Текст книги "Новый стратегический союз. Россия и Европа перед вызовами XXI века: возможности «большой сделки»"
Автор книги: Тимофей Бордачёв
Жанр:
Политика
сообщить о нарушении
Текущая страница: 5 (всего у книги 22 страниц) [доступный отрывок для чтения: 9 страниц]
В главных внешнеполитических заявлениях и документах России по проблемам европейской безопасности периода 1991–1999 годов бросается в глаза подчеркнуто разная оценка роли, сущности и потенциала двух крупнейших западных институтов – Североатлантического альянса (за которым отчетливо просматриваются США) и Европейского союза. Первый объявляется реликтом холодной войны, совершенно бессмысленным и потенциально агрессивным военным инструментом, существование которого поддерживают вашингтонские «ястребы» и опасающиеся потерять работу чиновники в штаб-квартире НАТО. Европейский же союз в Москве, напротив, неизменно подавали в качестве конструктивного элемента, который способствует экономическому развитию региона и выступает важным партнером России.
Такая постановка вопроса обходила вниманием тот факт, что уже в 1995-м из 15 государств – членов Евросоюза 11 входили в НАТО и действовали в полном согласии с США. Общеизвестно, что в периоды серьезного обострения противоречий между Москвой и Вашингтоном ведущие страны – участницы ЕС неизменно подтверждали свою приверженность принципам трансатлантической солидарности. Тем не менее российская внешняя политика никогда не отождествляла США с их западноевропейскими союзниками.
По-разному относились в Москве и к расширению обоих западных институтов на восток. Применительно к НАТО этот процесс всегда трактовали как фактор, подрывающий европейскую безопасность. Вступление же стран Центральной и Восточной Европы в ЕС в России воспринимали как положительное явление – при том что все страны, заявившие о желании присоединиться к Евросоюзу, добивались и приема в НАТО.
Да и сам Евросоюз никогда не скрывал намерения укрепиться в военном отношении, в том числе за счет американских ресурсов, но – пока – никак не в противовес США. Этого противоречия в Москве то ли не видели, то ли старались не замечать. Между тем ее антинатовская линия противоречила тогдашней стратегической установке ЕС: увеличивать собственную значимость не отдельно от НАТО, а опираясь на военный потенциал альянса, пусть даже, как это, возможно, видели в некоторых европейских столицах, и с прицелом на вытеснение США из ниши натовского гегемона.
Особо следует сказать об отношении России к заметному присутствию США в Европе. Москве оно никогда не нравилось, и происходившие в Старом Свете события она часто оценивала с точки зрения того, усилят они влияние Вашингтона на европейские дела или нет. В 1990-е годы страны – участницы ЕС, напротив, видели в Соединенных Штатах своего главного союзника и, как правило, относились к действиям американской дипломатии в Европе как к вполне естественным, ибо они не только не препятствовали региональной интеграции, но и, наоборот, обеспечивали ей «зонтик безопасности».
В 1990-е годы противопоставление Соединенных Штатов Евросоюзу стало повседневной практикой российской дипломатии. И в академическом дискурсе, и в политических заявлениях подчеркивалось, что объективные интересы Европы и США бывают часто противоположными и, более того, могут породить принципиальные расхождения. Такая оценка объясняется неадекватным восприятием состояния трансатлантических связей. На протяжении всего периода холодной войны Соединенные Штаты были гарантом безопасности Западной Европы, а военное присутствие США позволяло европейцам относительно спокойно выстраивать свои экономические и политические связи, переросшие в интеграционный процесс. Со вступлением в Европейский союз Великобритании трансатлантические связи еще более упрочились.
Москва на протяжении большей части 1990-х ставила на раскол между союзниками не только потому, что неправильно оценивала степень их близости. Самостоятельная Европа вписывалась в концепцию многополярного мира, игравшую в 1990-х годах основополагающую роль в формировании российской внешней политики: в усиливающемся Европейском союзе видели противовес Соединенным Штатам Америки.
Заметим, что по-настоящему время многополярности наступило гораздо позже и ее установление было с большим энтузиазмом поддержано ведущими европейскими столицами. Вот только практика многополярного мироустройства оказалась гораздо менее комфортной, чем того ожидали в России, и буквально столкнула ее с Европой по целому ряду вопросов.
Таким образом, коренным противоречием российско-европейских отношений в 1990-е годы было принципиально разное отношение к роли США и НАТО. Поэтому не случайно концептуальный кризис заметно опередившей свое время европейской политики России совпал по времени с началом политического кризиса в двусторонних отношениях: в 1999-м все ведущие страны ЕС поддержали силовую акцию против Социалистической Республики Югославии и активно в ней участвовали.
С различной оценкой роли США и НАТО была теснейшим образом связана и другая, относительно малоизученная проблема российско-европейских отношений – скрытое противостояние России и Европейского союза на Балканах. Физическое подавление большого югославского государства и распространение «зонтика безопасности» НАТО на страны – кандидаты ЕС отвечали в общем и целом интересам ключевых государств Европейского союза, были органично взаимосвязаны с традиционной ролью США в европейском интеграционном процессе и стали частью окончательно согласованной в 1993 году политики расширения ЕС на восток.
Вместе с тем развитие европейской интеграции, важнейшим внешнеполитическим проявлением которой стал процесс расширения ЕС за счет включения стран бывшего социалистического лагеря, отразилось и на поведении ведущих стран – членов ЕС в конфликтных ситуациях на региональном уровне. В этой связи мы можем наблюдать опосредованное влияние внутриевропейской политической динамики на отношения между Евросоюзом и Россией.
События на Балканах долгое время дестабилизировали отношения между Россией и ЕС. Москва выступала за нерушимость границ в регионе и морально поддерживала сербов – главных защитников «большой Югославии». В этом вопросе российская политика вступала в прямой конфликт с интересами западноевропейских стран и императивами дальнейшего развития ЕС.
Во-первых, после короткого периода неопределенности (1991) все ведущие европейские страны согласились признать новые балканские государства и всячески противодействовали Белграду. С момента принятия резолюции Совета Безопасности ООН № 757 страны – участницы ЕС занимали явно антисербскую позицию и выступали за участие США в процессе балканского урегулирования. Россия была с этим категорически не согласна, и то, что конфликт вокруг Югославии не принимал до весны 1999 года открытого характера, можно объяснить лишь тем, что Москва уходила от публичного признания реалий внешней политики объединенной Европы.
Во-вторых, многонациональная югославская федерация в том виде, в каком она функционировала в конце 1980-х, не отвечала требованиям процесса европейской интеграции. В Западной Европе Балканы всегда считали неотъемлемой частью своей зоны интересов, и потому отдельные республики бывшей Социалистической Федеративной Республики Югославии (Словения и в какой-то мере Хорватия) изначально могли рассчитывать на их относительно быстрое вступление в ЕС и НАТО. Что же касается Македонии, Боснии и Герцеговины и особенно Сербии, было ясно, что они ни политически, ни экономически не смогут сразу стать равноправными членами западных институтов.
Распад СФРЮ под давлением внутренних сил, а затем и косовский кризис открыли возможность постепенного, страна за страной, вовлечения региона в политическую и экономическую орбиту Европейского союза, в ту пору являвшегося безусловным проводником интересов стран Западной Европы. Это яркий пример того, как российская сторона не учла ни стратегических целей своих партнеров на западе Европы (расширение на юго-восток), ни тактических (усиление экономического и политического влияния на Балканах). Между сторонами возник конфликт принципиального характера, который они старались публично не признавать.
Итоги девяностыхПриближаясь к заключительной части воспоминаний о развитии российско-европейских отношений в период 1991–1999 годов, сделаем несколько выводов. Во-первых, уже на ранней стадии отношений внутренние структурные особенности как России, так и Европы играли в них определяющую роль. Слабость суверенитета российской стороны в первой половине 1990-х не давала странам ЕС возможности рассматривать РФ в качестве партнера для реализации голлистской мечты о Европе как самостоятельном полюсе силы. Более того, проявленная на раннем этапе существования государства неспособность российской власти выполнять в полной мере свои суверенные функции (задержки с выплатой заработной платы и поражение Российской армии в Чечне) позволяла квалифицировать Россию как слабое государство, нуждающееся в помощи и покровительстве.
Во-вторых, состояние международной системы в 1990-е годы не позволяло говорить о том, что у России и Европы существует необходимость задумываться о построении на двусторонней основе нового ответственного центра силы. Соединенные Штаты Америки, находившиеся в зените своей роли «добродетельного гегемона», с легкостью решали за Европу ее проблемы. О том, что США будут в скором времени отказываться от своих обязанностей и становиться все более требовательными по части услуг, речи не шло.
В-третьих, что наиболее важно, структурные особенности Европы, находившейся на взлете интеграционного процесса и укрепления своей институциональной базы, не способствовали совершенствованию более привычного для России диалога на двустороннем уровне с отдельными странами – членами ЕС. Как пишет в одной из своих работ наиболее заслуженный российский ученый-европеист Юрий Борко, этот период
«... характеризовался взрывом духовной, интеллектуальной и политической энергии. Переосмысливались старые общественные теории, формировались новая политическая идеология и новая стратегия развития. В итоге подавляющее большинство стран Западной Европы подошли к рубежу двух столетий, создав, по сути, новую культуру общественных и межгосударственных отношений и такую систему регулирования, которая позволяла „снимать“ накапливавшиеся противоречия в обществе и государстве».[25]25
Борко Ю. Свет и тени европейской интеграции // Россия в глобальной политике. – 2007. – № 1.
[Закрыть]
В результате в течение почти целого десятилетия российская внешняя политика в Европе была построена на принципах, противоречивших не только интересам ведущих государств – членов ЕС, но и логике развития Европейского союза в тот исторический период. Это породило скрытый конфликт по целому ряду вопросов.
В первую очередь проблемы создавало то, что Россия делала ставку на развитие межгосударственных отношений, в то время как страны Европы, пусть и временно, стремились усилить наднациональный фактор во внешней политике. Россия всячески пыталась ориентироваться на подлинно многосторонние механизмы, в том числе через превращение Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе в основной институт европейской безопасности. Евросоюз, со своей стороны, не только отдавал предпочтение НАТО, но и сам с 1991 года претендовал на роль ведущего органа, обеспечивающего безопасность в Европе. А поскольку об угрозах со стороны исламского терроризма или американской непредсказуемости в тот период речь не шла, то главным источником нестабильности и поводом для повышения собственных ставок становилась именно Россия. Вячеслав Морозов из Санкт-Петербургского университета пишет:
«Раньше Европа в ее собственных глазах нуждалась в защите от себя самой, а теперь источником угрозы воспринимается прежде всего непредсказуемый внешний мир, противопоставляемый упорядоченному, уютному внутреннему пространству Евросоюза. Если такое понимание вопросов безопасности станет и впредь столь же успешно возводить границу между Европой и не-Европой... общеевропейская политическая идентичность будет все больше и больше сближаться со стандартной национально-государственной моделью».[26]26
Морозов В. Европа: ориентация во времени и пространстве // Россия в глобальной политике. – 2008. – № 3.
[Закрыть]
Уже с середины 1995 года Россия выступала против усиления НАТО и расширения блока на восток, государства же ЕС увязывали этот процесс с расширением самого Евросоюза. Одновременно после короткого медового месяца отношений с Вашингтоном Россия стремилась ограничить роль США в европейских делах, хотя в те годы американские гарантии безопасности вполне устраивали страны – участницы ЕС.
Исходя из классических представлений о том, что суверенные права распространяются на все без исключения государства, и испытывая опасения за собственную судьбу в этом качестве, Россия последовательно отстаивала целостность СФРЮ, а затем СРЮ, в то время как Евросоюз оказался на деле заинтересован в их скорейшем распаде и интеграции бывших республик по отдельности в единую Европу.
Все эти противоречия сказались на общей картине отношений России с государствами – членами Европейского союза и привели к кризису, глубину и остроту которого усугубил отказ сторон открыто признать наличие конфликтов.
Не сложился и диалог по стратегическим вопросам как двусторонних отношений, так и судьбы России и Европы в мире. По замечанию бывшего заместителя министра иностранных дел России Ивана Иванова:
При всей справедливости данного замечания, очевидность которого была неясна автору этой книги еще несколько лет назад, приходится признать: сама Европа оказалась в 1990-е годы не готова выступить в качестве такого ориентира. Вряд ли Европа, похожая на точную характеристику, данную современному ЕС Ольгой Буториной, может быть нравственным понятием:
«Евросоюз в данном смысле на самом деле сродни гипермаркету. Для человека с достатком – это место, где можно быстро и удобно решить бытовые проблемы. Для подростка с окраины – модель лучшей, желанной жизни. Выставка достижений мирового хозяйства, куда он может запросто войти, чтобы проехаться на сияющем эскалаторе, послушать диск модной группы, купить на распродаже стильную футболку либо обсудить с продавцом новую модель мобильного телефона. И быть как все!».[28]28
Буторина О. Интеграция в стиле фанк // Россия в глобальной политике. – 2007. – № 5.
[Закрыть]
Символом этой Европы стало приведение к присяге нового состава Европейской комиссии под руководством Романо Проди, состоявшееся 15 сентября 1999 года у нового же здания Европейского парламента в Страсбурге, построенного в футуристическом стиле и стоившего европейским налогоплательщикам 300 млн. британских фунтов. Незадолго до этого еще большее здание стоимостью 750 млн. фунтов было инаугурировано для Европейской комиссии в Брюсселе.
Заметно изменился сам стиль поведения Европы в отношениях с внешними партнерами. В этой связи ведущий российский политолог Глеб Павловский отмечает:
«Новый стиль европеизма соединяет дидактику с инквизицией, опять же наследуя худшие стороны позднесоветского стиля. Прежнее вольное представление русских о „духе Европы“ исключало интерес к морализированию дипломатов. Но сегодня мы видим именно строгого чиновника – толкователя идеалов, обучающего восточных недорослей евроатлантическим ценностям (знал ли о них Антон Чехов?), что еще недавно казалось неевропейским».[29]29
Павловский Г. Проект Европы без России: новая редакция // http://www.russ.ru/stat_i/proekt_evropy_bez_rossii_novaya_redakciya.
[Закрыть]
К отношениям с такой Европой – сильной, богатой и уверенной в себе – Россия не была готова совершенно. Именно поэтому, как справедливо, на наш взгляд, указывает ряд авторов, за 1990-е годы Россия так и не выработала единой и скоординированной политики по отношению к ЕС. Уже после подписания СПС в 1994 году наша страна стремилась в первую очередь установить конструктивные отношения с ведущими европейскими державами.
Помимо указанных выше тактических расхождений, такое положение дел имеет по меньшей мере три причины. Во-первых, контакты с лидерами европейских государств носили характер личной дипломатии, что не только отвечало стилю политики Президента РФ Бориса Ельцина, но и должно было компенсировать слабую конкурентоспособность российской экономики. Европейские страны, со своей стороны, всегда делали четкие различия между личными и деловыми отношениями, решая проблемы последних посредством безликой евробюрократии, собственно, и нанятой ими для осуществления данной функции.
Во-вторых, укреплению невыгодной в тех исторических обстоятельствах ориентации на отдельные европейские державы, а не Евросоюз соответствовала тенденция к увлечению российских дипломатов и внешнеполитических экспертов построением разного рода геополитических комбинаций.
В-третьих, внешнеполитическое ведомство России было и является классическим национальным МИДом, который привык иметь дело с европейскими странами на двусторонней основе, и его внутренняя структура устроена соответствующим образом. Даже сейчас, после 17 лет формального существования отношений Россия – ЕС, в структуре МИДа отсутствует подразделение, занимающееся собственно Европейским союзом, а данное направление представлено отделом в составе Департамента общеевропейского сотрудничества.
И, наконец, с момента начала попыток возродить роль России на международной арене феномен растущей тогда европейской интеграции не вписывался в систему координат российской внешней политики и противоречил ее духу. На взгляд многих экспертов, вторая половина 1990-х годов стала для Москвы периодом возвращения к принципам дипломатии XIX века. В славных, без иронии, деяниях канцлера Горчакова, а не в новых решениях искала Москва источники вдохновения.
Время переломаОсновывая свою политику на таких принципах, Россия на протяжении всего десятилетия рассматривала ЕС как региональное межгосударственное объединение, в котором наднациональный элемент не играет существенной роли, а все принципиальные решения совершенно самостоятельно принимают европейские державы. В более же широком контексте Москва уже скоро оказалась вынуждена строить свою внешнеполитическую линию на политике противостояния Западу и в определенном смысле даже на силовой игре.
Переломным стал для России и ее отношений с Европой 1999 год. Операция НАТО против Югославии привела Москву в шоковое состояние и продемонстрировала ограничители ее квазисамостоятельной внешней политики 1996–1999 годов. Российский эксперт Дмитрий Тренин пишет:
«В результате косовского конфликта Россия перестала быть великой европейской державой в традиционном понимании. Не только США, но и европейские члены НАТО (включая Францию и Германию) фактически отказали ей в праве вето в области европейской безопасности. Миссия Виктора Черномырдина с целью найти формулу для прекращения войны стала отчаянной попыткой российских прагматиков найти выход».[30]30
Тренин Д. Интеграция и идентичность: Россия как «новый Запад». – М.: Европа, 2006. – С. 41.
[Закрыть]
Вторым ударом стало появление в июне 1999 года Общей стратегии ЕС по отношению к России. Несмотря на то что со стороны ЕС данный документ преследовал исключительно оперативные цели, в Москве он был воспринят как политическое заявление, главным смыслом которого было следующее: во-первых, России давали понять, что страны ЕС рассматривают ее скорее как объект внешней политики единой Европы, нежели как полноправного партнера; во-вторых, Европейский союз способен выработать действительно единую позицию по отношению к России, которая будет лежать в основе национальных политик стран-членов и отвечать их интересам. Хотя отдельные российские наблюдатели и усмотрели в появлении Общей стратегии желание ЕС установить с Россией некие эксклюзивные отношения, общий ее смысл и взгляд Брюсселя на содержание таких отношений после экономического кризиса в России летом 1998 года был очевиден не только для европейских наблюдателей, но и для российского внешнеполитического сообщества.
В результате Москва оказалась поставленной перед необходимостью срочно ответить на европейский вызов и сформулировать собственное альтернативное видение стратегических целей и перспектив сотрудничества. Несмотря на то что первоначально стороны планировали выпустить совместный документ, Европейский союз сыграл на опережение и определял при этом правила игры. России оставалось только последовать его примеру и сформулировать свои взгляды также в виде стратегии.
Выступив летом 1999 года с собственным документом – Стратегией отношений Российской Федерации с Европейскими сообществами на среднесрочную перспективу, – Москва, пусть даже на декларативном уровне, ответила и на упреки по части отсутствия у нее единой европейской политики. При том что на практике Россия и после принятия Стратегии предпочитала развивать со странами ЕС двусторонние контакты, с формальной точки зрения вакуум ее общеевропейской политики был заполнен.
Среднесрочная стратегия стала, таким образом, первой попыткой определить сколько-нибудь консолидированную российскую политику по отношению к Европейскому союзу как единому партнеру России и актору на международной арене. Хотя эта попытка и была спровоцирована действиями самого ЕС, принявшего летом Общую стратегию по России, важность самого факта принятия единого российского документа по отношениям с ЕС нельзя недооценивать. Другое дело, что, окончательно «признав» ЕС и взяв курс на выстраивание партнерства не только с отдельными странами-членами, но и с ранее неведомым Брюсселем, Россия несколько запоздала.
«Мне стыдно за ту драку, которую мы сегодня устроили», – сказал один из лидеров Евросоюза, выйдя со встречи Европейского совета (саммита глав государств и правительств стран Евросоюза) в Ницце, состоявшейся 7–9 декабря 2000 года. По следам саммита журнал «Экономист» опубликовал карикатуру, на которой Жак Ширак, Тони Блэр, Романо Проди и Герхард Шредер были изображены вонзающими друг в друга письменные принадлежности под лозунгом «Мы принесли Европе мир». Несколько позже резолюция Европейского парламента, принятая подавляющим большинством голосов, прямо указала:
«То, как главы государств и правительств провели недавние переговоры относительно Ниццкого договора, показывает, что они ставят свои конъюнктурные национальные интересы выше интересов Европейского союза».
Очередной пересмотр Договора о Европейском союзе, связанный с необходимостью перераспределения голосов в органах ЕС после вступления в союз 12 стран Центральной и Восточной Европы, а также Кипра и Мальты, был необходим. Но то, как проходили предварительные консультации и переговоры на высшем уровне ЕС-15, в котором еще и духу не было нынешних возмутителей спокойствия братьев Качинских, сделало очевидным весьма нерадостный для Европы факт: пределы интеграции достигнуты. Суверенное государство и его интересы полноценно возвращаются во внутриевропейскую политику. Для России и ее отношений с Европой это возвращение стало новой возможностью и новым вызовом, ответ на который не получен до сих пор.
