Текст книги "Россия. Поместная федерация"

Автор книги: Симон Кордонский

сообщить о нарушении

Текущая страница: 8 (всего у книги 17 страниц) [доступный отрывок для чтения: 8 страниц]

Правовое положение подразделений федеральных, окружных, региональных учреждений и организаций на муниципальных уровнях

Правовое положение федеральных и окружных структур фиксировано только на уровне субъектов Федерации – регионов – единственным постановлением Совета министров Правительства РФ «О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации» от 27.05.1993 г. № 491. На муниципальных уровнях формы присутствия государственных органов не регулируются федеральными законами и нормами. На муниципальных уровнях представлены подразделения и инспекции государственных организаций и учреждений, не имеющие статусов юридических лиц и не обладающие какими бы то ни было отдельными правами по распоряжению ресурсами. Чиновники этих организаций, будучи государственными служащими, живут «на самом деле» в муниципалитетах, но «в реальности» связаны только со своими начальниками в столицах регионов, округов и Федерации.

Таблица 8

Представленность федеральных, окружных и региональных структур на муниципальных уровнях[37]37
  Черным фоном обозначено нормативно пустое пространство, регулируемое в основном ведомственными нормативными актами.


[Закрыть]

Внутренние территориальные структуры федеральных и окружных государственных организаций на муниципальных уровнях определяются не федеральными, а ведомственными актами, в которых сказано, какое несамостоятельное подразделение этого ведомства в каком муниципалитете базируется, то есть задается ведомственная административно-территориальная структура.

Расположенные в муниципалитетах отделы, инспекции, контроли, управления и прочие подразделения региональных представительств федеральных учреждений не имеют самостоятельного правового статуса, хотя и обладают – на муниципальном уровне – делегированной им внутриведомственными инструкциями властью. Отношения между конституционным административно-территориальным делением и муниципальным делением не регулируется каким-либо выделенным правом и осуществляется скорее по традиции, по специально разработанным отраслевым нормам (положениям), вводимым Правительством РФ по представлениям министерств и ведомств, имеющих (создающих) собственные (окружные) административно-территориальные структуры.

Это проявляется в функциональном сохранении в той или иной форме административных районов, частично или полностью совпадающих с муниципальными. Под административными районами понимаются места базирования федеральных, окружных и региональных представительств на территории городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений и их зоны обслуживания. Практически во всех городских округах и муниципальных районах имеются подразделения федеральных, отраслевых и региональных органов власти, зоны юрисдикции которых обычно совпадают с границами муниципальных образований. То есть на территории одного муниципалитета расположены десятки отделов, инспекций и других подразделений государственных учреждений и организаций, в совокупности образующих неявный административный район, не имеющий своего руководителя – государственного чиновника, в функции которого входила бы координация деятельности этих организаций и учреждений.

В то же время в городах, ранее имевших районное деление, до сих пор сохраняются районы как части муниципальной территории, органам управления которых городские администрации делегируют исполнение неких функций, несмотря на то, что эти районы не имеют легитимного статуса. Так, например, в городском округе Новосибирск 10 районов, которые им унаследованы от города Новосибирска. Однако статус этих районов не определен, они не более чем внутригородские территории, не имеющие «в реальности» ни власти, ни статуса. Они не могут быть ни административными, ни муниципальными районами. Но «на самом деле» они есть и прорываются в реальность тем, например, что организуют конкурсы и прочее, распределяя ресурсы так, как будто они есть – «в реальности».

Можно сказать, что с введением Федерального закона № 131-ФЗ произошло умножение количества районов. Сохранились нелегитимные административные районы как зоны юрисдикции государственных органов власти на территориях муниципальных образований, и в то же время эти же территории в больших городах стали «внутригородскими территориями», которым власти городских округов не очень легитимно делегировали некие функции. Вместе с удвоением количества районов существенно возросло и количество разного рода служащих, как государственных, так и муниципальных.

Основные, хорошо конвертируемые ресурсы в настоящее время консолидированы в распоряжении властей элементов конституционного и окружного административно-территориального деления, в то время как муниципалитетам оставлены в распоряжение ресурсы, возможности прямой конвертации которых в финансовые или иные виды ресурсов нормативно ограничены, в частности распоряжение муниципальной землей и инфраструктурой. Однако именно эти муниципальные ресурсы жизненно необходимы федеральным и окружным чиновникам для того, чтобы иметь возможность выстраивать пространство для своей личной жизни, создавать свои поместья – в «на самом деле».

«В реальности» работники этих не обладающих правами юридических лиц контор независимы от муниципальных властей. Но «на самом деле» они зависят от муниципалитетов в отношениях обеспечения услугами, предоставления рабочей силы, обслуживания коммуникаций и прочего. И если начальник отдела или инспекции какой-либо федеральной службы, такой как налоговая, хочет получить землеотвод для строительства своего дома-поместья, то ему надо договариваться с мэром муниципального образования. Но у мэра есть свои потребности, например, ему жизненно важно «оптимизировать» налоги для тех предприятий, которые он контролирует. Естественно, что мэр и руководитель отдела службы чаще всего «договариваются». Схожие отношения объединяют всех служивых людей примерно одного уровня в весьма спаянную структуру взаимного обслуживания.

Рассмотрим подробнее отношения между конституционным и муниципальным административно-территориальным делением (таблица 8). Отношение между уровнем организации «городские округа» и «федеральным уровнем деятельности» можно представить как «городские округа, на территории которых размещены учреждения, предприятия и организации федерального подчинения». Федерация представлена на уровне городских округов многообразно. Например, все ЗАТО, то есть объекты федерального подчинения или значения (Минобороны, Росатома), расположены на территориях городских округов. Вернее, наличие ЗАТО на территории поселения придает ему статус городского округа. Список ЗАТО и соответствующих муниципалитетов дан в приложении 3.

Отношение между уровнем муниципальных районов и федеральным уровнем функционирования можно представить как «муниципальные районы, на территории которых размещены учреждения, предприятия и организации федерального подчинения». К такого рода феноменам можно отнести экономические зоны, военные городки, рекреационные и игровые зоны. Например, на территории Майминского муниципального района Республики Алтай началось строительство федеральной игровой зоны, а на территории пограничного с ним Советского муниципального района Алтайского края предполагается строительство федеральной рекреационной зоны. Такого рода зоны управляются соответствующим агентством при МЭР[38]38
  Агентство ликвидировано, и управление зонами передано департаментам МЭР.


[Закрыть].

Отношение между уровнем организации «городские поселения» и федеральным уровнем деятельности объективируется как «городские поселения, на территории которых расположены федеральные объекты». Например, воинская часть, базирующаяся на территории городского поселения или исследовательский центр, подчиняющийся федеральным властям.

Отношение между уровнем организации «поселения» и федеральным уровнем функционирования может быть объективировано как федеральные учреждения и организации, размещенные в поселках, входящих в муниципальный район. Например, оздоровительный комплекс «Тетьково», размещенный в поселке Тетьково Каширского района Тверской области, подчинен Главному медицинскому управлению Управления Делами Президента РФ.

Столичные структуры чаще всего представлены в муниципалитетах своим капиталом и отношениями собственности. Так, в Таганроге три четверти ВВП муниципалитета обеспечивается предприятиями и организациями, принадлежащими «москвичам». А в некоторых рекреационных зонах большая часть ресурсов тем или иным образом контролируется «московскими» собственниками.

Конституционные уровни проецируются в муниципалитеты тем, что на территории муниципалитетов дислоцируются предприятия, организации и учреждения федерального, окружного (отраслевого) столичного и регионального уровней организации, служащие для них источником ресурсов. При этом организации, учреждения (если это подразделения госаппарата, а не хозяйствующие лица) и прочие существуют, как подчеркивалось выше, как юридические лица только на уровне субъектов Федерации, в то время как на уровнях городских округов и ниже они представлены структурами, имеющими статус только в рамках положений о соответствующих министерствах и ведомствах.

Как уже подчеркивалось выше, все государственные служащие (военнослужащие, правоохранители, судьи, прокуроры, депутаты и т. д.) проживают «на земле», в муниципалитетах. Однако по факту принадлежности к титульным (служивым) сословиям они, согласно преференциям, прописанным в законах о государственном служении, обеспечиваются разного рода ресурсами – специализированными учреждениями, размещенными, как правило, в городских округах и городах федерального значения. Тем самым отдельные, наиболее значимые аспекты жизни членов служивых сословий связаны не с муниципалитетами проживания, а со специализированными сословными учреждениями обслуживания и обеспечения, размещенными на территории муниципалитетов.

Можно сказать, что пространства жизни членов титульных сословий формируются «по столбцам» таблиц административно-территориального устройства. Служивые люди официально не живут в муниципалитетах, они в них служат, и их служение обеспечивается и обслуживается согласно нормам сословных законов, а также согласно утвержденным Правительством РФ положениям о конкретных министерствах и ведомствах.

В некоторых муниципалитетах существуют федеральные пространства жизни – госдачи, в которых есть свои культура, медицина, быт. Есть окружные пространства, обеспечиваемые отраслевыми – ведомственными системами раздачи ресурсов. Есть столичные и региональные пространства жизни, иногда отделенные охраной и заборами. В собственно муниципальном пространстве живут только члены нетитульных сословий – бюджетники и пенсионеры, работающие по найму, предприниматели, работающие на свободном рынке, и внесословные – мигранты. Они причастны к пространству жизни высокостатусных представителей титульных сословий только в отношениях обслуживания, да и то на специальных – режимных – условиях.

Можно сказать, что конституционные уровни административно-территориального устройства задают «реальное» пространство государственного функционирования, в котором люди служат. Уровни муниципальной организации задают пространство «заботы о благе народа», в котором люди ходят «на работу», получают зарплаты, пенсии и пособия. Это тоже «реальное» пространство. А «на самом деле» жизнь организуется в отношениях между государственными и муниципальными уровнями организации и управления, в некодифицированной системе отношений между разного рода государственными служащими, с одной стороны, и муниципальным народом – с другой.

Административная связность между изначально (по закону № 131-ФЗ) не иерархированными муниципальными уровнями организации достигается и за счет делегирования полномочий от нижних муниципальных уровней (поселкового, городских поселений) к муниципальным районам, иногда и к субъектам Федерации. Такое делегирование осуществляется по необходимости, часто вопреки законам и инструкциям. Оно проявляется «в реальности» в совместном использовании медицинской, культурной и образовательной инфраструктуры городским округом и окольцовывающим его муниципальным районом (например, отношения между Вышневолоцким муниципальным районом и городским округом Вышний Волочек). А «на самом деле» границ между смежными в каких-либо отношениях муниципалитетами часто просто не существует, помещики договариваются друг с другом, если в этом возникает необходимость.

Отношения между конституционными и муниципальными уровнями (окрашенный фрагмент таблицы 8) во многом определяет то пространство, которое существует «на самом деле». В этом пространстве люди подрабатывают и занимаются отходничеством, строят и обустраивают поместья, «пилят бюджеты» и, оказывая друг другу взаимные услуги в пределах должностных компетенций или вне их, осваивают ресурсы нецелевым образом или расхищают их.

Окружные (отраслевые) организации и учреждения на территории муниципалитетов

Рассмотрим логику распределения учреждений и организаций Министерства внутренних дел Федерации по единицам административно-территориального деления. МВД имеет мощную разветвленную структуру, номинальной функцией которой является охрана правопорядка. С точки зрения теории ресурсного государства, этой структуре делегирован ресурс власти для обеспечения правопорядка в процессах распоряжения другими, в том числе и материальными, ресурсами. МВД, можно сказать, распределяет «правопорядок» как ресурс. Согласно законам о милиции и о внутренних войсках подразделения МВД дислоцированы практически во всех муниципальных образованиях таким образом, что на территории одного муниципалитета могут быть представлены учреждения и организации прямого министерского, окружного, столичного и регионального подчинений.

При аналитическом представлении отраслевой (окружной) структуры необходимо учитывать, что федеральный уровень организации воплощается, в частности, в том, что для учреждений, организаций, воинских частей и служащих МВД Федерация представлена (в рамках схемы) Министерством внутренних дел. Это означает, что в табличном представлении структуры МВД федеральный уровень совпадает с министерским, а собственно федеральное «остается за кадром», так как не отображается в ведомственном административно-территориальном устройстве.

Из таблицы видно, что практически каждому элементу административно-территориальной структуры Федерации сопоставлен элемент внутренней (окружной) организации МВД. То есть структура МВД столь же «плотна», как и структура Федерации. В известном смысле МВД, как и многие другие министерства, может рассматриваться как воплощение Федерации в форме унитарного государства.

Социальная (сословная) структура, которая представлена в наддиагональной части таблицы, образована – в отличие от основной схемы – правоохранителями, военнослужащими (так как служба во внутренних войсках МВД – военная служба) и работающими по найму, бюджетниками и представителями других нетитульных сословий, обслуживающими правоохранительную службу в МВД и военную службу во внутренних войсках.

Более подробно структура и функции МВД и его подразделений представлены в приложении. Отметим, что система учреждений и организаций МВД практически однозначно сопоставлена структуре муниципалитетов и других элементов административно-территориального деления. Она во многом изоморфна государству в целом, так что практически каждому элементу деления сопоставляется какая-либо организация, учреждение или подразделение Министерства внутренних дел. Так, например, городскому округу, на территории которого расположено ЗАТО, сопоставляется городской отдел МВД, курируемый Главком – департаментом по охране особо важных объектов. А муниципальному району сопоставляется районное управление МВД, курируемое региональным управлением МВД, в структуре которого могут находиться подразделения, курируемые представительством МВД при полпреде Президента РФ.

Такая структура учреждений и организаций МВД предназначена, с моей точки зрения, для организации государственного контроля за сбором и распределением ресурсов. Любые операции с ресурсами, проходящие на территории, подведомственной учреждению МВД, подлежат контролю, имеющему целью выполнение правил и норм обращения с ними. Нецелевое использование и хищение ресурсов должно пресекаться органами МВД. Выполнение этих функций МВД контролируется, в свою очередь, другими подразделениями МВД, а также ФСБ с его разветвленной структурой, прокуратурой и другими государственными организациями, дислоцированными в данном муниципалитете, регионе и округе.

В то же время контроль над использованием ресурсов сопряжен со сбором сословной ренты (которую выплачивают практически все предприниматели, живущие в муниципалитете) служивыми милицейскими людьми. Формальной причиной каждой конкретной выплаты ренты служат нарушения в порядке сбора, хранения и распределения ресурсов, без чего невозможно любое предпринимательство. Естественно, что сотрудники МВД также нарушают порядок обращения с тем ресурсом, который им положен государством, и эти нарушения служат формальным основанием для требований о выплате ими сословной ренты прокурорским и многим другим служивым людям.

* * *

Рассмотрим теперь то, каким образом населению страны раздается ресурс «здоровье». «В реальности» существует национальная система здравоохранения, то есть совокупность учреждений и организаций разной ведомственной принадлежности, расположенных в разных муниципальных образованиях.

Таблица 9

Структура Министерства внутренних дел, приведенная к административно-территориальному делению

С точки зрения государства, здоровье есть ресурс, распределение которого должно осуществляться по критериям социальной справедливости. Социальная справедливость заключается в том, что предоставление услуг, связанных со здоровьем, гарантируется разным сословиям в разной мере и в разном качестве. В частности, медицинское обслуживание входит в социальные гарантии государственным гражданским служащим, военнослужащим, правоохранителям, судьям, прокурорам, депутатам Федерального Собрания. Предоставление медицинских услуг работающим по найму, бюджетникам, пенсионерам (по труду и возрасту), коммерсантам осуществляется системой бюджетных учреждений и организаций здравоохранения – частично бесплатно, частично за деньги.

Национальная система здравоохранения образована принципиально различными и мало связанными между собой институтами (бюджетная медицина, военная медицина, медицина катастроф, корпоративная медицина, ведомственная медицина – как в РАО РЖД или Центральном банке). Учреждения национальной системы здравоохранения привязаны к элементам административно-территориального деления, они в них расположены и обслуживают отдельные группы-сословия.

Бюджетная медицина есть лишь часть системы здравоохранения, в то время как государственные служащие, военнослужащие, правоохранители (в том числе судьи и прокуроры), депутатский корпус и многие другие социальные категории по закону или по традиции обслуживаются специальными медицинскими институтами, лишь методически и консультативно связанными с бюджетной системой. Эти учреждения представлены только в тех поселениях, где сконцентрированы члены этих сословий.

Представление о структуре здравоохранения можно задать схемой таблицы 10.

Таблица 10

Структура федеральной системы здравоохранения, приведенная к административно-территориальному делению

Высшую медицинскую власть персонифицирует министр здравоохранения и социального развития. Министр (министерство) непосредственно курирует деятельность федеральных учреждений и организаций здравоохранения, расположенных как в элементах конституционной, административно-территориальной структуры, так и в муниципалитетах – по первому (федеральному) столбцу таблицы.

Отраслевое (окружное) здравоохранение курируется заместителями первых лиц ведомств, имеющих собственные медицинские части. Эти ведомства, в виде учреждений и организаций здравоохранения, дислоцированы как в элементах конституционного административно-территориального деления, так и в муниципалитетах. Таковы военные госпитали, медсанчасти, санатории, дома отдыха и другие организации ведомственного здравоохранения, размещенные в регионах, городских округах или муниципальных районах.

Столичное здравоохранение курируется заместителями мэров Москвы и Санкт-Петербурга. Учреждения и организации столичного здравоохранения дислоцированы и в других субъектах Федерации, в муниципальных округах и муниципальных районах. Это специализированные «московские» или «питерские» больницы, санатории и дома отдыха, находящиеся на балансе органов управления городов федерального значения.

Таким образом, на территории городского округа, муниципального района, городского поселения или сельского поселения могут находиться учреждения здравоохранения разной ведомственной принадлежности: федеральные, окружные (военные, например), столичные (подведомственные московским организациям), региональные и, естественно, муниципальные. Причем каждый тип учреждения ориентирован на обслуживание определенного сословия, но может обслуживать и местных жителей, не принадлежащих к ведомству и не являющихся членами служивого сословия.

В силу многослойности структуры руководитель территориального органа здравоохранения, на территории которого расположены учреждения и организации здравоохранения, распоряжается только частью ресурсов, выделенных на охрану и поддержание здоровья. Поэтому он «на самом деле» вынужден «договариваться» с руководителями федеральных, ведомственных, столичных и региональных организаций.

В учреждениях здравоохранения на руководящих должностях заняты государственные служащие (до уровня регионов), а работают бюджетники, работающие по найму, и члены других нетитульных сословий. В ведомственных (окружных) учреждениях и организациях здравоохранения, где предусмотрена военная служба, заняты военнослужащие.

Общепринято, что такая структура организации здравоохранения не обеспечивает социальной справедливости при раздаче ресурса «здоровье». Соответствующий национальный проект должен был изменить проводящую ресурсы систему за счет реструктуризации ее нижних (муниципальных) уровней и технического переоснащения региональных и федеральных уровней. Однако забота федерального центра о развитии здравоохранения трансформировалась отраслями и некоторыми регионами, в частности, в фактическую ликвидацию ФАПов и участковых больниц с концентрацией всех ресурсов в районных больницах.

Эти преобразования в данном случае основывались на умозрительном представлении, что всегда исправные машины мед-служб, принадлежащие районной больнице, оснащенные всем, что необходимо для оказания первой помощи, доставят квалифицированного врача к больному или больного к врачу в оптимальное время. Но сельские дороги и климат в большей части страны таковы, что постоянно ломающиеся машины отечественного производства обслуживают – в лучшем случае – административные центры муниципальных районов, а больные в поселениях оказываются на попечении фельдшеров (там, где они остались), постепенно превращающихся в знахарей – ввиду отсутствия элементарных лекарств, оборудования и знаний.

* * *

Образование, с точки зрения государства, также является ресурсом, который должен быть распределен согласно требованиям социальной справедливости. Система учреждений образования может быть рассмотрена как совокупность институтов сословной социализации. Это означает, что каждое сословие должно иметь свои учреждения и организации образования. Государственные гражданские служащие, военнослужащие, правоохранители, как показывает практика, уже сформировали такие системы, включающие как особые учреждения общего образования (такие как кадетские училища и специализированные, в том числе и негосударственные, школы), так и учреждения высшего образования – отраслевые академии (военные, правоохранительные, ФСБ, МЧС и т. п.).

Учреждения общего образования в основном предназначены для сословной социализации членов нетитульных сословий: работающих по найму, коммерсантов, бюджетников.

Рассмотрим территориальную структуру учреждений такого образования.

Для системы образования федеральные органы управления представлены Министерством образования и науки РФ, персонифицированным министром. Министру подведомственны (по столбцу) учреждения и организации образования, дислоцированные как в элементах конституционного деления, так и в муниципалитетах.

Следующий столбец таблицы 11 отображает учреждения и организации образования, подведомственные отраслям (округам). Это военные, специальные и другие учреждения и организации, курируемые, как правило, заместителями первых лиц министерств и ведомств по кадрам. Министерство образования и науки выступает как методический и консультационный центр по отношению к такого рода организациям, дислоцированным как в элементах конституционного административно-территориального деления, так и в муниципалитетах.

Таблица 11

Структура федеральной системы образования, приведенная к административно-территориальному делению

Таблица 12

Структура организаций науки (кроме академической), соотнесенная с административно-территориальным делением

Таблица 13

Структура организаций академической науки, соотнесенная с административно-территориальным делением (выделены академические компоненты)

Столичные учреждения и организации образования могут быть представлены как в регионах (как филиалы московских организаций), так и в муниципалитетах – как «московские» вузы, лицеи и училища.

Наконец, региональные учреждения и организации образования всегда расположены в определенных муниципалитетах – городских округах, муниципальных районах, городских поселениях и поселениях.

Таким образом, на территории одного муниципалитета могут находиться учреждения и организации образования разной подчиненности: от прямой федеральной до региональной. Руководитель муниципального органа управления образованием чаще всего не является основным распорядителем ресурсов, и поэтому «на самом деле» вынужден «договариваться» с руководителями других учреждений образования по множеству проблем, связанных с их распределением и освоением.

В учреждениях и организациях образования вплоть до регионального уровня на руководящих должностях заняты государственные служащие, а обслуживают систему образования в основном бюджетники, хотя в ведомственных учреждениях на преподавательских должностях работают военнослужащие, правоохранители и члены других титульных сословий, которым разрешена преподавательская деятельность.

* * *

Точно по такой же логике размещены по территории страны учреждения науки. Причем если академические учреждения соотнесены только с федеральным и окружным уровнями, то ведомственные научные организации соотнесены и со столичным, и с региональными уровнями. Муниципальной науки в настоящее время в стране нет.

* * *

Поддиагональная часть таблиц 8-13 представляет собой логику разбиения страны на части. Можно выделить три типа частей-элементов. Первый тип – элементы конституционного административно-территориального устройства, дополненные отраслевым (окружным) делением. Это столицы, федеральные округа, субъекты Федерации и пр. и отношения между ними. Второй тип – элементы муниципального устройства. Это городские округа, муниципальные районы, городские поселения, поселения и отношения между ними. Третий тип – проекции федерального устройства в муниципальное устройство, существующие в форме подразделений учреждений и организаций федерального, окружного, столичного и регионального подчинения, расположенных на территориях муниципалитетов разного рода.

Наддиагональная часть таблицы интерпретируется как форма интеграции элементов административно-территориального устройства в целостность Федерации. Эта интеграция «в реальности» осуществляется в административном порядке, «по закону», за счет того, что руководители и сотрудники учреждений и организаций федерального, окружного, столичного и регионального подчинения являются членами титульных (законных) сословий государственных гражданских служащих, муниципальных служащих, военнослужащих, правоохранителей и их поведение регулируется нормами законов о соответствующих служениях, положениями о министерствах и ведомствах и приказами вышестоящих начальников.