохой менеджмент, подменяющий умение работать связями в администрации.
С ЖКХ дело обстоит сложнее. Во-первых, жилищные субсидии остаются, даже если население платит 100 % стоимости услуг. Во-вторых, рано или поздно встанет вопрос о том, что ликвидация субсидий и льгот, составляющих сейчас значительную часть доходов населения, должна быть возмещена эквивалентным увеличением нормальной оплаты труда и пенсий, по крайней мере для низко-доходных групп населения. Поэтому, если субсидии по этой статье и будут сокращаться, они должны перейти большей частью в иные виды расходов.
Если из этих расходов 10 % отнести на сокращаемые субсидии, то по условиям 2001 года снижение расходов региональных бюджетов по этой статье составит примерно 28 млрд. руб., или 0,4 % ВВП.
Межбюджетные отношения: разделение финансов
Как уже отмечалось, в последние годы произошла централизация бюджетных ресурсов, повысилась роль федерального бюджета, а региональные бюджеты сводят концы с концами во многом за счет возросшей финансовой помощи Центра. Каждый год она возрастала: 1999 год к 1998-му – на 44,4 %; 2000 год к 1999-му – на 53 %; 2001 год к 2000-му – на 125 %, т. е. более чем вдвое. Причем структура финансовой помощи становится все более сложной. В ней выделяются:
• дотации;
• субвенции (Фонд компенсаций на финансирование федеральных мандатов, таких, как пособия на детей и инвалидам, а также Фонд со финансирования социальных расходов, из которого, в частности, возмещаются расходы в связи с повышением первого разряда Единой тарифной сетки, оказывается поддержка выплат жилищных субсидий регионам, активно реформирующим ЖКХ);
• трансферты (Фонд финансовой поддержки регионов – ФФПР, а также Фонд целевых субвенций для дополнительной помощи высокодотационным регионам, предназначенные для выравнивания бюджетной обеспеченности);
• Фонд регионального развития, аккумулирующий инвестиционную составляющую федеральных целевых программ, и т. д.
Вообще, определить четко, по какому принципу те или иные расходы отнесены к тому или иному фонду, почему они называются дотациями, субвенциями, субсидиями или трансфертами, стало затруднительно.
В таблице 11 приведены данные об объемах и составе финансовой помощи регионам.
Таблица 11. СТРУКТУРА ФИНАНСОВОЙ ПОМОЩИ РЕГИОНАМ В ЦЕЛОМ ПО РОССИИ В 1998–2002 ГОДАХ
Источник: Отчеты об исполнении консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.
На 2002 и 2003 годы в проекте бюджета на 2003 год показатели финансовой помощи представлены в следующей группировке (см. табл. 12):
Таблица 12. ФИНАНСОВАЯ ПОМОЩЬ РЕГИОНАЛЬНЫМ БЮДЖЕТАМ А 2002–2003 ГОДЫ
Эта помощь существенно дополняется бюджетными ссудами (см. табл. 13).
Бюджетные ссуды были особенно велики в 1996–1997 годах, когда с их помощью решались политические задачи, в частности обеспечивалась выплата зарплаты бюджетникам, пенсий, которые должны были выплачиваться из местных источников. Они в значительной мере не погашались, превращаясь в финансовую помощь буквально. В последние годы подобные явления стали не столь значимыми, тем не менее они сохраняются.
Таблица 13. БЮДЖЕТНЫЕ ССУДЫ В 1997–2002 ГОДАХ
Следует отметить, что с 1999 года в межбюджетных отношениях были достигнуты серьезные позитивные сдвиги, особенно в части устранения субъективизма в распределении помощи регионам, в научном обосновании методов ее определения. Само разнообразие вновь появившихся каналов можно трактовать как стремление придать финансовой помощи целевой характер. И тем не менее ситуацию нельзя признать нормальной. Число дотационных регионов сокращается очень медленно. В 2003 году 70 регионов из 88 (без Чечни) остаются дотационными.
В 22 субъектах Федерации трансферты и другие виды финансовой помощи занимали 50 % и более всех ресурсов их бюджетов. В целом финансовая помощь в расходах региональных бюджетов выросла с 9,91 % в 1999 году до 17,83 % в 2001-м. Причем главная цель – выравнивание бюджетной обеспеченности – достигается в довольно скромных пределах. В таблице 14 приведены данные расчетов Центра фискальной политики, показывающие степень выравнивания и цену, которой она достигается.
Иначе говоря, если считать, что выравнивание бюджетной обеспеченности – главная задача финансовой помощи, то задача эта решается в несущественных размерах и с возрастающей ценой.
И неудивительно. Дело в том, что финансовая помощь принципиально не решает никаких проблем регионов, это не инвестиции, вследствие которых регионы становятся самодостаточными, способны наращивать собственные доходы, расширять налоговую базу. Единственно, что производится, – это иждивенчество, снижение ответственности за собственную состоятельность.
Таблица 14. ВЫРАВНИВАНИЕ БЮДЖЕТНОЙ ОБЕСПЕЧЕННОСТИ РЕГИОНОВ ПОСРЕДСТВОМ ФИНАНСОВОЙ ПОМОЩИ И ЦЕНА, КОТОРОЙ ОНА ДОСТИГАЕТСЯ
Это понятно, ибо полномочия регионов в определении источников их доходов сведены к минимуму, централизация больше, чем в унитарных государствах: 90 % налогов законодательно признаны федеральными,70 % налоговых доходов консолидированного бюджета формируется по базе и ставкам, определяемым в Москве. Сейчас у регионов отнято даже право предоставления льгот в пределах своих полномочий. Ситуацию характеризуют данные в таблицах 15–17.
Таблица 15. ДОЛЯ НАЛОГОВ РАЗНОГО УРОВНЯ В КОНСОЛИДИРОВАННОМ БЮДЖЕТЕ РФ В 2000–2002 ГОДАХ, %
Таблица 16. РАСПРЕДЕЛЕНИЕ НАЛОГОВЫХ ДОХОДОВ ПО УРОВНЯМ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ В 2000–2002 ГОДАХ (С МОСКВОЙ И ПЕТЕРБУРГОМ), %
Таблица 17. РАСПРЕДЕЛЕНИЕ НАЛОГОВЫХ ДОХОДОВ ПО УРОВНЯМ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ В 2000–2002 ГОДАХ (без Москвы и Санкт-Петербурга), %
В то же время действующее законодательство ограничивает перечень региональных и местных налогов теми видами, которые заведомо недостаточны для финансирования расходов регионального и местного характера. Так, поступления в региональные и местные бюджеты от налогов, в отношении которых региональные или местные власти могут хоть как-то влиять на базу или ставку, т. е. поступления от так называемых «собственных» налогов, покрывают менее 40 % расходных потребностей региональных бюджетов и лишь порядка 13 % расходных потребностей местных бюджетов.
При этом, поскольку и база налогообложения, и ставки большинства налогов, являющихся источниками формирования региональных и местных бюджетов, определяются федеральным законодательством, региональные и местные власти практически лишены легальных рычагов для проведения самостоятельной налоговой политики. Это не позволяет реализовать основополагающие принципы бюджетного федерализма, децентрализации бюджетной системы и существенно ограничивает бюджетную самостоятельность и ответственность субнациональных властей перед законом и избирателями.
То, что сегодня называется собственными доходами субъекта Федерации или муниципалитета, на самом деле таковыми не являются. Это все те же отчисления от федеральных налогов, которые каждый год могут пересматриваться и пересматриваются. По сути, это та же финансовая помощь.
Между тем принцип «разделения» между уровнями бюджетной системы налоговых доходов, а не налоговых полномочий, в корне порочен.
Во-первых, при таком подходе разрывается связь между качеством и количеством предоставляемых населению бюджетных услуг и уровнем местного и регионального налогообложения, а наличие такой связи является ключевым условием повышения эффективности бюджетной системы. Если бы основная доля уплачиваемых налогов взималась по ставкам, установленным региональными и местными властями, подотчетность последних налогоплательщикам за свою работу значительно возросла бы. Получая основную часть доходов от федеральных налогов, субнациональные власти, по сути, распоряжаются «чужими» деньгами – как всегда в таких случаях, недостаточно ответственно. Причем расходовать средства неэффективно, т. е. сознательно завышать расходы, наращивать кредиторскую задолженность и т. д., становится для них даже выгодно, поскольку это усиливает их позиции в торге с федеральным правительством за дополнительные отчисления из федерального бюджета.
Во-вторых, в условиях, когда и нормативы отчислений от «регулирующих» налогов, и структура этих налогов (а также налоговая база, ставки, льготы) могут быть изменены на федеральном уровне, региональные власти фактически лишены долгосрочных стимулов, будь то создание благоприятного инвестиционного климата, увеличение налоговой базы или повышение собираемости налогов.
В-третьих, не имея «легальных» полномочий для проведения собственной налоговой политики, региональные власти используют неформальные методы воздействия на налогоплательщиков, в том числе облагают их своего рода натуральным оброком, например по содержанию жилья и прочей социальной инфраструктуры (чаще всего через всевозможные внебюджетные фонды).
В начале 2000 года, когда формировалась программа Грефа, обсуждались два подхода к построению межбюджетных отношений, принципиально отличавшихся отношением к федеральным мандатам.
1. Разделение финансов и налогов Федерации и регионов по принципу «один налог – один бюджет» с отменой федеральных мандатов непосильных для регионов. Соответственно, четкое разграничение полномочий с повышением самостоятельности регионов – американская модель.
2. Большая централизация, финансирование из центра федеральных мандатов, применение расщепляющихся налогов с ежегодным утверждением норм расщепления при рассмотрении федерального бюджета – близко к германской модели.
Очевидной была перспективность первой модели, но привходящие обстоятельства (необходимость подавления самостоятельности губернаторов, опасения в отношении собираемости налогов) заставили предпочесть вторую. Сейчас обстоятельства изменились: региональные власти поставлены на место, сбор налогов заметно улучшился. Напротив, минусы чрезмерной централизации становятся все более очевидными, федеральные власти входят во вкус командования, а регионы сползают к иждивенчеству. В связи с этим пришла пора перейти к первой модели межбюджетных отношений, последовательно реализующей принципы федерализма и ответственности.
Предлагается:
• в течение 2003–2004 годов перейти к принципу «один налог – один бюджет», предоставить право регионам самим определять виды и ставки налогов из перечня, утвержденного в федеральном законодательстве, решениями своих законодательных органов;
• осуществить отмену тех федеральных мандатов, которые не по силам в настоящее время, включая отмену единой тарифной сетки (ЕТС);
• отменить безадресные трансферты, заменив их целевыми, поддерживающими реализацию федеральных программ: здравоохранение, образование, пенсионное обеспечение, дорожное строительство и т. п.;
• в высокодотационных регионах, бюджеты которых формируются за счет финансовой помощи центра на 80%
и более, вводить федеральное финансовое управление. Возможно, взамен безадресных трансфертов полезней реализовать программы развития самых слабых регионов, включая и инвестиции, с целью достижения их бюджетной самодостаточности.
Конечно, реализация этих предложений приведет к понижению зависимости регионов от Центра. Но должно быть ясно: дальнейшее движение в направлении централизации – это путь в тупик. Временно важная задача устранения самовластья губернаторов не может быть самоцелью, в основном она к тому же решена. Сейчас федерализм, децентрализация, демократизация становятся условием развития страны.
Когда-то абсолютные монархии в средневековой Европе позволили совладать с произволом феодальных баронов, удельных князей, способствовали формированию национальных рынков. Но затем само самодержавие стало препятствовать развитию, и его сменили представительные демократии. Эта историческая аналогия не так уж далека от нашей реальности. Нам нужно решать сходную проблему.
