Текст книги "Актуальные проблемы европейского права"

Автор книги: Светлана Трыканова

сообщить о нарушении

Текущая страница: 2 (всего у книги 14 страниц) [доступный отрывок для чтения: 6 страниц]

1.3. Финансовые и правовые инструменты Европейского союза

Важнейшим финансовым инструментом является общий бюджет ЕС. В 2000 г. он составил 93,3 млрд евро, что соответствует примерно 2,5 % общих государственных расходов государств-членов.

С 1967 г. в бюджете ЕС были объединены бюджеты трех европейских сообществ (ЕОУС, Евратом, ЕЭС). Изначально бюджет формировался за счет взносов государств-членов, однако решением Совета ЕЭС от 21 апреля 1970 г. создаются собственные финансовые ресурсы ЕС. Они складываются из таможенных пошлин на импорт; отчислений государств-членов в размере 0,75 % собираемого налога на добавленную стоимость (НДС); отчислений государств-членов, устанавливаемых в соответствии с величиной их валового национального продукта (ВНП).

В целях соблюдения жесткой бюджетной дисциплины предельная величина общего бюджета ЕС на периоде 2000 по 2006 г. установлена на уровне 1,27 % совокупного ВНП государств-членов.

Почти половина бюджетных средств идет на проведение общей сельскохозяйственной политики. Вместе с тем по сравнению с 1960 и 1970 гг. доля аграрных расходов существенно сократилась, тогда как возросли расходы ЕС на региональную и социальную политику.

Из общего бюджета частично финансируются и другие направления внутренней политики ЕС, например, научно-техническое, транспортное и пр., внешняя политика, оказывается гуманитарная и продовольственная помощь нуждающимся странам мира. Помимо этого с 2000 г. ежегодно более 3 млрд евро расходуется на осуществление проектов технического и структурного развития стран, готовящихся к вступлению в ЕС, что составляет около 40 % всех расходов на внешнюю политику ЕС.

Важнейшие бюджетные статьи реализуются через специальные структурные фонды ЕС: Фонд ориентации и гарантий в области сельского хозяйства, ответственный за реализацию общей сельскохозяйственной политики ЕС; Фонд регионального развития, ответственный за программы помощи регионам, отстающим в своем развитии (например, пораженных структурным кризисом в промышленности); Социальный фонд, стимулирующий переквалификацию работников в регионах и отраслях с высоким уровнем безработицы, а также отвечающий за профессиональное обучение молодежи; Фонд содействия экономическому сближению государств-членов (Фонд сплочения), созданный в соответствии с Маастрихтским договором и ориентированный на развитие стран с наименьшими показателями ВВП на душу населения. Существует также специальный финансовый инструмент содействия рыболовству, через который выделяются средства для повышения конкурентоспособности предприятий, связанных с рыболовным промыслом в прибрежных районах ЕС.

В рамках ЕЭС в 1958 г. был образован другой важнейший финансовый инструмент ЕС – Европейский инвестиционный банк, способствующий реализации долгосрочных инвестиционных проектов.

Таблица 1

Бюджет Европейского союза

Рассчитано по: The Community budget: Facts in figures. Brussels; Luxembourg, 2000. P. 79.

Правовым инструментом реализации политики ЕС является право Сообщества – acquis communautaire, включающее большое количество действующих нормативных документов, в том числе неписаные нормы, т. е. общие принципы права и сложившиеся традиции взаимодействия институтов Сообщества между собой и с органами государств-членов. Принятие этого законодательства в полном объеме непременное условие вступления любого государства в ЕС.

Право Сообщества можно разделить на три большие группы документов:

1) учредительные договоры и приложенные к ним документы: декларации, протоколы, поправки, а также договоры о вступлении в ЕС – первичное (договорное) право;

2) регламенты, директивы, рекомендации, общие и индивидуальные решения, подготовленные различными органами ЕС, – вторичное право;

3) международные соглашения ЕС с третьими странами – международное право.

Главенствующая роль принадлежит первичному праву – межгосударственным договорам об учреждении и функционировании Европейского союза: Парижский (1951), два Римских договора (1957), Единый европейский акт (1986), Маастрихтский (1992), Амстердамский (1997) и Ниццский договоры (2000). В них провозглашаются основные цели ЕС, порядок формирования и деятельности институтов, компетенция ЕС. К этой категории относятся некоторые второстепенные акты, такие как Договор об учреждении единого Совета и единой Комиссии (1965), Акт о выборах в Европейский парламент (1976), Соглашение о едином экономическом пространстве (1994), договоры о вступлении в ЕС новых членов и некоторые другие.

Вторичное право ЕС составляют нормативные акты, принятые институтами ЕС в пределах их компетенции. Договор о ЕС выделяет пять разновидностей юридических документов, которые могут быть приняты его институтами.

Регламент (regulation) является актом общего характера. Он обладает универсальным действием и подлежит прямому применению в полном объеме. Иначе говоря, регламент вступает в силу с момента, указанного в тексте, на всей территории Сообщества и обязателен во всех своих элементах для всех субъектов права. Он вводится в действие без участия или согласия национальных органов власти. Регламенты регулируют общие вопросы, имеющие значение для всех государств-членов (например, о создании единой валюты или о введении импортных квот и т. п.).

Директива (directive) в отличие от регламента не обладает универсальным действием, поскольку имеет конкретных адресатов – одно или несколько государств-членов. Директива определяет цели или результаты законотворческого процесса, которых государства-члены обязаны достичь. Конкретные методы выполнения задачи остаются на усмотрение национальных органов. Например, руководствуясь директивой о борьбе с легализацией незаконных доходов, все государства-члены ввели в национальное законодательство соответствующие нормы, однако сферы их применения, механизм взаимодействия банковских и полицейских служб, а также мера ответственности в государствах-членах заметно различаются. Директива вступает в силу посредством включения ее положений в национальное законодательство, для этого государствам-членам отводится определенный срок. Однако в некоторых случаях директива может применяться напрямую: юридические и физические лица, защищая свои интересы, вправе апеллировать к директиве, если она не была в установленный срок включена в национальное законодательство.

Решение (decision), как и директива, имеет конкретных адресатов: ими могут быть как государства-члены, так и другие субъекты права. Решение предписывает совершить конкретные действия и обязательно в полном объеме для тех, кому оно адресовано. Как правило, оно принимается для урегулирования возникшей конкретной проблемы (например, для введения антидемпинговых пошлин, разрешения или запрета на слияние компаний, оказания экстренной помощи третьим странам и т. п.).

Рекомендация (recommendations) и заключение (opinions) не обладают обязательной силой, это рекомендательные акты, декларирующие позицию институтов Сообщества по тому или иному вопросу Международные соглашения ЕС с третьими странами и международными организациями являются составной частью права Сообщества и обязательны как для институтов ЕС, так и для государств-членов. Наряду с основополагающими договорами и вторичным законодательством, международные соглашения имеют приоритет над национальными законами и являются актами прямого применения и прямого действия, если только суть самих соглашений не предусматривает иного.

При этом различают соглашения, заключаемые между Сообществом и внешними странами, когда предмет договора полностью входит в компетенцию ЕС (например, торговые соглашения или соглашения об ассоциации), и так называемые смешанные договоры, заключаемые между, с одной стороны, действующими совместно Сообществом и государствами-членами, а с другой – с третьими странами (например, Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между РФ и ЕС, 1994 г.). Для вступления в силу первого типа договоров достаточно их одобрения институтами ЕС, для второго – договоры должны быть не только одобрены институтами ЕС, но и ратифицированы государствами-членами в соответствии с их конституционными процедурами.

1.4. Институты Европейского союза и процесс принятия решений

Для реализации своей политики ЕС имеет разветвленную институциональную структуру, элементы которой формируются двумя способами: одни институты состоят из лиц, действующих в качестве официальных представителей государств-членов; другие – из лиц, предлагаемых национальными правительствами, но действующих от имени всего Сообщества. В настоящее время главными органами управления ЕС являются: Европейский совет, Совет ЕС, Европейская комиссия, Европейский парламент и Суд ЕС. Имеются также вспомогательные и консультативные органы: Экономический и социальный комитет, Комитет регионов и Счетная палата (или Палата аудиторов).

Европейский совет (European Council) образован в 1974 г. С 1986 г. его статус был официально закреплен в Едином европейском акте. В его состав входят главы государств и правительств стран-членов ЕС, а также председатель Европейской комиссии. По регламенту Европейский совет заседает дважды в год, фактически – четыре раза в год (по две встречи на каждое полугодовое председательство страны-члена). В ходе этих встреч обсуждаются общая ситуация и важнейшие политические проблемы Союза, состояние мировой экономики и международных отношений, определяются приоритетные направления деятельности, принимаются программы и решения стратегического характера. В случае необходимости созываются внеплановые заседания, посвященные, как правило, одному вопросу, требующему принятия политического решения. Заседания проходят под председательством главы или премьер-министра того государства, которое в данное полугодие председательствует в Совете. Итоги дискуссий и принятые решения доводятся до всеобщего сведения в виде соответствующих политических заключений председательствующей стороны (Presidency conclusions). Формально такие заключения являются политическим документом, который в последующем трансформируется в правовые акты и решения, принимаемые соответствующими институтами ЕС.

Совет ЕС, или Совет министров (Council), – высший законодательный орган ЕС.

Функции. Совет обладает правом принятия решений, обеспечивает координацию общей экономической политики государств-членов, осуществляет общее руководство бюджетом (совместно с парламентом), заключает международные соглашения. Состоит из представителей государств-членов ЕС – министров национальных правительств. Существует более 25 различных отраслевых советов.

Организационная структура. Подготовка сессий Совета осуществляется в Брюсселе Комитетом постоянных представителей государств – КОРЕПЕР (COREPER) – в составе глав национальных делегаций при Сообществе. КОРЕПЕР проводит предварительное обсуждение вопросов, выносимых на Совет, что обеспечивает непрерывность функционирования последнего. Генеральный секретариат, также работающий в Брюсселе, готовит решения Совета и контролирует их выполнение.

Европейская комиссия (European Commission) – исполнительный орган ЕС, обладающий одновременно правом законодательной инициативы.

Функции. Комиссии принадлежит право законодательной инициативы. Она разрабатывает законодательные предложения и направляет их в Совет, контролирует дальнейший процесс законотворчества, следит за применением законодательных актов, принятых Советом. В случае нарушений может прибегнуть к санкциям, например, передать дело в суд. Принимает самостоятельные решения в таких сферах, как сельское хозяйство, торговля, транспорт, обеспечивает функционирование единого внутреннего рынка, защиту окружающей среды и т. д.; исполняет бюджет и управляет фондами ЕС. Кроме того, выполняет дипломатические функции ЕС за рубежом, располагая сетью представительств (в том числе и в Москве).

Состав. Комиссия состоит из 27 членов (по два представителя от Франции, Германии, Италии, Испании и Великобритании, по одному – от остальных государств-членов). Они назначаются на пять лет национальными правительствами, но в выполнении своих обязанностей полностью независимы. Кандидатуры утверждаются Европейским парламентом. Состав ныне действующей Комиссии приступил к работе 22 ноября 2004 года.

Организационная структура. Комиссия состоит из 26 генеральных директоратов (Directorate-General), ведающих отдельными направлениями деятельности ЕС, включая отношения с третьими странами. Например, Генеральный директорат XVI занимается вопросами проведения политики сплочения, Генеральный директорат VIII – вопросами развития сотрудничества с государствами Африки, Карибского моря и Тихоокеанского региона, участниками Ломейских конвенций. В штате Комиссии, самом большом учреждении ЕС, насчитывается 15 тыс. служащих.

Место и время проведения заседаний. Комиссия собирается один раз в неделю в Брюсселе.

Европейский парламент (European Parliament) – консультативно-законодательный орган ЕС. Он состоит из представителей государств-членов, избираемых прямым голосованием в этих странах.

Функции. Осуществляет функции консультаций и контроля; утверждает бюджет и заключает межгосударственные соглашения; одобряет или вносит поправки в принимаемые правовые акты и бюджет ЕС.

Полномочия в области контроля. Комиссия подотчетна парламенту. Парламент может принимать санкции в отношении Комиссии, например, вынести ей вотум недоверия, заставить ее уйти в отставку. К примеру, в 1999 г. сложилась ситуация, когда в результате расследования был опубликован доклад Жака Сантера о злоупотреблениях служебным положением некоторых членов Европейской комиссии. Это привело к коллективной отставке и назначению нового состава Комиссии под руководством Романо Проди. С июля 2004 г. Президентом Европейской комиссии является Жозе Мануэль Дюрао Баррозу.

Парламенту отведена ведущая роль при назначении председателя и членов Комиссии. Он контролирует деятельность Совета посредством рассмотрения программ и отчетов председательствующего в Совете государства-члена.

Законодательные полномочия. Римский договор 1957 г. отводил парламенту исключительно консультативную роль. С течением времени его полномочия были значительно расширены. В современных условиях предусматривается участие Европарламента в законодательном процессе через обязательные процедуры взаимодействия с Комиссией и Советом, в частности, через консультации, совместное принятие решений, выражение согласия.

Полномочия в области бюджета. Процедура принятия бюджета, предусматривающая два чтения в парламенте, позволяет ему вносить поправки в разработанный Советом проект. В исключительных случаях он может отклонить бюджет в целом, если его мнение не было учтено. Парламент дает заключение о деятельности Комиссии по выполнению бюджета (на основе выводов палаты аудиторов).

Состав. Количество депутатов, избираемых в разных государствах, зависит от численности населения в соответствующей стране, хотя и не строго пропорционально. Так, в Германии в состав Европарламента избирается 99 человек, а в Люксембурге – 6. Общее число депутатов Европарламента в настоящее время составляет в соответствии с Ниццинским договором 785 человек (в прошлом, до вступления в Европейский Союз в 2004 году 10 новых государств их было 626, а до вступления в 2007 году Болгарии и Румынии – 732). После следующих выборов в 2009 году состав Парламента в результате реорганизации сократится до 736 человек.

С 1979 г. парламент избирается прямым голосованием. Срок полномочий депутатов составляет пять лет. Последние выборы состоялись в 2004 г.

Место и время проведения сессий. Ежемесячные пленарные сессии проходят в Страсбурге, дополнительные сессии и заседания комиссий – в Брюсселе. Генеральный секретариат работает в Люксембурге.

Организационная структура. Члены парламента объединяются в политические группы, количество и наименование которых меняли уже несколько раз. Самые многочисленные – группа партии европейских социалистов и группа христианских демократов.

Деятельность парламента осуществляется под руководством Бюро, состоящего из председателя и 14 вице-председателей, избираемых на два с половиной года. Повестка дня сессий определяется конференцией председателей. Депутаты распределяются по 20 комиссиям, ведающим отдельными направлениями деятельности ЕС. Межпарламентские делегации поддерживают связи с национальными парламентами всего мира.

Суд европейских сообществ (Court of Justice of the European Communities) обеспечивает единообразное применение и толкование права ЕС на всей его территории. Однако компетенция Суда не распространяется на новые сферы деятельности Европейского союза, учрежденные Маастрихтским договором 1992 г., – общую внешнюю политику и политику безопасности, а также сотрудничество государств-членов в области правосудия и внутренних дел, относящихся к сфере межгосударственных отношений.

Функции. Суд ЕС рассматривает вопросы, связанные с исполнением норм права Сообщества. Решения Суда не могут быть оспорены и подлежат безусловному исполнению.

Состав. Суд состоит из 27 судей (по одному от каждого государства) и 8 юридических советников (число последних может быть увеличено единогласным решением Совета). Они назначаются на шестилетний срок правительствами государств-членов и независимы в выполнении своих обязанностей. Председатель Суда избирается судьями на три года. Каждые три года частично обновляется состав судей и юридических советников.

Место пребывания – Люксембург.

В 1989 г. в соответствии с Единым европейским актом в помощь Суду ЕС дополнительно учрежден Суд первой инстанции (Court of the First Instance). Ему передано рассмотрение некоторых исков, выдвигаемых против институтов и органов ЕС отдельными лицами и компаниями, споров, касающихся правил конкуренции, трудовых споров, применения антидемпинговых процедур, рассмотрение дел, связанных с функционированием Договора о Европейском сообществе угля и стали. Правовое содержание этих решений может быть обжаловано в Суде ЕС. Суд первой инстанции состоит из 27 судей, назначаемых таким же образом, как и в Суде ЕС.

Счетная палата (палата аудиторов) (The Court of Auditors) создана в 1975 г. для аудиторской проверки бюджета ЕС и его учреждений.

Функции. Проверяет отчеты о доходах и расходах ЕС и всех его институтов и органов, имеющих доступ к фондам ЕС; следит за качеством управления финансами; после завершения каждого финансового года составляет доклад о своей работе, а также предоставляет Европарламенту и Совету заключения или замечания по отдельным вопросам (по просьбе институтов или по собственной инициативе); помогает Европарламенту контролировать исполнение бюджета ЕС.

Состав. Палата состоит из представителей государств-членов (по одному от каждого государства-члена), назначаемых Советом единогласным решением на шестилетний срок и полностью независимых в исполнении своих обязанностей.

Место пребывания – Люксембург.

Экономический и социальный комитет (Economic and Social Committee) – консультативный орган ЕС. Образован в соответствии с Римским договором.

Функции. Консультирует Совет и Комиссию по вопросам социально-экономической политики ЕС. Представляет различные сферы экономики и социальные группы: работодателей, лиц наемного труда и свободных профессий, занятых в промышленности, сельском хозяйстве, сфере обслуживания, а также представителей общественных организаций.

Состав. Состоит из 317 членов, называемых советниками (по 24 представителя от Франции, Германии, Италии и Великобритании, 21 – от Испании, по 12 – от Бельгии, Греции, Нидерландов, Португалии, Швеции и Австрии, по 9 – отДании, Ирландии и Финляндии, 6 – от Люксембурга).

Члены Комитета назначаются Советом единогласным решением сроком на четыре года. Комитет выбирает из числа своих членов председателя сроком на два года. После приема в ЕС новых государств численность Комитета не будет превышать 350 человек.

Место проведения заседаний. Комитет собирается 1 раз в месяц в Брюсселе.

Комитет регионов (Committee of the Regions) является консультативным органом, обеспечивающим представительство региональных и местных администраций в работе ЕС. Комитет учрежден в соответствии с Маастрихтским договором и действует с марта 1994 г.

Функции. Консультирует Совет и Комиссию, дает заключения по всем вопросам, затрагивающим интересы регионов.

Состав. Состоит из 222 членов, представляющих региональные и местные органы, но полностью независимых в выполнении своих обязанностей. Количество членов от каждой страны такое же, как и в Экономическом и социальном комитете. Кандидатуры утверждаются Советом единогласным решением по предложениям государств-членов сроком на четыре года. Комитет выбирает из числа своих членов председателя и других должностных лиц сроком на два года. После приема в ЕС новых государств-членов численность Комитета не должна превышать 350 человек.

Место проведения сессий. Пленарные сессии проходят в Брюсселе пять раз в год.

В организационную структуру ЕС входят также Европейский центральный банк, Европейский инвестиционный банк, институт Европейского омбудсмана, занимающегося жалобами граждан относительно плохого управления какого-либо института или органа ЕС, а также 15 специализированных агентств и органов (например, Европейский мониторинг-центр по борьбе с расизмом и ксенофобией, Европол, Евроюст).