Текст книги "История государственного управления в России"

Автор книги: Василий Щепетев

сообщить о нарушении

Текущая страница: 18 (всего у книги 43 страниц) [доступный отрывок для чтения: 18 страниц]

Развитие системы законодательства

Начиная с Петра I все правители России понимали необходимость создания нового свода российских законов. На протяжении всего XVIII в. продолжали действовать нормы Соборного уложения 1649 г. Специальным указом 1714 г. Петр I предложил всем судам неукоснительно им руководствоваться. В указе говорилось, что царь «повелел всякого чина судиям всякие дела делать и вершить все по Уложению».

В XVIII в. было издано большое количество новых правовых актов: манифестов, жалованных грамот, уставов, регламентов, инструкций и указов.

Манифесты – законы, которые объявляли в особо важных случаях волю императора в форме обращения к населению или к отдельным его группам. Так, в 1762 г. был издан Манифест об отмене обязательной военной службы дворян, в 1764 г. – о секуляризации церковного имущества и др.

Жалованные грамоты – это акты, в которых указывались права и привилегии того или иного сословия. В 1785 г. Екатерина II издала Жалованную грамоту дворянству и в том же году – Жалованную грамоту городам.

Уставы – это сборники правовых норм, регламентирующих порядок деятельности какого-либо ведомства. В них содержались также нормы материального и процессуального права. Первым в XVIII в. был издан Воинский устав 1716 г., охватывающий правила организации и деятельности армии. В 1720 г. был принят Морской устав, в котором упоминались нормы поведения в период несения морской службы и меры наказания за преступления, совершенные в этот период. В XVIII в. были изданы также Устав о векселях (1729), Устав благочиния (1782) и др.

Регламенты – правовые акты, определявшие организацию и деятельность вновь созданных учреждений, например коллегий. Так, Генеральный регламент 1720 г. устанавливал порядок службы во всех государственных учреждениях Российской империи. Духовный регламент определял состав и деятельность духовной коллегии.

Инструкции – правовые нормы, которые устанавливали права и обязанности различного рода должностных лиц, например, губернаторов, воевод и т. д.

Указы – акты, издававшиеся по самым различным вопросам права, а в некоторых случаях определявшие компетенцию соответствующих должностных лиц. Наиболее значительными в этот период были Указ о единонаследии (1714) и «Табель о рангах» (1722).

В XVIII в. количество законов резко увеличивается. Петром I было издано свыше 3 тыс. законов, Анной Иоанновной – около 3 тыс. и Екатериной II – около 6 тыс. Во второй четверти XVIII в. ежегодно издавалось в среднем около 200 нормативных актов. Такое огромное накопление законодательного материала требовало кодификации.

На протяжении XVIII в. создавалось несколько законодательных комиссий для систематизации законодательства и издания сборника законов, но их работа не принесла результатов и закончилась неудачей. Это объяснялось неудовлетворительным составом комиссий, неопределенностью задач, стоявших перед ними.

В отличие от своих предшественников Екатерина II стремилась не систематизировать старые законы, а создавать новые. Планируя собрать Комиссию для составления нового уложения вместо Уложения 1649 г., она уже в 1765 г. начала составлять для нее особую инструкцию – «Наказ», в котором нашли отражение идеи просвещенного абсолютизма.

Считая Россию европейской страной, Екатерина стремилась дать ей соответствующие законы, и основными источниками для нее стали произведения «О духе законов» знаменитого французского просветителя Шарля Луи Монтескье и «О преступлениях и наказаниях» Чезаре Беккариа – итальянского просветителя и юриста.

«Наказ» Екатерины касался всех основных сторон государственного устройства и управления, верховной власти и ее отношения с подданными, вопросов центрального и местного управления, гражданских состояний прав и обязанностей, из этих состояний вытекающих, вопросов законодательства и судопроизводства. Основные идеи «Наказа» были следующие:

– равенство граждан заключается в их равном подчинении законам;

– подчинение законам должно быть основано не на жестокости наказания, а на природном стыде человека, который должен удерживать от совершения преступления;

– осуждение жестокости наказаний и средневековых методов дознания – пыток;

– провозглашение ответственности власти перед подданными и ответственности подданных перед властью и законом;

– осуждение чрезмерных поборов с крестьян. Екатерина писала о том, что «весьма бы нужно предписать помещикам законом» более умеренный способ обложения их крестьян.

Депутатам Комиссии было определено жалованье из казны, даны особые привилегии: они освобождались от смертной казни, их имущество могло быть конфисковано только за долги, им были пожалованы особые знаки отличия (значки), которые дворянам разрешалось после окончания работы Комиссии включать в свои фамильные гербы.

Каждый из депутатов привез свой наказ от избирателей. Количество этих наказов оказалось огромным – свыше 1500. Свой «Наказ» представила депутатам и Екатерина. Он читался перед каждым заседанием. Первый и единственный акт этой комиссии состоял в присвоении императрице титула «великой, премудрой матери Отечества». Комиссия просуществовала недолго – до поднятия вопроса о крепостном праве. С началом русско-турецкой войны 1768–1774 гг. под предлогом отъезда некоторых членов Комиссии на театр военных действий она была распущена.

Несмотря на то, что попытка создания нового законодательства закончилась неудачей, работа Уложенной комиссии оказала значительное влияние на последующую деятельность Екатерины II. В наказах депутатов отразилось положение различных сословий, их пожелания во многом и определили направление дальнейших реформ.

4. Управление в Российской империи в конце XVIII в.

Павел I. Изменения в государственном управлении

Сын Екатерины II и Петра III – Павел более 30 лет дожидался осуществления своего права царствовать. Он вступил на престол уже зрелым человеком, имея сформированный план преобразований. Первым делом все крупные чиновники Екатерины были отправлены в лучшем случае в отставку, в худшем – в ссылку. Ведущие должности при дворе заняли соратники нового императора.

Павловские реформы едва ли можно назвать полными и законченными. Но не стоит забывать, что на царствование Павла приходится неполных пять лет. Целью его реформ стало укрепление самодержавия, наведение строгого порядка в расстроенном, по мнению Павла I, государственном аппарате. Объявив себя защитником тронов и алтарей, Павел стремился оградить свою власть от всякого проявления вольнодумства во всех сферах общественной жизни, требовал строгого подчинения.

Реформы Павла I

Укрепление трона: «Учреждение об императорской фамилии» устанавливало порядок перехода трона от отца к старшему сыну, а за отсутствием сыновей – к старшему брату. Этот строгий порядок ликвидировал возможность новой эпохи дворцовых переворотов

Искоренение вольнодумства: Павел ввел запреты:

– ввозить книги из-за границы;

– выезжать за границу;

– русским учиться за границей;

– иностранцам въезжать в Россию

Отношение к дворянству:

– Ограничение действия екатерининских Жалованных грамот дворянству и городам;

– ограничение дворянского самоуправления;

– отмена свободы дворян от телесных наказаний

Отношение к крестьянству: «Манифест о трехдневной барщине» запретил помещикам принуждать крестьян к работе в воскресенье, а 6 остальных дней обязал делить поровну (3 дня работать на помещика, 3 – на себя)

В качестве защитника тронов и алтарей не только России, но и Европы Павел принял под свое особое покровительство духовно-рыцарский Мальтийский орден и учредил в России его приорство. В 1798 г. Наполеон захватил Мальту. Оскорбленный Павел принял на себя звание гроссмейстера ордена и объявил Франции войну в союзе с Австрией и Англией. Позже к коалиции примкнули Сардиния и Турция.

Экзальтированность, вспыльчивость часто приводили Павла к непредсказуемым поступкам, жестокость и деспотизм сочетались в нем с обостренным чувством справедливости. Очень важным для него было понятие чести в духе средневекового рыцарства, поэтому его указы были во многом связаны с этикетом.

Отчасти разделяя пристрастия своего отца, Павел увлекался военным делом, преклонялся перед прусским королем Фридрихом II (1712–1786), которого считал образцом монарха. С приходом Павла I к власти заметно возросла роль армии, в которой стали вводиться прусские порядки, был усилен полицейский надзор за частной жизнью всех слоев населения, введена ее строгая регламентация. Внутренняя политика Павла I была проникнута духом противоречия политике Екатерины II.

Первым важным правительственным актом в царствование Павла I стал новый закон о престолонаследии.

На протяжении большей части XVIII в. в России действовал принятый Петром I в 1722 г. Закон о престолонаследии, позволявший царствующему лицу назначать наследника по своему выбору. Этот Закон должен был укрепить права самодержавного правителя, но в действительности лишь обострил борьбу за власть, увеличив шансы различных претендентов на престол.

Новый Закон о престолонаследии был подготовлен Павлом задолго до начала своего царствования и обнародован в день коронации императора, 5 апреля 1797 г. Был восстановлен допетровский порядок перехода власти по прямой линии от отца к старшему сыну. Именно таким образом, по мнению Павла I, можно было укрепить самодержавную власть, чему в основном и была посвящена вся деятельность императора.

Считая, что самодержец может удержать власть в своих руках, только опираясь на авторитарную силу, Павел I стремился к максимальной централизации, предельному усилению своей личной власти. Для укрепления центрального управления были восстановлены некоторые упраздненные при Екатерине II коллегии, в частности, в 1796 г. – Мануфактур-коллегия, в 1797 г. – Камер– и Берг-коллегия.

Большинство административных вопросов решал сам император. Возросло значение генерал-прокурора Сената, который надзирал за высшими государственными учреждениями. На местах возросло влияние губернских прокуроров, которые следили за губернаторами и другими высшими губернскими чиновниками. Административное деление России было несколько изменено: уменьшено число губерний, возвращены прежние формы управления некоторым окраинам государства.

Это направление деятельности Павла I развивалось в общем русле его политики – усиления личной власти императора и центральных органов. Действие Жалованных грамот 1785 г. было во многом ограничено. Дворяне вновь обязаны были поступать на службу, переход с военной службы на гражданскую был ограничен, вновь были введены телесные наказания. Еще одна важная привилегия дворян – свобода от податей – также была упразднена: введен сбор на содержание губернской администрации. Губернские дворянские собрания были отменены, уездные – сильно ограничены. Число дворян-избирателей сократилось примерно в пять раз, расширились права губернатора в отношении дворянских выборов. Для обращения дворянства к императору теперь требовалось предварительное разрешение губернатора или генерал-прокурора.

В губернских городах вместо магистратов и дум были учреждены ратгаузы (городские правления), которые ведали городскими доходами, гражданскими и уголовными судебными делами. Ратгаузам подчинялись приказы общественного призрения, магистраты уездных городов. Чиновники ратгаузов частью избирались населением, частью назначались Сенатом, президент назначался императором. Деятельность этих органов управления непосредственно контролировалась губернатором и Сенатом.

При Павле I местное и сословное управление было ограничено, власть центральных органов усилилась.

Государство и церковь

На протяжении XVIII в., начиная с церковной реформы Петра I, в России шла открытая борьба между светской властью и духовенством. Одним из главных в этой борьбе был вопрос о церковных земельных владениях, окончательно решенный во второй половине XVIII в.

Петр III, презиравший все русское, соответственно относился и к православной церкви. При нем были закрыты привычные для состоятельных слоев домовые церкви, от духовенства требовали уничтожения икон, хотели заставить его носить светское платье. В марте 1762 г. был издан указ о секуляризации населенных земель церкви: монастырские и архиерейские крестьяне с землями передавались в ведение Коллегии экономии, подчинявшейся Сенату.

Екатерина II, придя к власти и понимая важную роль духовенства в укреплении своего положения, желая заручиться его поддержкой, отменила указ о секуляризации. Однако приоритетными для императрицы были интересы дворянства, а ее отношение к церкви прекрасно характеризует тот факт, что в Уложенной комиссии все духовенство страны было представлено одним депутатом от Синода. В 1764 г. указ о секуляризации церковных земель был восстановлен. Екатерина заявила, что церковные земли принадлежат государству, духовенство же должно заниматься вопросами христианской веры, а не управлять земными богатствами.

В результате секуляризации около миллиона крестьян были превращены в особый разряд государственных крестьян, получивших название экономических (в зависимости от управлявшей ими Коллегии экономии), государству перешло более 8 млн десятин земли, число монастырей сократилось более чем в два раза. После секуляризации на содержание духовенства были назначены штатные оклады по трем классам, выдавалась земля: для монастырей – до 30 десятин, для архиерейских домов – от 6 до 9 десятин. В 1786 г. секуляризация была распространена на Украину, тогда же была закрыта Коллегия экономии, и бывшие церковные земли окончательно слились с государственными.

Павел I рассматривал себя как главу государства и церкви, а духовенство – как состоящее на службе у государства сословие и в соответствии с этим заботился о своих «служащих». В 1797 г. штатное содержание духовенства было увеличено: денег стало выделяться примерно в два раза больше, чем при Екатерине II, – до миллиона рублей; земельные наделы монастырям были увеличены до 60 десятин, архиерейским домам – до 30 десятин.

В целом секуляризация церковных земель во второй половине XVIII в. позволила государству окончательно поставить духовенство в зависимость от самодержавной власти.

* * *

В ночь с 11 на 12 марта 1801 г. произошел дворцовый переворот. Заговорщики во главе с петербургским военным губернатором графом Паленом проникли во дворец с требованием, чтобы император Павел подписал отречение от престола. Встретив сопротивление, заговорщики убили императора. Новым российским императором стал старший сын Павла – Александр I (1801–1825).

Как и предшествующие многочисленные дворцовые перевороты XVIII в., переворот 1801 г. не имел широкой социальной базы и преследовал единственную цель – отстранение неугодного лица от власти. Какой-либо широкой политической программы у заговорщиков не было. Однако этот переворот имел ряд особенностей. Он произошел в то время, когда во всей Европе абсолютистские режимы испытывали мощное давление. В страхе перед революцией Павел попытался до крайности усилить свою власть. Неуравновешенность царя, чинимый им произвол дискредитировали сам принцип самодержавия.

Объединяющей идеей заговора была борьба с деспотизмом и произволом власти.

Итоги преобразований XVIII в.

1. В результате административной реформы была создана единая система центральных и местных органов власти. Это привело к усилению влияния государства на все стороны жизни общества. Повышение эффективности работы государственного аппарата позволило изменить политическую и экономическую жизнь страны.

2. Уравняв в правах служилых дворян и дворян-вотчинников, сделав их экономически независимыми от государства, власть тем самым упрочила свое положение за счет расширения своей социальной базы. В то же время большая часть дворянства не поддержала преобразований.

3 Важным политическим достижением страны было появление института свободной (относительно) прессы. В этом проявились некоторые либеральные установки Екатерины II.

4. Городская реформа заложила основы для формирования купеческого сословия как единого целого.

5. Произошла некоторая демократизация управления: были созданы выборные местные органы; дворяне стали привлекаться к разработке законов в различных комитетах при центральных органах власти; людям из других социальных групп был расширен доступ в дворянское сословие через институт личного дворянства по достижении относительно невысокого чина на военной или штатской государственной службе.

6. Сложившаяся система управления страной отвечала задачам времени и просуществовала около 100 лет.

7. Реформы четко определили границы сословий, их привилегии и положение по отношению к государству и оформили социальную структуру общества.

Одновременно с изменением социально-политической обстановки формировались и новые экономические условия, необходимые для решения стратегических задач, стоящих перед Россией:

– был введен институт частной собственности на землю, наличие которой не зависело от государственной службы, что создавало потенциальную возможность большей заинтересованности и эффективной работы дворян на своей земле;

– появились государственные банки, необходимые для развития земледелия, промышленности и торговли;

– купечество получило право собственности на фабрики и ссуды для внутренней и внешней торговли;

– были отменены внутренние и увеличены таможенные пошлины, что стимулировало развитие внутренней торговли и фабричного производства: с 1724 по 1804 г. число фабрик возросло со 195 до 2400, т. е. почти в 12 раз;

– возникла и стала развиваться система начального, среднего и высшего образования.

Вопросы для повторения

1. В чем заключалась важность реформ, проводимых Петром I?

2. Что такое коллегия? Какие коллегии были созданы при Петре I, какую роль они сыграли?

3. Назовите самые важные преобразования Петра I в сфере государственного управления?

4. Какие изменения в управлении государством были осуществлены при преемниках Петра I? Как Вы их оцениваете?

5. Как изменилась роль церкви при Петре I и после его смерти?

6. Какие привилегии были дарованы дворянам к концу XVIII в.?

7. Чем обусловлено проведение губернской реформы 1775 г.? Какие принципы были положены в ее основу?

8. Какую роль в реформировании системы государственного управления сыграла Уложенная комиссия?

9. Расскажите о сословном самоуправлении во время царствования Екатерины II. Какое место оно занимало в государственной системе управления?

10. Как изменилась система государственного управления при Павле I? С чем это связано?

Глава VII
Государственное управление Российской империи в первой половине XIX в.

1. Российское общество в первой половине XIX в.

Российское общество в первой четверти XIX в. оставалось по-прежнему сословным.

Основные сословные категории населения были следующие:

I. Привилегированные сословия

1. Дворяне:

а) потомственные;

б) личные.

2. Почетные граждане (с 1832 г.):

а) потомственные;

б) личные.

3. Духовенство:

а) черное (монашествующее);

б) белое.

4. Купцы:

а) 1-й гильдии;

б) 2-й гильдии;

в) 3-й гильдии.

II. Полупривилегированные сословия

1. Однодворцы.

2. Казаки.

III. Податные сословия

1. Мещане.

2. Крестьяне:

а) государственные;

б) удельные;

в) владельческие (помещичьи)

По-прежнему наиболее влиятельным и привилегированным общественным слоем в России первой половины XIX в. оставалось дворянство, в первую очередь помещики.

По данным восьмой ревизии (1833) в России насчитывалось 127,1 тыс. помещиков, которые вместе со своими семьями составляли около 1 % населения страны. Из них владели крепостными крестьянами 109,3 тыс. помещичьих семей. Большинство помещиков (70 %) относилось к числу мелкопоместных, у которых имелось до 21 души мужского пола крестьян. На каждую такую мелкопоместную семью приходилось в среднем по 7 душ мужского пола крестьян.

Крупнопоместных владельцев насчитывалось 3726 (около 3 %), но у них находилась половина (5120 тыс. душ мужского пола) крепостных крестьян (в среднем по 1350 крестьян на одно владение). Как правило, крупные землевладельцы принадлежали к титулованной знати и занимали высшие посты в государстве.

Александр I отменил все ограничения, введенные Павлом в отношении дворянства.

Духовенство. Правовое положение духовенства в первой половине XIX в. оставалось прежним, за исключением того, что закон разрешил представителям духовенства переходить в другие сословия и соответственно изменять род занятий. Дети священников и дьяконов при выходе из духовного сословия получали звание почетных потомственных граждан.

Крестьянство. Крестьяне делились на три основные категории – помещичьи, государственные и удельные.

Помещичьи крестьяне по численности составляли самую большую категорию крестьянства. Перед отменой крепостного права их насчитывалось 23,1 млн человек обоего пола, в том числе 1467 тыс. дворовых и 543 тыс. приписанных к частным заводам и фабрикам.

По формам феодальных повинностей помещичьи крестьяне подразделялись на оброчных и барщинных.

Разновидностью барщины являлась «месячина», получившая свое название от платы натурой в виде месячного продовольственного пайка и одежды, которые выдавались крепостным крестьянам, лишенным земельных наделов и обязанным все рабочее время находиться на барщине.

С конца XVIII в. и до середины XIX в. повинности крестьян значительно возросли: размеры барской запашки на одну душу увеличились на 65 %, а размеры оброка в центрально-промышленных губерниях – в 3,5 раза, в центрально-земледельческих – в 2,5 раза. Сокращались и крестьянские наделы, особенно в земледельческих губерниях в связи с расширением барской запашки за счет крестьянских земель.

Государственные крестьяне. Их положение было несколько лучше, чем помещичьих. Они принадлежали казне и официально считались «свободными сельскими обывателями». К разряду государственных крестьян относились различные группы незакрепощенного сельского населения как коренных русских территорий, так и присоединенных земель: бывшие черносошные крестьяне, экономические (отобранные в 1764 г. у церкви), остатки незакрепощенного крестьянства Прибалтики, Белоруссии, Украины, Закавказья, Поволжья, Сибири. В 1796 г. государственных крестьян мужского пола насчитывалось 6034 тыс., а в 1857 г. – 9345 тыс. (около 19 млн человек обоего пола). Основная масса государственных крестьян была сосредоточена в северных и центральных губерниях России, в Поволжье и Приуралье.

Государственные крестьяне за предоставленные земельные наделы обязаны были выполнять фиксированные законом повинности (оброк) и, кроме того, платить общегосударственные и местные налоги.

Оброк и подушная подать государственных крестьян выросли за первую половину XIX в. в 3 раза. Нормы крестьянских наделов устанавливались в размере 8 десятин на одну душу мужского пола в малоземельных и 15 десятин в многоземельных губерниях, фактически же государственные крестьяне владели значительно меньшим количеством земли.

Государственные крестьяне нередко переходили в категорию помещичьих. Известно, что при Екатерине II и Павле I помещикам было пожаловано 1,4 млн душ обоего пола государственных крестьян. Александр I хотя и прекратил практику раздачи казенных крестьян в частное владение, однако не оградил их от других форм закрепощения – перевода на положение военных поселян, передачи в удельное ведомство.

Удельные крестьяне занимали как бы промежуточное положение между помещиками и государственными крестьянами. Это были бывшие дворцовые крестьяне, которые получили звание удельных в 1797 г., когда был создан Департамент уделов для управления землями и крестьянами, принадлежавшими членам царствующего дома.

В 1797 г. удельных крестьян насчитывалось 463 тыс. душ мужского пола, а в 1858 г. – 838 тыс. (1,7 млн обоего пола). Удельные крестьяне находились в 27 губерниях, причем более половины сосредоточивалось в двух поволжских губерниях – Самарской и Симбирской. Удельные крестьяне платили оброк, размеры которого за 1797–1858 гг. также выросли в 3 раза. Помимо этого удельные крестьяне несли и другие денежные и натуральные повинности. К середине XIX в. царская семья только в виде оброка получала годового дохода до 3 млн рублей серебром с удельных имений.

В первой половине XIX в. правительство предпринимало определенные шаги, чтобы приспособить крепостническую систему к изменявшимся реальностям. В 1803 г. был издан Указ о вольных хлебопашцах. Он разрешал помещикам освобождать крестьян с наделением их землей за выкуп путем заключения соответствующей сделки, которая утверждалась царем. Однако указ не имел большого распространения. Было освобождено всего лишь немногим более 47 тыс. душ мужского пола.

В 1816–1819 гг. освобождены от крепостной зависимости без земли крестьяне Эстландской, Курляндской и Лифляндской губерний.

В решении крестьянского вопроса правительство проявляло осторожность: радикальные меры по освобождению крестьян лишили бы власть поддержки дворянства. Тем не менее в начале XIX в. принимались определенные меры по решению крестьянского вопроса.

1801 – Вышел Указ Александра I, который разрешил покупать землю не только дворянам, но и купцам, мещанам, государственным и удельным крестьянам (помещичьи крестьяне получили такое право лишь в 1848 г.)

1803 – Указ о вольных хлебопашцах разрешил освобождать крестьян за выкуп с землей отдельными семьями и целыми селениями по взаимному согласию помещика и крестьянина. Крестьянин не мог сразу выплатить всю сумму, и потому выкуп обставлялся различными кабальными условиями: отработками, процентами на сумму выкупа. В случае невыполнения крестьянами условий они возвращались помещику на правах крепостных

1804–1805 – Аграрная реформа в Остзейском крае. Крестьяне-дворохозяева становились наследственными и пожизненными держателями своих земель, за которые они должны были нести фиксированные повинности в пользу помещика – барщину и оброк. Власть помещика над личностью крестьянина была ограничена

1809 – Отменялось право помещика ссылать крестьян в Сибирь за маловажные проступки. Получали свободу выходцы из плена, а также взятые по рекрутскому набору. Крестьяне получали право вести различные торговые операции и хозяйственную предпринимательскую деятельность с разрешения помещика

Городское население в первой половине XIX в. делилось на пять групп: почетные граждане, купцы, цеховые мастера, мещане – мелкие собственники и рабочие люди, т. е. работавшие по найму.

Звание почетного потомственного гражданина присваивалось крупной буржуазии и торговцам, детям личных дворян, священников и дьяконов, а также художникам, агрономам, артистам императорских театров и т. д.

Почетные граждане пользовались рядом льгот и привилегий: они освобождались от личных повинностей, телесных наказаний и т. д.

Звание почетного личного гражданина присваивалось лицам, которые были усыновлены потомственными дворянами и почетными гражданами, а также окончившим технические училища, учительские семинарии и артистам частных театров с десятилетним стажем.