Текст книги "История государственного управления в России"

Автор книги: Василий Щепетев

сообщить о нарушении

Текущая страница: 17 (всего у книги 43 страниц) [доступный отрывок для чтения: 18 страниц]

3. Особенности государственного управления в России во второй половине XVIII в.

Общество и власть при Екатерине II. Политика «просвещенного абсолютизма»

Во второй половине XVIII в. в экономике России появляются черты кризиса и разложения феодального способа производства.

Признаки разложения феодального строя в экономической сфере:

– утрата замкнутости феодального хозяйства;

– натурального хозяйства, классического феодализма уже нет, крестьянское и помещичье хозяйство устанавливает все более тесные связи с рынком;

– дворянское предпринимательство в промышленности и сельском хозяйстве;

– стремление к извлечению прибыли при рыночных отношениях и производстве товаров на продажу заставляло дворян искать новые методы ведения хозяйства (вотчинные мануфактуры);

– создание рынка наемной рабочей силы;

– развитие отходничества и уход крестьянина в города на неземледельческие заработки являются признаком приспособления крестьянства к новым товарно-денежным отношениям;

– социальное расслоение крестьянства;

– появление крестьян-отходников;

– появление купцов промышленников, организаторов производства путем снабжения сырьем ремесленников;

– разорение дворянства;

– появление дворян-предпринимателей.

В России во второй половине XVIII в. происходит модернизация политической и экономической жизни, связанная с политикой просвещенного абсолютизма. Основная цель этой политики – приспособление феодальной абсолютной монархии к новым (капиталистическим) отношениям, начинающим преобладать в обществе.

Сторонники просвещенного абсолютизма считали, что во главе государства должен стоять просвещенный монарх, основная задача которого – создание царства разума, т. е. общества, основанного на буржуазных ценностях – гражданском равенстве, свободе личности и ее хозяйственной деятельности, неприкосновенность частной собственности и т. д. Именно таким монархом стремилась стать Екатерина II, с правлением которой традиционно связывают политику просвещенного абсолютизма в России.

После смерти Елизаветы Петровны в декабре 1761 г. императором становится муж Екатерины – Петр III (1728–1762). Во время его недолгого правления важнейшим стал Указ о вольности дворянской от 18 февраля 1762 г., отменивший обязательную службу для дворян. Кроме того, была упразднена ведавшая политическими преступлениями Тайная канцелярия, внушавшая страх населению.

Однако эти меры не смогли принести Петру III популярности среди подданных. Всеобщее недовольство вызывали: мир с Пруссией, означавший отказ от всех русских завоеваний в Семилетней войне; подготовка к войне с Данией в интересах Голштинии, огромное прусское и голштинское влияние при русском дворе; неуважение к православным обычаям; введение в армии немецких порядков, пренебрежительное отношение к гвардии.

В такой ситуации значительная часть русского дворянства связывала свои надежды с именем Екатерины, которая, хотя и была немкой по происхождению, прекрасно понимала, что русская императрица должна думать прежде всего об интересах России.

Болезнь Елизаветы заставила Екатерину задуматься о своем положении при дворе. В случае смерти императрицы Екатерину ждала незавидная участь: Петр стремился разорвать брак, чтобы иметь возможность жениться на своей фаворитке Воронцовой, а Екатерину наверняка ждал монастырь. В этот период она сблизилась с канцлером графом А. П. Бестужевым-Рюминым, который также не был заинтересован в царствовании Петра. Канцлер предложил Екатерине план провозглашения ее соправительницей мужа. Но соправительство не устроило Екатерину. «Или умру, или буду царствовать», – писала она.

Огромное честолюбие, сила воли, работоспособность помогли Екатерине в конце концов добиться власти. Вокруг будущей Екатерины II сплотилась группа заговорщиков – в основном гвардейских офицеров. Особенно активными были фаворит Екатерины Григорий Орлов (1734–1783) и его брат Алексей (1737–1808). В ночь на 28 июня 1762 г. Екатерина вместе с Алексеем Орловым приехала из Петергофа в Петербург, где в тот же день Сенат провозгласил ее императрицей и объявил Петра III низложенным. 29 июня он был взят под стражу, а в июле убит при неясных обстоятельствах. В сентябре 1762 г. Екатерина II была коронована в Москве.

Царствование Екатерины можно условно разделить на три периода. Пограничной чертой между ними будут служить крестьянская война под предводительством Е. Пугачева и Великая французская революция, начавшаяся в 1789 г.

«Просвещенный абсолютизм» – период увлечения Екатерины идеями просвещения, период реформ, обусловленных заботой об общественном благе, попыток унификации и улучшения законодательства.

«Охранительный абсолютизм» – период продолжения внутренних реформ, но в ином ключе: усиление государственного контроля над порядком, охранительные задачи, соблюдение «тишины» в государстве.

«Просвещенный деспотизм» – период строгой цензуры, карательные меры против вольнодумия, конфискации «вредной» литературы и преследования критически мыслящих просветителей.

Первые годы правления императрица посвятила укреплению своей власти, подбору доверенных лиц, изучению положения дел в государстве, а также более основательному знакомству с Россией. Она предприняла ряд поездок по стране с целью ознакомления с ситуацией: в 1763 г. – в Ростов и Ярославль, в 1764 г. – в Прибалтику, в 1765 г. – по Ладожскому каналу, в 1767 г. – по Волге от Твери до Симбирска. Екатерина прекрасно понимала, что получает в управление не совсем благополучную страну.

Финансы были запутаны, казна пуста. При подсчете доходов, сделанном но требованию императрицы, к 16 млн рублей «нашлось» еще 12 млн рублей, которые совершенно не учитывались правительствующим Сенатом. Практически все отрасли торговли, а также таможни были отданы на откуп частным монополиям. Мизерные суммы, уплачиваемые за откуп, не шли ни в какое сравнение с реальными доходами откупщиков. Казенные заводы при Елизавете были переданы в руки ее царедворцам, а доходы с них шли мимо казны.

В судебной системе царило взяточничество, законов было множество, но они не исполнялись. Тюрьмы были забиты заключенными: в момент коронации Екатерины их насчитывалось свыше 8 тыс. человек.

Не было порядка в центральном и местном управлении. Распоряжения Сената если и исполнялись, то не сразу. Назначая воевод в города империи, Сенат даже не имел полного перечня этих городов. Воеводское правление на местах вызывало всеобщее недовольство населения: не получая жалованья из опустевшей казны, воеводы и их канцелярия существовали за счет взяток.

Считая себя ученицей французских философов, Екатерина II стремилась с помощью преобразований устранить элементы «варварства» из жизни страны, сделать русское общество более «просвещенным», близким к западноевропейскому, но при этом сохранить в неприкосновенности самодержавие и его социальную базу – дворянство.

Первые предпринятые ею шаги должны были привести к решению самых насущных вопросов в государстве:

– были отменены откупы и монополии;

– для удешевления хлеба его вывоз за границу был временно запрещен;

– резко снижалась казенная цена на соль;

– издан строгий указ против взяточничества (в качестве демонстрации решительности властей в этом вопросе обер-секретарь Сената был поставлен у позорного столба с надписью «преступник указов и мздоимец»);

– с целью улучшения центрального управления Сенат был разделен на департаменты. Существовал также проект создания при императрице совещательного Государственного совета, однако, назначив его членов, Екатерина приостановила дело.

Для выработки плана дальнейших преобразований Екатерина обратилась к обширной литературе просветительского направления. Идеи просветителей состояли в следующем.

Теория «естественного права». Все люди от природы свободны, равны, они имеют равные, естественные права, данные им от природы. Эти права неотъемлемы. Однако человечество нарушило эти естественные законы. Вернуться к ним можно только путем просвещения народа.

Роль правителя. Один из путей достижения целей просвещения – через мудрого монарха на троне. Пользуясь своей властью, монарх может добиться просвещения общества и справедливости.

Просвещение народа. Только просвещенное общество может установить справедливые и гуманные законы. Если темным людям предоставить свободу, это приведет к анархии. Следовательно, народ нужно сначала просветить.

Главенство законов и разделение властей. Благополучие государства зависит от главенства законов. Для того чтобы избежать деспотизма одной из ветвей власти (законодательной, исполнительной или судебной), эти власти в государстве должны быть разделены и уравновешены.

Следуя идеям просветителей, Екатерина II осуществила ряд мер. Было запрещено покупать крестьян для промышленных предприятий, объявлена свобода организации промышленного дела, отменены всевозможные монополии, а также внутренние таможенные сборы, что способствовало включению во внутреннюю торговлю новых земель, присоединенных к Российскому государству в годы царствования Екатерины II: некоторых областей Украины, Белоруссии, Прибалтики, причерноморских, приазовских, кубанских степей, Крыма.

Значительное внимание при Екатерине II уделялось развитию системы образования: создавались воспитательные дома, институты для девиц, кадетские корпуса. В 80-е гг. при организации губернских и уездных народных училищ был провозглашен принцип бессословного обучения.

Наряду с подобными прогрессивными мероприятиями, объективно способствовавшими развитию буржуазных отношений, в России происходит усиление крепостничества. Уже в Манифесте 6 июля 1762 г., объяснявшем причины переворота, определена одна из основных целей внутренней политики Екатерины II – всемерно заботиться о помещиках и держать в повиновении крестьян.

В 60-е гг. XVIII в., когда императрица на словах еще выступала за идею освобождения крестьян, крепостным было запрещено жаловаться на барина, а помещикам разрешено отправлять своих крестьян на каторгу. В целях уничтожения взрывоопасных очагов было ликвидировано казачье самоуправление и осуществлена перестройка казацких округов.

Однако, стремясь поддержать свою репутацию просвещенной императрицы, Екатерина II не могла допустить полного превращения крепостных крестьян в рабов: они продолжали считаться податным сословием, могли обращаться в суд и быть в нем свидетелями, правда, с согласия помещика, записываться в купцы, заниматься откупами и т. д.

Заботясь о просвещении, Екатерина в 1769 г. стала выпускать сатирический журнал «Всякая всячина», где критиковались человеческие пороки и суеверия. Оппонентом императрицы выступил на страницах своих журналов «Трутень» и «Живописец» русский просветитель Н. И. Новиков. Новиков противопоставил официальной критике пороков человечества критику крепостничества. «Трутень» выходил с характерным эпиграфом «Они работают, а вы их труд ядите». За полемикой Екатерины и Новикова следила не только российская, но и западноевропейская общественность.

В последние годы своего правления под влиянием крестьянской войны под предводительством Е. Пугачева (1773–1775), и особенно Великой французской революции (1789–1794), Екатерина II постепенно отходит от просвещенного абсолютизма.

Стремясь предотвратить проникновение в страну всякого вольнодумства с революционными последствиями, правительство ввело строгую цензуру, контроль за литературой, поступавшей из-за границы, конфискацию изданий французских просветителей.

Просветитель Н. И. Новиков был заточен на 15 лет в Шлиссельбургскую крепость. А. Н. Радищев, автор книги «Путешествие из Петербурга в Москву», приговорен к смертной казни, замененной впоследствии ссылкой в Сибирь.

Началось преследование передовых идей, способных привести к изменению существующего порядка, чего императрица стремилась избежать любой ценой. Однако основы жизни общества, заложенные политикой просвещенного абсолютизма, оставались практически без изменений до самой смерти Екатерины II.

Одной из характерных, существенных черт политики просвещенного абсолютизма Екатерины II было упорядочение системы государственного управления. Мысль о необходимости этого была высказана уже в Манифесте 6 июля 1762 г., а осуществление ее было начато с преобразования Сената.

Реформа центрального управления

Сразу же по восшествии Екатерины II на престол участник переворота Н. И. Панин (1718–1783) представил императрице проект изменений в центральном управлении. Он предлагал создать постоянный императорский совет, состоящий из четырех секретарей (иностранных и внутренних дел, военного и морского департаментов) и двух советников. Все важнейшие вопросы должны были рассматриваться советом в присутствии императрицы, которая принимала окончательные решения. Кроме того, предлагалось разделить Сенат на шесть департаментов.

Проект Н. И. Панина как ограничивающий самодержавную власть Екатерина II отклонила, однако для ускорения и упорядочения делопроизводства мысль о разделе Сената была проведена в жизнь в 1763 г. Было создано шесть департаментов, четыре из которых находились в Петербурге: первый занимался важнейшими внутренними и политическими делами, второй – судебными, третий ведал делами западных окраин государства, путями сообщения, высшим образованием, полицией; четвертый – военными и морскими делами. Два московских департамента соответствовали первому и второму петербургским.

Многие важные вопросы Екатерина II решала без участия Сената. Отношения с ним она поддерживала через генерал-прокурора А. А. Вяземского (1727–1793), получившего секретную инструкцию препятствовать законодательной деятельности Сената. В результате значение Сената уменьшилось, из высшего органа государственного управления, как было при Елизавете Петровне, он превратился в центральное административно-судебное учреждение.

17 января 1769 г. по указу Екатерины II был учрежден Совет при высочайшем дворе. Манифест гласил: «По причине теперешних военных обстоятельств, дабы ни в которой части, к тому принадлежащей, ничего проронено не было, что служить сможет к безопасности Империи нашей, и дабы скорейшие сношения установить между учрежденных политических, военных и казенных мест, рассудили Мы за нужно и за благо учредить; на время войны, при дворе и в присутствии Нашем Совет, которому иметь как рассуждение, так и бдение, дабы ничего не было упущено, что служить может к обороне и безопасности Государства, также и к военным действиям, о чем о всем сей Совет беспосредственно Нам докладывать должен; выходить же из оного не будет ничего инако, как за подписанием собственной Нашей руки».

Позже деятельность Сената ограничивается судебными функциями, дела большинства коллегий переходят к новым учреждениям.

В 70-80-е гг. XVIII в. произошло дальнейшее ослабление органов центрального управления. К 90-м гг. большинство коллегий прекратило свое существование. Были оставлены лишь те коллегии, дела которых нельзя было передать органам местного управления: Иностранная, Военная, Морская и Коммерц-коллегия.

В царствование Екатерины II роль центральных органов постепенно была сведена к общему руководству и наблюдению, основные вопросы управления стали решаться на местах.

«Учреждение губерний Российской империи»
(областная реформа 1775 г.)

Вопрос о реформировании местного управления был поднят депутатами Уложенной комиссии (1767), желавшими иметь на местах управление из своих выборных представителей. Мысль эта разделялась и Екатериной: крестьянская война под предводительством Пугачева выявила слабость местных органов. 20 губерний Российской империи представляли собой обширные территориальные округа с явно недостаточным количеством учреждений и персонала для управления. В самом управлении различные ведомства были перепутаны: одни учреждения ведали и финансами, и администрацией, и судом. 7 ноября 1775 г. Екатерина II утвердила «Учреждение о губерниях».

Областная реформа 1775 г. отменяла деление страны на губернии, провинции и уезды и вводила двухуровневую систему: губернии и уезды. В стране образовывалось 50 губерний. В основу нового территориального деления был положен принцип учета количества населения: 300–400 тыс. жителей в губернии, 20–30 тыс. жителей в уезде.

Во главе областной администрации был поставлен губернатор, или наместник. Вице-губернатор назначался Сенатом. Исполнительным, распорядительным и полицейским органом в губернии становилось губернское правление. В его задачу входило обнародование и приведение в исполнение распоряжений центральной власти. На уездном уровне органом губернского правления был Нижний земский суд под председательством исправника или капитана. Нижний земский суд выполнял в уездах распоряжения губернского правления.

Финансами в губернии ведала Казенная палата. Ей были подчинены губернские и уездные казначейства.

Суд был сословным: для дворян – Верхний земский суд, для горожан – Губернский магистрат, для государственных крестьян – Верхняя расправа. Частновладельческих крестьян судил помещик.

Судебные уездные учреждения повторяли губернские: для дворян – Уездный суд, для горожан – Городской магистрат, для крестьян – Нижняя расправа.

Придав губернским и уездным учреждениям четкую структуру, дальнейшая реформа должна была определить выборные органы и должности в губернском управлении и должности, назначение на которые осуществлялось из центра.

Кроме административных, финансовых и специальных судебных учреждений, в каждом губернском городе был создан новый орган – Приказ общественного призрения, ведавший школами, больницами, богадельнями и приютами. В отличие от Губернского правления и Казенной палаты приказ общественного призрения имел выборный состав.

Дворянское самоуправление

В своей внутренней политике Екатерина II ориентировалась прежде всего на дворянство, и уже в первые годы ее правления закладывались основы самоуправления этого сословия. При подготовке к созыву Уложенной комиссии в 1766 г. дворянам каждого уезда было предписано избирать на два года уездного предводителя для руководства выборами депутатов в комиссию и на случай каких-либо других требований со стороны верховной власти.

Реформа 1775 г. увеличила влияние дворянства на местное управление, дала ему сословную организацию, предоставив права юридического лица уездному дворянскому собранию. Жалованная грамота дворянству 1785 г. укрепила позиции этого сословия.

Жалованная грамота дворянству подтверждала:

– дворянские привилегии;

– освобождение от обязательной службы;

– освобождение от телесных наказаний;

– освобождение от подушной подати, постоев войск;

– дворянские права;

– право владеть крестьянами;

– монопольное право владеть землями и недрами;

– права свободного распоряжения имениями, занятий предпринимательством и торговлей;

– право иметь свои сословные учреждения.

Дворяне каждой губернии организовывались в дворянское общество, органом которого становилось дворянское собрание, собиравшееся один раз в три года. Избранным мог быть только тот дворянин, чей доход с имения был не ниже 100 руб. в год. Участвовать в выборах могли дворяне, достигшие 25-летнего возраста и имевшие офицерский чин. Помимо выборов должностных лиц дворянские собрания решали вопросы, поставленные правительством, а также проблемы, связанные с сословной дисциплиной.

Дворянское собрание избирало из своего состава предводителя дворянства и капитана-исправника (дворяне могли путем занятия этих должностей участвовать в местном управлении). Оно имело также право обращаться к губернатору, а также к Сенату и императрице лично с предложениями о своих нуждах.

Городское самоуправление

В 1785 г. была опубликована Грамота на права и выгоды городам Российской империи, позже получившая название Жалованной грамоты городам. При ее разработке были учтены некоторые пожелания из городских наказов Уложенной комиссии, а также уставы, определявшие устройство прибалтийских городов, в частности Риги. В основе этих уставов было заложено магдебургское (по названию города в Германии), или немецкое, право, сложившееся в эпоху Средневековья.

В городах учреждалось городское общество, названное мещанством и состоявшее из купцов и промышленников разного рода, за исключением дворян и людей служащих. Мещанству, или городскому обществу, предоставлялись права на промыслы, с исключением иногородних, право распоряжения общественным имуществом, право собираться по приказанию и дозволению начальника губернии для выборов из своей среды должностных лиц и выслушивания предложений начальства. Из выбранных лиц составлялся магистрат, которому поручалась защита городских жителей от неправильных служб и тягостей, т. е. защита их финансовых интересов, а также охрана города. Для охраны беспомощных членов городского общества (малолетних сирот и вдов) из выбранных лиц учреждалось особое присутственное место – сиротский суд, которому, а не самому обществу, поручалось попечение о них.

Городские жители были разделены:

1) на городовых обывателей вообще или таких лиц, которые имеют в городе недвижимое имущество и к которым причислены самые дворяне; на иногородних, не владеющих в городе таким имуществом и не записанных в городскую обывательскую книгу;

2) купцов трех гильдий;

3) цеховых ремесленников: мастеров, подмастерьев и учеников;

4) на иногородних и иностранных гостей, записавшихся в городскую обывательскую книгу для производства промыслов, работ и других мещанских (т. е. свойственных городским жителям) упражнений;

5) на именитых граждан, а в их числе на заслуженных лиц городского общества; ученых, художников, архитекторов, живописцев, скульпторов, музыкантов; капиталистов, «объявивших за собою капитала на 50 тыс. рублей и более»; банкиров, которые занимаются переводом денег и «объявят капитал от 100 до 200 тыс.»; оптовых торговцев, не имеющих лавок (т. е. не занимающихся розничным торгом); кораблехозяев, отправляющих собственные корабли за море;

6) посадских, т. е. старожилов, родившихся в городе или поселившихся там для промысла, рукоделия, работ; не причисленных к другим категориям граждан.

Все эти звания не были, безусловно, наследственными; их сохранение зависело от ежегодного взноса известной подати, занятия, состояния и образования.

В городе согласно Жалованной грамоте действовали следующие должностные лица и учреждения: городничий, городовой магистрат и при нем городовой сиротский суд и словесный суд. Городничий назначался Сенатом по представлению губернского правления.

Обязанности городничего были следующие: охрана общественной тишины и порядка; надзор за исполнением закона и исполнение предписаний всех судебных учреждений, принятие мер против эпидемий, функции пожарной полиции, заботы о городских путях сообщения; отвод войскам квартир, пастбищ, призрение бедных и пресечение нищенства; надзор за мерами и весами, который городничий осуществлял совместно с городовым магистратом; производство административного дознания; преследование шаек воров и беглых крестьян в городе, причем обыватели обязаны ему в этом случае помогать; восстановление порядка в случае открытого неповиновения властям со стороны целого общества.

В распоряжении городничего находилось «отчасти» войско, так называемые «штатные команды», которые несли в городах караульную службу в присутственных местах. Во всех делах, касавшихся купца или мещанина, городничий обязан был приглашать к себе члена городского магистрата, избранного специально для этой цели.

Горожане всех разрядов с 25-летнего возраста имели право раз в три года выбирать из своей среды городского голову и гласных (представителей от разрядов) в общую городскую думу. Дворяне в городской думе не были широко представлены, так как имели право отказаться от исполнения городских должностей. Общая городская дума собиралась раз в три года или в случае необходимости, она ведала хозяйством города, обязана была давать отчет губернатору обо всех доходах и расходах. Кроме того, общая дума выбирала шесть представителей (по одному от каждого разряда) в Шестигласную думу, заседания которой проходили каждую неделю под председательством городского головы.

Шестигласная дума ведала вопросами сбора налогов, выполнения казенных повинностей, благоустройства города, его расходами и доходами, т. е. была исполнительным органом городского самоуправления. В ведении думы было 8 направлений деятельности:

1) прокормление и содержание городских жителей;

2) предотвращение ссор и тяжб города с окрестными городами и селениями;

3) сохранение в городе мира, тишины и согласия;

4) наблюдение порядка и благочиния;

5) обеспечение города привозом необходимых припасов;

6) охрана городских зданий, заведение нужных городу площадей, пристаней, амбаров, магазинов;

7) приращение городских доходов;

8) разрешение сомнений и недоумений по ремеслам и гильдиям. Надзор за городским самоуправлением осуществлял губернатор, к которому Шестигласная дума могла обращаться за помощью.

8 апреля 1782 г. был утвержден «Устав благочиния или полицейский», регламентировавший устройство городской полиции, которая действовала отдельно от уездной. Городскую полицию возглавлял полицмейстер или обер-комендант. Город, в котором насчитывалось более 4000 дворов, делился на части из 300–500 дворов во главе с частным приставом; части делились на кварталы по 50-100 дворов во главе с квартальным надзирателем.