Текст книги "Новый стратегический союз. Россия и Европа перед вызовами XXI века: возможности «большой сделки»"
Автор книги: Тимофей Бордачёв
Жанр:
Политика
сообщить о нарушении
Текущая страница: 7 (всего у книги 22 страниц) [доступный отрывок для чтения: 9 страниц]
Эта реформа договорной базы должна была отразить фактическое сближение партнеров и их стремление к постепенному формированию единого рынка. Однако в силу уже упоминавшихся внутренних ограничителей, как только Евросоюз пересекался с Россией по тем вопросам, где национальные правительства играли большую роль, конфликт становился неизбежным. Оставалось только дождаться появления конкретного повода.
Более того, возвращаясь к тезису Дэвида Гована, можно, однако, предположить, что именно все более активная жизнедеятельность двух организмов, не способных выработать общий язык, в рамках одного очерченного пространства – политической и экономической комнаты – ведет к нарастанию числа взаимных претензий и конфликтов. Факт вынужденного взаимодействия в чисто практических вопросах – экология, транспорт, энергетика и ряд других – при сохранении у каждого из партнеров собственного образа мыслей, политического словаря и манеры действовать на международной политической и экономической арене сам по себе становится чрезвычайно взрывоопасным.
Экономика и энергетикаПериод некоторого «торможения» в отношениях России и ЕС завершился в 2001 году, когда террористический удар 11 сентября по США закрыл югославскую, равно как и большинство прочих, тему в отношениях Россия – Запад. В нашей стране к тому времени стабилизировалась экономическая ситуация. Европейский союз закончил «обживаться» в новой политико-правовой упаковке Маастрихта и сделал решительный поворот к самому масштабному в своей истории расширению, которое не только изменило физические размеры ЕС, но и, как стало очевидно несколько лет спустя, отложило осуществление мечты о федеральной Европе на неопределенную перспективу. Именно в тот момент партнерами была сделана последняя попытка заявить об общности ценностей и взглядов на основные вопросы сотрудничества и принципы развития своих политической и экономической систем.
Эта попытка, выразившаяся в заявлениях о «европейском выборе России», с одной стороны, и подтверждении нормативного подхода к содержанию отношений – с другой, была, по всей вероятности, запоздавшей. Если предположить, что кризис развития ЕС начался в действительности в 1997 году, когда Амстердамским договором[39]39
Фактически – принятыми на саммите в Амстердаме поправками в Маастрихтский договор 1991 года.
[Закрыть] была введена статья 11а, разрешившая отдельным странам или группам государств ЕС инициировать проекты политического и экономического характера без участия всех стран – членов Евросоюза, то в 1999 году эрозия внешнеполитического механизма ЕС уже приобрела необратимый характер. Она проявлялась в повышении градуса дискуссии на саммитах, формировании региональных группировок, а во внешнеполитическом измерении – в расколе ЕС по отношению к главным партнерам на международной арене: России (все большая самостоятельность отдельных стран-членов) и США (война в Ираке и неудачная попытка отдельных государств мобилизовать ЕС против США).
Очередным знаковым событием стал саммит ЕС в Ницце (декабрь 2000 года), на котором усиление роли сугубо национальных приоритетов стран-членов стало особенно заметным. Именно поэтому думается, что основные долговременные тенденции как внутреннего развития ЕС, так и отношений Россия – Евросоюз были заложены именно между 2000 и 2002 годами, т. е. накануне решительных перемен в российской политике, ставших очевидными осенью 2003 года, и внутриевропейского «взрыва» летом 2005-го.
Стоит также обратить внимание на то, что основные направления практических отношений, имеющих дело с бюрократическими инструкциями и планами работ, а не с геополитическими конфликтами, были заложены именно в относительно спокойный период 1999–2003 годов. Не случайно то, что и после ряда острых политических конфликтов 2006–2008 годов сотрудничество российской и европейской бюрократий остается конструктивным и в целом направленным на интеграцию России в объединенную Европу вне зависимости от того, каких реальных политических уступок или ограничений суверенных прав это потребует от нашей страны.
Символом этой магистральной дороги, сдвинуть с которой партнеров пока не смогли никакие обстоятельства, стала идея Общего европейского экономического пространства, впервые предложенная бывшим президентом Франции Жаком Шираком во второй половине 2000 года. Окончательно идея оформилась к лету 2001-го и нашла отражение в совместном заявлении брюссельского саммита Россия – Евросоюз (3 октября 2001 года). В тот же день в речи комиссара ЕС по внешним связям Кристофера Паттена прозвучала следующая фраза:
«Никто не требует от России привести свое законодательство в соответствие с нормами Евросоюза, но деятельность российских фирм на европейском пространстве значительно упростится, если правовые рамки будут общими».
Чуть ранее, на саммите Россия – ЕС в Париже (30 октября 2000 года), сторонами был инициирован Энергетический диалог, направленный на то, чтобы «рассматривать все представляющие общий интерес вопросы, относящиеся к данной области, включая развитие сотрудничества в сфере энергосбережения и рационализации производственных и транспортных инфраструктур, возможности для европейских инвестиций, а также отношения между странами-производителями и странами-потребителями». Кроме всего прочего, Энергетический диалог, как согласились обе стороны, в качестве важного элемента включал
«... предполагаемую ратификацию Россией Договора к Энергетической хартии, а также улучшение инвестиционного климата».
Объективно оценивая этот процесс, российские наблюдатели сходятся во мнении, что основной причиной его затруднений стала сложная внутренняя ситуация в самом Европейском союзе. Вопросы энергетических отношений с такими крупными партнерами, как Россия, несмотря на свою важность для выживаемости европейской экономики, стали предметом не только торга по линии Москва – Европа, но и жесточайших дебатов между Брюсселем и европейскими столицами. Органы ЕС, и в первую очередь Европейская комиссия, всегда стремились к расширению своих возможностей за счет приобретения новых компетенций.
Особенно в таких важных областях, как энергетика. Неудивительно поэтому, что условия сотрудничества, которые могла предложить России европейская сторона, отражали, пожалуй, все предпочтения, кроме российских. И уж точно европейским чиновникам не приходило в голову привлечь к работе над основополагающими документами своих коллег из Москвы и российских компаний.
Подход Евросоюза к энергетическому сотрудничеству оформился уже в начале 1990-х годов, на момент подписания Энергетической хартии и договора к ней. В то время энергетическое законодательство внутри Европейского союза только формировалось, поэтому Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС) между Россией и Евросоюзом просто содержало отсылку на Договор к Энергетической хартии как на основу отношений в энергетике. Так, согласно параграфу 1 статьи 65 СПС,
А статья 105 СПС, подтверждая это, вновь прямо отсылала к положениям Энергетической хартии. Сама хартия и договор к ней создавались при непосредственном участии Европейской комиссии. Это было обусловлено как наличием компетенций у Европейского сообщества в вопросах торговли и транзита, так и, следовательно, необходимостью вовлечения Еврокомиссии в переговорный процесс. Кроме того, последняя должна была обеспечить, чтобы взаимоотношения в области торговли, инвестиций и транзита не противоречили начинавшейся тогда либерализации энергетических рынков стран – членов ЕС.
Поскольку развитие рынка ЕС стало выходить за пределы того, что было сформулировано в Договоре к Энергетической хартии, а Россия не торопилась его ратифицировать, Европейский союз стал постепенно прописывать новые условия сотрудничества в области энергетики. Речь уже шла о том, чтобы Москва постепенно сближала свое законодательство в энергетической сфере с европейским.
Татьяна Романова из Санкт-Петербургского университета пишет в этой связи, что постепенно
Концепция европеизации«... идеалистическое видение Договора к Энергетической хартии сменилось реалистическим восприятием хартии, Договора к Энергетической хартии и надстроенного над ними Энергетического диалога в качестве средства обеспечения энергетической безопасности. Одновременно сохранялась идеалистическая вера в то, что либерализация на основе разработанных в Европейском союзе принципов по определению хороша для всех государств, включая Россию».[41]41
Романова Т. Россия и ЕС: диалог на разных языках // Россия в глобальной политике. – 2006. – № 6.
[Закрыть]
И тут мы вплотную приближаемся ко второй причине возникшего в отношениях между Россией и ЕС застоя – запрограммированному характеру политики Европейского союза в отношении соседей, основанной на концепции европеизации, понятой как ускоренная социально-политическая конвергенция и сближение ценностей на основе европейской модели. При этом существенной разницы между странами – кандидатами на вступление в ЕС и государствами, такой перспективы не имеющими, Брюссель не видит.
Практическим выражением данной линии стали как интеграционное по своему характеру соглашение ЕС – Россия 1994 года, так и все дальнейшие двусторонние инициативы. В силу объективных причин именно повестка дня ЕС была в наибольшей степени отражена в содержании документов, принимаемых на саммитах и встречах более низкого уровня.
Одновременно с постепенным раскачиванием конфликтного маятника в области энергетических отношений ЕС и Россия остро столкнулись по вопросу уже упоминавшегося калининградского транзита. Суть проблемы в самых общих чертах заключалась в следующем. После провозглашения независимости Литовской Республики и установления между ней и Россией дипломатических отношений стороны смогли вполне цивилизованно решить вопрос о передвижении российских граждан, проживающих в Калининградской области, в Россию и обратно.
Согласно российско-литовским договоренностям, это передвижение осуществлялось на безвизовой основе. Вместе с тем в рамках подготовки Литвы к вступлению в ЕС ее власти должны были выполнить определенный набор требований, связанных с так называемым шенгенским пакетом, в том числе аннулировать существовавшие до этого с иностранными государствами двусторонние особые режимы передвижения граждан и грузов. При обсуждении транзитной тематики нужно не забывать по меньшей мере две вещи.
Во-первых, несмотря на существование пресловутых шенгенских правил, никто не требовал от Литвы немедленного введения для россиян транзитных виз. С учетом того, что полноценное вступление Литовской Республики в Шенгенское соглашение состоялось только в 2008 году, эта страна могла еще по меньшей мере несколько лет сохранять особый режим с Россией. На право самих граждан Литвы путешествовать в другие страны Евросоюза без визы калининградский транзит также влияния не оказывал.
Во-вторых, в период вступления в Европейские сообщества Испании и Португалии (1986) этими странами были обеспечены особые режимы передвижения для граждан целого ряда стран Латинской Америки. Спору нет, количество и, возможно, качество экономических и культурных отношений между Испанией и, например, Сальвадором гораздо шире, чем между Россией и Литвой. Среди всех стран Прибалтики там проживает наименьшее число этнических русских. Но и речи о безвизовом режиме въезда в ЕС для россиян никогда не шло. Вопрос в 2002 году стоял только и исключительно о транзите для граждан РФ, проживающих в Калининградской области.
Несмотря на то что, как справедливо замечала российская сторона, у Литвы и ЕС были в 2002 году все возможности сделать решительный шаг навстречу России и существенно укрепить тем самым взаимное доверие, этого сделано не было. Вместо реализации дружественной по отношению к нашей стране политики ЕС и страны-члены предприняли попытку, успешную в краткосрочной перспективе, но ошибочную в перспективе стратегической, сломать и унизить Москву по такому важнейшему для ее суверенной гордости вопросу, как свобода передвижения российских граждан. И представить всех этих граждан, как массово писала тогда польская и прочая пресса, проститутками, наркоманами и контрабандистами.
Оскорбить удалось, сломать – нет. Своим поведением в 2002 году Евросоюз и Европейская комиссия, метавшаяся между желанием показать собственную значимость и услужить даже столь маловажной стране-кандидату, четко указали России на свое отношение к ней и присутствовавшему в тот исторический период стремлению ее руководства к позитивному диалогу на основе «европейского выбора». В результате негибкость ЕС привела к накоплению у российского руководства усталости по отношению к европейским партнерам. Все чаще она выливалась в откровенное раздражение:
«Такая позиция ЕС по отношению к России, по нашему мнению, является неоправданной и нечестной. Ничего общего со вступлением в ВТО эти проблемы не имеют и к вступлению в ВТО не относятся. Мы рассматриваем это просто как попытку выкручивания рук. Должен сказать, что руки у России становятся все крепче и крепче. Выкрутить их вряд ли представляется возможным даже такому сильному партнеру, как Евросоюз».[42]42
Президент РФ В. В. Путин. Выступление на встрече с представителями деловых кругов России и Германии. 9 октября 2003 года // http://www.kremlin.ru/appears/2003/10/09/1325_type63376type6 3377_53768.shtml.
[Закрыть]
Определенную роль в «решении» калининградской проблемы сыграло и то, что функции страны – председателя ЕС в первой половине 2002 года исполняла Дания – традиционно близкая странам Прибалтики малая страна ЕС. Не случайно, что сменившие у председательского руля датчан греки постарались сделать все возможное, чтобы приглушить возникшие неурядицы. Реальным отражением такой политики стали торжественный, но не очень содержательный саммит Россия – Евросоюз в Санкт-Петербурге и полное отсутствие российской тематики в отчете, подготовленном Афинами по итогам шести месяцев председательства в ЕС. Запланированная ревизия Общей стратегии Евросоюза в отношении России также была незаметно отложена «на потом».
Подводя итог содержанию отношений России и Европы в период 1999–2003 годов, можно отметить несколько моментов. Спустя почти десять лет после подписания Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, главного правового документа, связывающего Россию и Европейский союз, взаимоотношения между ними представляли собой поистине парадоксальную картину. С одной стороны, Москва все настойчивее повторяла тезис о европейской идентичности России, а Брюссель не уставал подчеркивать необходимость более интенсивного сближения с самым большим своим соседом на востоке. С другой стороны, стало окончательно ясно, что, несмотря на множество деклараций, заметных сдвигов в содержательной части российско-европейских отношений не наблюдалось.
Сохранилась и даже усилилась асимметрия в торговом обороте, при которой экспорт в страны ЕС, составляющий порядка 36 % всего объема российского экспорта, не превышает 3,5 % импорта, поступающего в страны Общего рынка. Отчет Министерства экономического развития и торговли РФ весной 2003 года показывал, что нет и положительных изменений в товарной номенклатуре: в экспорте из России более 60 % приходилось на сырье и полуфабрикаты (из них 52 % – на энергоносители), а в импорте из ЕС более 42 % составляли машины, оборудование и транспортные средства.
Заметно затормозились переговоры о присоединении России ко Всемирной торговой организации. После прозвучавших весной 2003 года заявлений о том, что вступление в ВТО может быть отложено до 2006–2007 годов и уж точно не состоится в ближайшие год-полтора, российские и европейские переговорщики значительно снизили темп поиска компромиссных решений. Наиболее спорными по-прежнему оставались вопросы, связанные с разницей внутренних и экспортных цен на российские энергоносители, допуском европейских компаний в российскую сферу услуг и на рынок отдельных промышленных товаров. В период стагнации вступил энергетический диалог.
Определенный застой был заметен и в политических отношениях на высшем уровне. Ставшее характерным отсутствие прогресса в конкретных делах порождало усталость сторон от бесконечных политических деклараций. Показательными в этом отношении стали весьма сдержанное отношение ЕС к практике диалогов высокого уровня и скромный формат заседания Совета сотрудничества в апреле 2003 года. На этой встрече только Россия была представлена министром иностранных дел, а страны ЕС обошлись вторыми и третьими лицами, что было уже проявлением откровенного пренебрежения.
Настойчивые предложения Москвы рассмотреть вопрос о введении безвизового режима передвижения между Россией и ЕС воспринимались и подавались как не слишком содержательная политическая риторика уже не только брюссельскими чиновниками, но и представителями отдельных, даже весьма дружественно настроенных государств Евросоюза.
Внутренний раскол в Европейском союзе по вопросу об Ираке, ставший очевидным ко второй половине 2002 года, также косвенно сказался и на сотрудничестве России и ЕС. Во-первых, военный успех американо-британской кампании против Багдада весной 2003 года окончательно убедил Москву в том, что только США являются серьезным игроком на международной арене. Во-вторых, была поставлена под сомнение реальная кредитоспособность института Общей внешней политики и политики безопасности ЕС, олицетворяемого фигурой Хавьера Соланы. Россия и раньше скептически относилась к общеевропейским инициативам в сфере безопасности, самостоятельная же политика Германии и Франции не только подорвала внутреннее единство ЕС, но и дезориентировала Москву.
Совершенно не были ясны и реальные последствия расширения ЕС для его отношений с Россией. С одной стороны, как неоднократно подчеркивалось в официальных документах и заявлениях, сближение тарифов на импорт в странах-кандидатах с общеевропейскими значительно снижало их давление на российский экспорт. С другой стороны, новые члены должны были присоединиться к действующим в ЕС антидемпинговым мерам по отношению к российским товарам, что сводило к нулю благоприятные последствия выравнивания тарифов. Несмотря на солидную информационную раскрутку, в 2003 году основательно забуксовал процесс подготовки концепции Общего экономического пространства России и Европейского союза.
В эти годы оба партнера, как Россия, так и Европа, только встали на путь качественных изменений своей внутренней структуры. Для России это означало усиление государственного суверенитета и контроля над основными направлениями экономической и общественной жизни и использования экономических агентов для осуществления политических целей и задач. Для Европы – начало отката европейского интеграционного процесса и возвращение стран к роли не только безусловных вершителей его судеб, но и сугубо национально ориентированных игроков. Для которых успех на внутренних выборах значит неизмеримо больше реализации общеевропейских целей, а институты ЕС в Брюсселе рассматриваются в качестве не более чем дубинки в реализации сугубо национальных целей и задач, которую можно использовать в одних случаях и полностью игнорировать в других.
Совпадение тенденций к росту влияния государства играло в отношениях Россия – ЕС двоякую роль. С одной стороны, после 2003 года стали возможными прорывы в экономических отношениях с такими крупными партнерами, как Германия, Франция или Италия. Если раньше интересы их национальных политических и экономических элит несколько сдерживались некой общеевропейской рациональностью, то теперь ограничения постепенно снимались.
Летом 2003 года многие были склонны с юмором воспринимать широковещательные заявления главы итальянского правительства Сильвио Берлускони о том, что он намерен сделать «качественный скачок» в отношениях с Россией. С учетом того, что наиболее важными вопросами тогда стали завершение работы над европейской конституцией и заделывание возникшей в связи с Ираком бреши в отношениях ЕС с США, можно было предположить, что Рим не будет уделять российскому направлению большого внимания.
Вместе с тем уже поздней осенью 2003 года этот скачок стал политической реальностью. В ходе совместной пресс-конференции на ноябрьском саммите Россия – Евросоюз в Риме итальянский премьер полностью проигнорировал якобы согласованную заранее позицию стран – членов ЕС, которая была подготовлена Брюсселем в стиле политически корректного осуждения ареста Михаила Ходорковского и действий российских войск в Чечне. Вместо этого Сильвио Берлускони заявил о своем желании выступить в качестве «европейского адвоката» для Президента России.
С другой стороны, нарастание фактора национально-государственных интересов в Евросоюзе автоматически вело к усилению конфронтационных и наступательных элементов в его политике по отношению к ближним и дальним соседям. Последствия таких изменений вскоре ощутили на себе переговорщики России и ЕС по вопросу о ВТО, вынужденные учитывать все большее количество сугубо национальных требований со стороны отдельных стран-членов. Находясь в стадии глубокой внутренней структурной трансформации, Россия и Европа все глубже втягивались в «игру с нулевой суммой».
