Текст книги "Новый стратегический союз. Россия и Европа перед вызовами XXI века: возможности «большой сделки»"

Автор книги: Тимофей Бордачёв

сообщить о нарушении

Текущая страница: 8 (всего у книги 22 страниц) [доступный отрывок для чтения: 9 страниц]

Глава четвертая
2003–2008: ВРЕМЯ РАЗБРАСЫВАТЬ КАМНИ

Новые тенденции

Главным фактором, определявшим состояние отношений между Россией и Европейским союзом в период 2003–2008 годов, стало нарастание борьбы каждого из партнеров за то, чтобы соответствовать международной среде, которая требовала все более жесткого отстаивания своих интересов. Соответственно и тон, в котором осуществлялся диалог России и ЕС, становился от саммита к саммиту все более жестким. По мере того как один из партнеров все больше стремился свести повестку дня двусторонних переговоров к вопросам исключительно своей личной выгоды, второй все резче отвечал на такие попытки.

Одновременно происходило усиление давления на Россию и Евросоюз со стороны как традиционных центров силы – США, так и новых, растущих полюсов – Китая и Индии. Результатом этого давления стал дипломатический кризис лета – осени 2008 года, последовавший за пресечением Москвой агрессии властей Грузии против Южной Осетии.

Если говорить об исключительно двусторонней составляющей взаимоотношений России и Европы, было бы глубоко ошибочным утверждать, что истоки кризиса в отношениях ЕС – Россия, о котором было громогласно заявлено в начале 2004 года, лежат исключительно в сфере изменений в российском внутриполитическом устройстве и связанной с этим трансформации модели поведения на международной арене.

Спору нет, некоторые важнейшие новации в отношениях государства и бизнеса в России, а также все более жесткая позиция Москвы по ряду спорных международных вопросов стали для ЕС неприятным сюрпризом. Вместе с тем сам Европейский союз не смог в первой половине 2004 года представить сколько-нибудь единой и целостной позиции на переговорах с Россией. За исключением, пожалуй, диалога по вопросу об Общем экономическом пространстве, где возможности надгосударственных институтов ЕС, и в первую очередь Европейской комиссии, наиболее велики, страны – члены ЕС оказались не готовы выступить солидарно.

Можно прийти к выводу, что важнейшей причиной общего негативного баланса отношений на начало 2004 года и признанной неспособности Евросоюза к проведению более-менее единой и гармоничной политики на российском направлении стали достижение интеграционным процессом внутри ЕС своих пределов, последовавшее за этим затухание «европеизации Европы» и комплексное возвращение к принципам межгосударственного сотрудничества. Наиболее явственно эти тенденции проявились в вопросах внешних связей.

Выход из кризиса двусторонних отношений России и Европейского союза, найденный в первой половине 2004 года на пути фактического отказа от нормативной составляющей стратегии и практики отношений, отразил в себе качественные изменения, произошедшие в ЕС по мере вхождения в длительную полосу внутренней трансформации самого масштабного характера. Не случайно в этой связи, что политику условного прагматизма в отношениях с Россией так приветствовала подавляющая часть политического и экспертного сообщества стран ЕС. Россия как наиболее важный партнер ЕС на европейском пространстве является неотъемлемой частью глубинных политических процессов в Европе и должна позиционировать себя именно в этом качестве. Было бы поэтому ошибочно пытаться абстрагировать отношения России и Европейского союза от общих тенденций в развитии процесса европейской интеграции.

В ряду постепенно накапливавшихся между Россией и ЕС противоречий особняком стоит ситуация, возникшая в связи с подготовкой и проведением США и их союзниками военной операции по свержению режима Саддама Хусейна в Ираке. Глубокий внутренний раскол, возникший по данной проблеме в ЕС, привел к активному выходу России в европейское пространство безопасности и созданию дипломатической коалиции Берлина, Москвы и Парижа, каждый из участников которой, впрочем, преследовал исключительно собственные задачи. Вместе с тем события 2002–2003 годов представляют особый интерес, поскольку в них наиболее полно проявился реальный потенциал равноправного российского участия в европейской дипломатической игре. Связано это было в первую очередь с сокращением роли наднациональных институтов и механизмов ЕС и возвращением суверенных государств как единственных игроков.

Впрочем, единство России и двух лидирующих стран ЕС по вопросу Ирака не оказало существенного воздействия на стремительное осложнение общих отношений с Евросоюзом. В начале 2004 года Россия заняла жесткую позицию по вопросу распространения Соглашения с ЕС от 1994 года на вступающие в ЕС десять стран Центральной и Восточной Европы, Балтии и Средиземноморья.[43]43
  См.: Bordachev T. Russia’s European Problem: Eastward Enlargement of the EU and Moscow’s Policy, 1993–2003 / Antonenko O. (ed.) Russia and the European Union: Prospect for a new relationship. London: Routledge, 2005; Bordachev Т. Russia and EU Enlargement: Starting the Endgame / The Strategic Implications of European Union Enlargement. E. Brimmer and St. Froelich (eds). Center for Transatlantic Relations, John Hopkins University, 2005.


[Закрыть] Однако решающее значение в произошедшем вскоре повороте сыграла демонстрация российским руководством твердого намерения сохранить стратегический контроль государства над такой важнейшей сферой национальной экономики, как энергетика.

25 октября 2003 года был арестован Михаил Ходорковский – единственный крупный российский предприниматель, публично и открыто посягнувший на права и возможности государства и, более того, предпринявший ряд шагов в сторону изменения формы государственного управления в целом. Этим шагом Москва давала ЕС и другим партнерам четко понять, что не только полностью осознает масштабы природных богатств России, но и намерена удерживать суверенный контроль над этими резервами. В ноябре 2003 года картину стремительного изменения смысла и формы отношений еще более расцветил саммит Россия – Евросоюз в Риме, по завершении которого премьер-министр Италии Сильвио Берлускони выступил в роли «европейского адвоката» для Президента России, совершенно забыв про, похоже, существовавшее коллективное решение Евросоюза поставить перед Москвой неприятные вопросы.

Некоторый шок, испытанный партнерами России в отдельных странах и Брюсселе осенью 2003 года, привел в конечном итоге к попытке ЕС определить для себя новый формат отношений с Россией, которая была предпринята в начале 2004 года. В декабре 2003 года Европейский совет (саммит глав стран – членов Евросоюза) поручил Еврокомиссии подготовить оценку состояния дел на российском направлении и рекомендации по их улучшению, а Совету министров ЕС – рассмотреть предложения этой комиссии и сделать свои заключения.

Одним голосом с Россией

Разработчикам новых предложений Еврокомиссии было ясно: европейский подход к России, основанный на постепенном восприятии ею предлагаемых ЕС принципов осуществления внутренней и внешней политики, переживает глубокий кризис. Цель России – укрепление суверенитета при помощи наибольшего спектра доступных средств – вступает в противоречие с условиями сотрудничества, которые предлагает ЕС.

Помимо общего кризиса политики ЕС на российском направлении, у сложившегося к весне 2004 года положения дел был и ряд причин тактического характера. Во-первых, уже упоминавшимся так называемым делом ЮКОСа российское руководство подтвердило свое твердое намерение сохранять стратегический контроль государства над такой важнейшей сферой национальной экономики, как энергетика.

Во-вторых, после многолетней тактики опоры на местные режимы и подкармливания их активизировалась политика России в СНГ, особенно по вопросам перевода в практическую плоскость вопросов экономической интеграции и урегулирования локальных конфликтов. Дмитрий Тренин отмечает в этой связи, что

«Фактически администрация Путина попыталась выстроить рядом с ЕС „вторую Европу“ из числа бывших советских республик. Идея заключалась, насколько можно судить, не в противопоставлении этой „второй (московской) Европы“ „первой“ (брюссельской), а в том, чтобы подготовить выгодные условия для создания в будущем двусоставной „большой Европы“, в которой Россия получила бы возможность играть ведущую роль».[44]44
  Тренин Д. Интеграция и идентичность: Россия как «новый Запад». – М.: Европа, 2006. – С. 41.


[Закрыть]

Эти соображения также были развиты и другими российскими наблюдателями. Именитый политический обозреватель Виталий Третьяков писал в своей колонке в газете «Московские новости»:

«Безусловно, Россия не имеет сегодня ясно сформулированного и доктринально выверенного интеграционного проекта (уровня того, каковыми были коммунизм и СССР или является сегодня ЕС). Но привлекательная интеграционная идея и неявно сформулированный проект у России все равно есть».[45]45
  Третьяков В. Заметки о Евросоюзах // Московские новости. – 2007. – № 3.


[Закрыть]

Такой сценарий сближения не устраивал многих в Европейском союзе. Поэтому параллельно с активизацией на постсоветском пространстве Москвы в самом же ЕС усиливались позиции тех, кто считает, что Европа должна проводить более активную политику в западной части СНГ.

В-третьих, зимой 2003–2004 годов Россия проявила твердость в отстаивании своих интересов, связанных с расширением ЕС и вступлением в него стран Центральной и Восточной Европы, которое в свою очередь усилило антироссийские настроения в европейских политических кругах. Помимо привнесения в европейскую политику традиционно сильных там антироссийских настроений, часть новых членов ЕС постарается получить вполне определенные дивиденды от статуса «псевдоприфронтовых» государств.

Исходя из того, что наихудшие сценарии развития отношений (российские санкции против одного из членов ЕС) практически исключены, Варшава, Рига или Таллин могут попытаться искусственно раздуть противоречия с Москвой, поскольку пребывание на границе с якобы не слишком дружественным государством повысит их значение внутри союза. Новые члены ЕС также постараются установить собственные клиентские отношения с государствами СНГ, выступить в роли их «адвокатов», что окажет негативное влияние на отношения ЕС – Россия.

Наконец, и это может быть самым главным, усилившиеся к началу 2004 года кризисные явления в становлении общей внешней политики ЕС толкали союз показать ее «эффективность» хоть на каком-нибудь – в данном случае российском направлении.

Практическим продолжением оценки всех этих вызовов стали документы, одобренные официальными органами ЕС в течение января – февраля 2004 года: Доклад Комитета Европейского парламента по международным делам, правам человека и общей внешней и оборонной политике, Сообщение Европейской комиссии Совету ЕС и Европейскому парламенту и Заключения Совета ЕС по вопросу отношений с Россией. Помимо этого, Совет ЕС одобрил закрытые доклад и рекомендации.

Тональность и стиль принятых документов существенно различались между собой. Наиболее радикальную оценку отношений с Россией предлагает Европарламент. Европейские парламентарии однозначно негативно оценивают ход и результаты выборов в Государственную Думу, процесс мирного урегулирования в Чеченской республике и ситуацию там с правами человека, положение СМИ и правоприменительную практику в России, роль России в Закавказье и Молдавии. По вопросу о положении дел в Чеченской республике в докладе указывается:

«Чечня не является исключительно внутренним делом России, поскольку нарушение там прав человека представляет собой угрозу для международной безопасности...».[46]46
  Сайт ЕС, февраль 2004 года.


[Закрыть]

Возвращение к чеченской теме, отступившей на второй план после событий 11 сентября и на фоне войны в Ираке, является недвусмысленным сигналом в адрес Москвы. В области двусторонних отношений особое внимание уделяется проблеме согласия России на распространение действия Соглашения с ЕС от 1994 года на вступающие в Европейский союз страны Центральной и Восточной Европы и задержку с ратификацией Думой договоров о границах с Латвией и Эстонией. Кроме того, Европарламент указывает на особую роль России в процессе урегулирования приднестровской проблемы и в сохранении территориальной целостности Грузии. Касательно политики ЕС в отношении России парламентарии призвали к большей согласованности действий отдельных государств и общеевропейских институтов.

Документ, представленный Еврокомиссией, содержал гораздо менее эмоциональные оценки внутрироссийских процессов и отношений России с ЕС. В частности, в нем указывалось на необходимость продолжения диалога по вопросу формирования четырех общих пространств.

Помимо оценки внутрироссийской ситуации, Еврокомиссия попыталась определить основные интересы Евросоюза в отношениях с Россией и предложила сформировать более четкую и жесткую линию для их защиты.[47]47
  Ратификация Киотского протокола, вопросы ядерной безопасности и безопасности на море, соглашения о реадмиссии между Россией и странами ЕС, условия доставки гуманитарной помощи, соглашения о границах с Латвией и Эстонией, продление соглашения 1994 года и распространение его на вступающие в ЕС страны, оплата транссибирских перелетов европейских авиакомпаний, сотрудничество в космосе, реформа российской энергетики и протекционистские меры российского правительства.


[Закрыть] Как и Европарламент, комиссия предложила усилить согласованность действий стран-членов и общих органов ЕС на российском направлении и даже, ранее невиданное событие, высказывала озабоченность по поводу неспособности ЕС выступить с единой позицией. В дальнейшем по мере нарастания тенденции к увеличению роли национальных правительств в Евросоюзе мантра о необходимости «говорить с Россией одним голосом» стала уже поистине ритуальным элементом всех без исключения европейских документов.

В практическом смысле Еврокомиссия рекомендовала Совету ЕС отказаться от практики политических деклараций и перейти к более предметной повестке дня. Также евробюрократы сочли необходимым указать России на то, что ее политика противоречит базовым установкам сотрудничества, универсальным и европейским ценностям. Новой идеей стало предложение подготовить список принципиальных позиций ЕС, или «красных линий»,[48]48
  Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on relations with Russia. COM (2004) 106. 09/02/2004. P. 5, «Policy coherence».


[Закрыть] уступок по которым России делаться не должно, и выработать совместный план действий России и ЕС по претворению в жизнь концепции четырех совместных пространств.

Однако последнее слово оставалось за Советом ЕС по внешним связям, собравшимся 23 февраля 2004 года в Брюсселе. На заседании, в котором принимали участие министры иностранных дел 15 стран Евросоюза, десяти стран-кандидатов, представители Еврокомиссии и генеральный секретарь Совета ЕС Хавьер Солана, были одобрены заключения по вопросу отношений с Россией, а также закрытые доклад и рекомендации.

В заключениях Совета ЕС была отмечена решимость Европейского союза строить «подлинно стратегическое партнерство с Россией, основанное на равных правах и обязательствах, взаимном доверии, открытом и откровенном диалоге». Совет подчеркивал, что Соглашение о партнерстве и сотрудничестве 1994 года остается краеугольным камнем российско-европейских отношений и действие его должно быть распространено на десять новых стран-членов без предварительных условий и исключений. Вместе с тем ЕС готов обсуждать озабоченность России в связи с расширением, но хочет делать это без непосредственной увязки с распространением действия СПС на новые страны-члены.

В ответ на упреки со стороны Еврокомиссии в неспособности выступить с единой позицией Совет ЕС указывал на необходимость более четкой идентификации и формулирования Европейским союзом собственных интересов, целей и приоритетов в диалоге с Россией.

Это последнее, а также ряд других признаков стали общими для всех трех официальных документов Евросоюза по российской тематике. Среди них необходимо особо выделить общую неудовлетворенность состоянием отношений с Россией, критическую оценку способности ЕС проводить единую и согласованную политику и признание необходимости продолжать курс на интеграцию России путем создания долгосрочных совместных проектов, таких как построение четырех общих пространств.

Что стало принципиально новым, так это прозвучавший призыв строить отношения с Россией на основе большего рационализма. Он выразился в недвусмысленном намерении вести диалог, исходя в первую очередь из собственных интересов Европейского союза. Заметим, что до последнего времени официальные органы ЕС не упоминали интересы ЕС как основу своей переговорной позиции. Напротив, упор всегда делался на подчеркивание общности интересов Евросоюза и России.

Также заявлялось о намерении усилить переговорную позицию ЕС путем выработки единой линии, охватывающей все области сотрудничества. В отношения, таким образом, впервые официально вводился так называемый принцип увязки, при котором прогресс на переговорах в целом ставился в зависимость от уступчивости российских властей по всем, пусть даже частным и техническим вопросам. Параллельно было объявлено о сокращении технической помощи России и ее перераспределении на обустройство взаимной границы.

Новый подход ЕС, который немедленно окрестили «политикой интересов», носил весьма сложный характер. С одной стороны, общая неудовлетворенность сопровождалась стремлением улучшить, развить, а не заморозить отношения. С другой – явно просматривалась готовность, в случае если события не будут развиваться по сценарию ЕС, пойти на снижение уровня взаимоотношений и даже на дипломатический конфликт.

Постсоветское пространство

Особую проблематичность приобретали в период 2004–2005 годов отношения России и ЕС в регионе Содружества Независимых Государств. Несмотря на то что Россия остается стратегическим партнером Европейского союза, масштабы его участия в делах Белоруссии, Молдавии и Украины имели тенденцию к увеличению. При этом ЕС был не намерен серьезно учитывать российские интересы в данном регионе и готов предложить трем странам западной части СНГ альтернативный интеграционный проект. Практическим продолжением стали дальнейшие действия Евросоюза по осознанному торпедированию интеграционных проектов в западной части СНГ, осуществляемых с участием России.

В целом так называемое постсоветское пространство все более явственно разделяло Россию и Европу. На фоне трудностей, которые США через год после свержения режима Саддама Хусейна испытывали в Ираке, а Европейский союз в определении собственного будущего, политика России в СНГ значительно активизировалась уже к началу 2004 года. Тогда Москва выступила с проектами экономической интеграции и планами урегулирования локальных конфликтов, оставшихся со времен распада СССР. При этом сам факт расширения ЕС подводил комплекс уже его отношений с Россией к критическому уровню. Выйдя на физические границы постсоветского пространства, Европейский союз просто вынужден был активизировать там свою политику. А поскольку именно европейский проект был привлекательным для значительной части местных элит, соперничество ЕС и России за влияние в регионе не могло не усиливаться.

Новые инициативы Евросоюза вызвали в России весьма смешанную реакцию, которая состояла из приветствия нового «прагматизма» и неприятия жесткой постановки проблем взаимного интереса. Также в России вполне обоснованно посчитали жесткие заявления Брюсселя одним из важных элементов переговорной тактики, направленной на усиление собственных позиций в ходе консультаций, предшествовавших согласию Москвы на распространение действия Соглашения о партнерстве и сотрудничестве 1994 года на десять новых стран-членов, вступивших в Евросоюз 9 мая 2004 года.

Пытаться установить главного виновника возникшего обострения, видимо, не имеет большого смысла. Отчасти это Россия, которая не готова была без ущерба для важнейших внутренних задач выполнять уже взятые на себя обязательства, преимущественно в сфере экономики и в открытии доступа европейских компаний на российский рынок страхования, банковских услуг или воздушных перевозок. Отчасти – Евросоюз, не способный пока выстраивать отношения с Россией как с равноправным стратегическим партнером, последовательно реализующим собственные внешнеполитические задачи и интересы. Очевидно, что новая Россия, возникшая на наших глазах в 2000–2004 годах, не вписывалась в концепцию европеизации, трактуемую как постепенное восприятие предлагаемых ЕС принципов осуществления внутренней и внешней политики, зависимость действий Российского государства от требований Европейского союза.

Фразу «все дело в экономике, дурачок» президент США Билл Клинтон сделал в свое время лозунгом предвыборной кампании – и одержал в ней убедительную победу. После того как в ЕС осознали ограниченность собственных возможностей в преодолении экономического и суверенного эгоизма стран-членов, распространившегося и на отношения с Россией, ставка была сделана на прагматичный диалог с Москвой, основанный исключительно на соображениях материальной выгоды.

Что же касается позиции европейской бюрократии, то, вдосталь полюбовавшись на сольные выступления лидеров Франции, Германии и Италии, в Брюсселе решили вступить в игру на условном «поле противника» и самим избавиться от ценностной составляющей отношений с великим восточным соседом. Благо именно торгово-экономическая сфера уже несколько десятилетий является в ЕС наиболее «комьюнитаризированной» и в ней у Европейской комиссии имеется наибольшее количество реальных, хотя и ограниченных статьей 133 Договора о ЕС полномочий.

Тем более что все объективные условия для компенсации политических провалов за счет экономического сближения уже сложились. Сейчас Европейский союз – главный внешнеторговый партнер России и основной источник иностранных инвестиций в российскую экономику. В настоящее время доля ЕС в российской внешней торговле составляет 44,8 % по импорту и 56,2 % по экспорту. Для сравнения: доля Китая, стоящего на втором месте по экспорту, составляет 7,5 % и 5,5 % соответственно, а Украины (второе место по импорту) – 8 % и 5,2 %. В период 2000–2006 годов объем импорта из России в страны ЕС (выраженный в евро) увеличился с 63 777 миллионов до 140 586 млн. евро, т. е. в 2,5 раза.

Россия со своей стороны занимает третье место среди партнеров ЕС, на нее приходится 10,1 % импорта в страны Евросоюза и 6,2 % экспорта. По объему иностранных инвестиций в российскую экономику Евросоюз также занимает первое место. Их совокупный накопленный объем составляет в настоящее время около 30 миллиардов евро, что значительно превосходит российские инвестиции в ЕС, которые насчитывают около 3 миллиардов.

Попыткой подложить под столь неустойчивые политические отношения соломку экономической интеграции и взаимного проникновения обществ стало выдвижение в 2003 году так называемой концепции общих пространств России и ЕС, за которым последовало одобрение на саммите в Москве (май 2005 года) совместных «дорожных карт» по претворению идеи пространств в жизнь. Одна из них – совместная карта построения Общего экономического пространства – представляет собой попытку создать программу действий по сближению российского законодательства с правом ЕС почти во всех областях экономической деятельности. С определенной степенью упрощения можно было даже характеризовать «дорожные карты» как наиболее смягченную версию программ подготовки к членству в Евросоюзе.

При этом вопросы политического сотрудничества, не говоря о ценностной составляющей сближения сторон, в новых планах России и ЕС отсутствовали. На основании «дорожных карт» в ЕС планируется и работа над новым форматом политико-правовых отношений, который должен прийти на смену Соглашению о партнерстве и сотрудничестве 1994 года. Европейский союз таким образом продолжает осуществлять по отношению к России политику европеизации – изъяв из нее, однако, ценностный элемент.