Текст книги "Россия. Поместная федерация"

Автор книги: Симон Кордонский

сообщить о нарушении

Текущая страница: 6 (всего у книги 17 страниц) [доступный отрывок для чтения: 7 страниц]

Инновации, концепции развития и административно-территориальное устройство: наукограды, технопарки и прочие «зоны»

Совокупность элементов административно-территориального деления, отношений между ними, органов управления потоками ресурсов официально считается «в реальности» государством, а увеличение громоздкости государства и доли ресурсов, направленных на «смазку шестеренок» считается его развитием. «На самом деле» реализуются совсем иные представления о государстве, в частности, им считаются только те элементы «реальности», где нельзя «решать проблемы» привычными «всамделишными» методами, предлагая чиновникам поучаствовать в освоении выделенных ими же ресурсов[32]32
  Панеях Э. Скрытый транскрипт в нарративах экономически активных горожан о фискальной системе. Культуральные исследования / под ред. А. Эткинд.


[Закрыть]. Все остальное, то есть освоенное «на самом деле» социальное пространство, персонифицировано и представлено «Иванами Ивановичами», «решающими проблемы» в том случае, если к ним «найден подход». Деятельность в том, что есть «на самом деле», заключается в поисках подходов к миллионам «Иванам Ивановичей», в «терках» с ними и в «решении вопросов по-человечески», таким образом, чтобы «никто не был обижен» и все было бы «по справедливости».

Естественно, такая организация социальной жизни предполагает несколько иное содержание понятия развития, нежели общепринятое в имеющихся экономических и социальных теориях. Элементы административно-территориального устройства и сопряженные с ними сословия интерпретируют само понятие «развитие» прежде всего как беспредельное расширение, самовоспроизведение и, соответственно, увеличение потребности в ресурсах. Сейчас, когда жизнь показала опасность абсолютной зависимости от энергетических ресурсов, государство ищет иные базовые ресурсы, в роли которых рассматривается инновационное развитие в целом, и технологические инновации в частности. Инновации для так устроенного государства-общества заключаются в появлении нового ресурса, осваивая который сословие или элемент административно-территориального деления могут увеличить свою ресурсообеспеченность, численность и, соответственно, вес в сословной иерархии.

Именно так можно рассматривать инновационную активность регионов в части рекламы своих рекреационных ресурсов или повсеместное их стремление заполучить на свою территорию нечто федерально значимое и обеспечиваемое ресурсами в приоритетном порядке, будь то центры высокотехнологической медицинской помощи, федеральные университеты, технопарки, особые экономические и прочие зоны. Губернаторы лоббируют получение «своими» регионами дополнительных ресурсов из федерального бюджета, точно так же, как двадцать пять лет назад первые секретари обкомов КПСС «выбивали» в Госплане СССР дополнительные фонды на товары народного потребления и ресурсы на «развитие материальных производств» на территории своей области или края.

Как правило, инновационная активность в административно-территориальном аспекте сводится к созданию разного рода «зон», обладающих выделенным в каком-то отношении статусом, позволяющим законно обойти существующий порядок обращения с ресурсами. Регионы заинтересованы в такого рода зонах, так как они получают дополнительный источник ресурсов именно со статуса зон и оказываются в какой-то мере защищенными от стремления проверяющих добиться социальной справедливости, то есть распределения ресурсов сообразно статусам сословий и статусам людей в сословиях.

Такие зоны имеют свойство превращаться в «на самом деле» в поместья своих первых лиц. Как правило, они – первые лица – и называются в таких зонах «папами», «паханами», «отцами-основателями» и прочими. Однако собственно проблемы инновационного развития создание зон не решает, что видно из опыта функционирования технопарков, наукоградов и других административно-территориальных новаций последнего времени. Непосредственным результатом создания зон, как правило, становится увеличение численности служивых, обеспечивающих их функционирование.

Инновации для сословного государства-общества – вообще больная тема. Все новое в нем приходится «внедрять», в отличие от рыночной организации социальных отношений, когда инновации относительно легко встраиваются в ткань жизни и преобразуют эту жизнь. Любая инновация предполагает появление новых, нераспределенных ресурсов, а значит, возможность возникновения социальной несправедливости при их распределении. И прежде чем изобрести и «внедрить» нечто новое, приходится простраивать систему мобилизации и распределения ресурсов, которые только еще возникнут в ходе внедрения. В ходе этого простраивания инновация теряет свое качество, превращаясь в еще один обычный ресурс.

Потому-то результаты инноваций «в реальности» сословно-ресурсного устройства всегда локальны – они не товары, а «изделия», распределяемые «как положено». В СССР они возникали в разного рода зонах и «шарашках», отделенных от остального социального пространства – где постановлениями ЦК КПСС и Совета Министров СССР, а где и колючей проволокой. При этом жизнедеятельность в зонах такого рода определялась согласно особым «режимным» принципам, локально нарушающим общегосударственные постулаты социальной справедливости. В наследство от СССР России досталось огромное количество разного рода зон, в которых когда-то осуществлялись научные и технологические разработки и изготовление «изделий». Это ЗАТО и научные городки, поселки военных и ученых, в которых когда-то члены разных бюджетных корпораций осваивали ресурсы, предназначенные для того, чтобы «обогнать США, стоящие на краю пропасти». Однако сейчас от «режима» в них осталась, и то частично, только его форма (забор с «егозой», КСП, КПП и допуски), а не содержание.

«В реальности» сегодняшней России, судя по всему, технологические инновации скорее исключение, чем правило, и результаты работы отечественных ученых и технологов, в том числе и ученых-отходников, обычно возвращаются в страну в виде импортных товаров. Насколько известно, даже современные отечественные технические новации представляют собой доработанные советские машины и технологии. Для создания действительно чего-то нового или проведения жизненно необходимых работ необходимо создание специальной «зоны» и введение в ней «режима», элиминирующего обычные отношения административного торга, или придание существующим организациям особого статуса, такого как исследовательский университет. Но опыт реализации государственных инвестиционных программ (ФЦП) показывает, что даже целевые формы бюджетного финансирования, если они не сопровождаются особым режимом контроля за освоением ресурсов, заканчиваются чаще всего их распилом, обоснованным необходимостью разработки одного, детализации другого, привязки проекта, согласования схем коммунальной инфраструктуры и так далее, то есть для обеспечения и обслуживания этих же программ.

В стремлении к созданию технопарков, инновационных центров, федеральных университетов, наукоградов и пр. прослеживается та же самая советская логика «бюджетирования и внедрения», которая неэффективна вне соответствующего «режима», сопровождавшего все советские научно-технологические достижения. На карте страны сейчас появляются все новые и новые «зоны», где должны, как считает власть, «в реальности» начаться процессы инновационного развития. «Зоны» уже есть, однако «режима» еще нет, и поэтому инновационные намерения власти не реализуются. Вместо реальных инноваций «в реальности» демонстрируются в основном инновационные намерения.

Как один из видов такой квазиинновационной активности можно, например, рассматривать создание «концепций развития», которые продуцирует российское экспертное сообщество по заказам бюджетных корпораций. Под бюджетными корпорациями, как я писал уже выше, понимаются члены всех сословий, причастных к обеспечению и обслуживанию видов деятельности, фиксированных как статьи бюджетных расходов. Сам факт заказа на разработку концепции свидетельствует о том, что заказчик осмысляет дефицит ресурсов, необходимых для выполнения его нормативных задач. Если говорить бытовым чиновничьим языком, «скоро пилить будет нечего».

Практически каждая из уже принятых концепций развития содержит в обосновательной части сравнение с какой-либо другой страной, в которой – по мнению разработчиков – состояние дел в образовании, здравоохранении, экологии или в борьбе с терроризмом представляется если не идеальным, то близким к нему.

Естественно, что в тексте концепции изначально фиксируется наличие угроз и врагов, для нейтрализации которых и нужны дополнительные ресурсы. Это могут быть – во «всамделишных» терминах – естественные угрозы, внутренние или внешние враги. Так, в первом же абзаце проекта концепции развития здравоохранения фиксируется демографическая угроза, то есть «людей мало, работать и служить будет скоро некому». Или, на языке «реальности», «наблюдается уменьшение трудовых и мобилизационных ресурсов». Таким образом само содержание концепции оказывается весьма специфичным образом привязанным к фиксированной угрозе, так как никакой дополнительный поток ресурсов в то же здравоохранение, как известно из мирового опыта, не может компенсировать уменьшение численности населения за счет снижения рождаемости, увеличения смертности или изменения модели воспроизводства населения. Более того, увеличение продолжительности жизни в результате профилактики и интенсивного лечения приводит, как известно, к изменению структуры населения за счет повышения доли пожилых людей и, следовательно, к дополнительной нагрузке на ресурсную организацию государства.

Однако логическая и предметная несуразности ни в коей мере не уменьшают пыла разработчиков, движимых целью обосновать необходимость увеличения количества ресурсов, «полагающихся» членам корпорации – заказчикам концепции. При этом, например, разработчики концепции здравоохранения рассматривают не членов их корпорации скорее как один из видов ресурсов, то есть как потенциально растущую совокупность симптомов и синдромов, для нейтрализации которых необходимы дополнительные ресурсы. Как известно, расширение медицинского обслуживания в части диагностики (диспансеризация) приводит к увеличению количества выявленных носителей симптомов и синдромов, и должно, если следовать медицинской логике, служить обоснованием для фиксации роста заболеваемости и для требований к государству увеличить количество ресурсов «для медицины».

Так как все бюджетные корпорации заказывают концепции своего развития, то само поле концепций становится местом административно-рыночной конкуренции за потоки бюджетных ресурсов. Естественно, что в такой борьбе абсолютных победителей не бывает, но потоки действительно корректируются в пользу бюджетных корпораций, сумевших описать самые страшные угрозы, которые возникнут, если не дать им дополнительных ресурсов.

Именно таковы по своему генезису, с моей точки зрения, угрозы терроризма и коррупции, демографическая угроза, угрозы безработицы, дефицита жилья и продовольствия и многие другие. Фиксация этих угроз в разного рода концепциях развития отражает социальный статус бюджетных корпораций, предназначенных для их нейтрализации и озабоченных увеличением своих располагаемых ресурсов в гораздо большей степени, чем «реальным состоянием дел». Созданием концепций и программ развития заняты многочисленные обществоведы, которые, будучи чаще всего бюджетниками, подрабатывают тем, что применяют свои знания о том, что происходит за рубежом, к созданию видимости решения отечественных проблем, вернее того, как заказчик – власть формулирует эти проблемы[33]33
  Заказчики хотят, как правило, решить «всамделишные» задачи, но сформулировать их могут только на языке ««реальности». Поэтому они онтологизируют свои управленческие проблемы, переводят их из управленческой плоскости в научную, для того чтобы переложить бремя ответственности за формулирование «всамделишных» задач и их решение на тех, кого принято считать учеными. Привлеченные обществоведы, мало что понимающие во «всамделишных» отношениях, выстраивают хитрые, как им кажется, конструкции, основываясь на «передовом зарубежном опыте». Естественно, что эти изыски практически всегда направлены на приведение того, что существует «на самом деле», в соответствие с идеальной «реальностью», основанной на неких априорных и, как правило, импортированных принципах. Ну и на освоение ресурсов, выделенных на соответствующие экспертизы и НИР.


[Закрыть].

Так как бюджетные корпорации неоднородны и внутренне конфликтны, то и в их рамках составляются концепции развития, предполагающие перераспределение бюджетных ресурсов в пользу тех или иных корпоративных групп. В области медицины, например, конкурируют корпорации собственно медиков, социальных работников и тех, кто причастен к внебюджетным фондам – Пенсионному, Обязательного медицинского страхования и другим. Собственно медики, в свою очередь, представлены как конфликтующая совокупность корпораций «терапевтов» и «хирургов» и так далее.

Настоящие инновации, как правило, проникают в отечественную жизнь не в результате принятия концепций развития, а в результате импорта идей, технологий или товаров, так как импортированное не нарушает кардинально ресурсную систему и принципы социальной справедливости, оставаясь внешним фактором по отношению к ресурсно-сословной системе. Импортированное, как было принято в советские времена, можно распределять по сословиям, соблюдая принципы социальной справедливости. Сословно-ресурсное устройство импортирует многое, необходимое для своего существования – от продуктов питания и современных бытовых приборов до образа жизни и идей собственной модернизации. Если рассматривать, например, социальную организацию пространства, то именно так появляются поселки, дома, дороги и коммуникации, построенные по импортному – канадскому, шведскому или просто «европейскому» – образцу. А критерием организации внутреннего пространства жилища служит исчерпывающее, как мне кажется, понятие «евроремонт».

Импортированное включается в ткань жизни особым образом – скорее как атрибут престижного сословного потребления, чем как обычный товар или услуга. Считается хорошим тоном подчеркнуть, что в импортном инновационном товаре или идее есть и российская компонента, результат труда гениальных отечественных ученых и программистов. Стремление к импортированным товарам, моделям поведения, идеям и концепциям, приправленное местечковым патриотизмом, детерминирует обыденное поведение членов всех сословий и, с моей точки зрения, является внешним проявлением своеобразного комплекса психологического неприятия того, что есть «в реальности», ее административно-рыночной природы и сословных форм организации: «мы живем, конечно, «в реальности» России, но «на самом деле» у нас, как в Европе».

В то же время «на самом деле» инновационная активность в современной России весьма, с моей точки зрения, велика. Она проявляется в первую очередь в изыскании и изобретении все новых и новых способов – «схем» по изъятию ресурсов «из реальности» и освоению их в деятельности по созданию и благоустройству поместий. Эта деятельность, по еще петровской традиции, называется иногда «воровством», хотя таковым, конечно, не является. Способы изъятия ресурсов и освоения их в какой-либо полезной «на самом деле» деятельности имеют множество синонимов, в основном нецензурных, демонстрируя свою глубокую укорененность в языке и культуре. Инженерное, архитектурное, художественное творчество, основанное на «уведенных» из «реальности» ресурсах, пусть не фундированное глубокими знаниями и традициями, внешне проявляется «на самом деле» многообразием заборов и фасадов, а внутри поместий – оригинальными бытовыми технологическими решениями, иногда действительно инновационными, но чаще импортированными.

Глава 3
Муниципальное устройство и его взаимоотношения с сословными структурами

Муниципальное устройство и местное самоуправление

Структура муниципального управления, его организационные формы и функции определяются федеральным законом о местном самоуправлении, в то время как структура государственных уровней административно-территориальной организации, за исключением окружного уровня, определяется Конституцией РФ.

Руководство единиц муниципального деления должно выбираться населением этих единиц или их представителями – депутатами местных законодательных собраний, в отличие от назначения чиновников федеральных, окружных, столичных и региональных органов власти. Процедуры выборов (или назначений, в отдельных случаях) руководителей органов местного самоуправления не унифицированы.

Муниципальное управление обычно отождествляется с местным самоуправлением. В соответствующих законах (в частности, в базовом № 131-ФЗ), в политическом быте, да и в специальных исследованиях уровни муниципальной организации и функционирования (управления), с одной стороны, и местное самоуправление – с другой, не разделяются ни терминологически, ни содержательно.

Авторы доклада «Анализ влияния реформы местного самоуправления и реформы межбюджетных отношений на финансовое состояние муниципальных образований Российской Федерации»[34]34
  Григоров В. Э., Жигалов Д. В., Перцов Л. В. Аналитический доклад «Анализ влияния реформы местного самоуправления и реформы межбюджетных отношений на финансовое состояние муниципальных образований Российской Федерации» / под общей редакцией Н. Б. Косаревой и А. С. Пузанова. М., 2008.


[Закрыть] пишут:

«Существует два альтернативных подхода к описанию взаимодействия государства и местного самоуправления, основанных на разных концепциях публичного управления. В рамках первого подхода делается акцент на «рациональное управление иррациональным» – научно обоснованное воздействие государства на общественный хаос; развитие социальной инженерии и формирование социума по принципу «управляемого многообразия». Власть при этом стремится путем конструирования эффективных организационно-бюрократических форм управления обществом «сверху вниз» построить так называемое государство всеобщего благоденствия. Альтернативный подход олицетворяет либеральная философия, которая делает акцент на индивидуальную инициативу, ограниченную лишь некоторыми рамками и правилами общежития, на общественные предпочтения и формирование институтов управления «снизу вверх». Данные подходы отчетливо проявились и в двух основных теориях местного самоуправления, преимущественно сформировавшихся еще в XIX веке – теории свободной общины и государственной теории. Теория свободной общины проистекает из представления о естественном и неотчуждаемом праве общины заведовать своими делами, заимствованном из бельгийского права. Данная теория подчеркивает, что исторически первично не государство, а именно община – самоуправляемая единица местного сообщества. Государственная теория самоуправления трактует местное самоуправление как форму организации государственного управления на низовом уровне и рассматривает местные органы управления прежде всего в качестве агентов центральных государственных органов власти по оказанию услуг населению в соответствии с общенациональными стандартами и под общенациональным руководством. Государственная теория местного самоуправления тесно связана с так называемой концепцией дуализма муниципального управления, согласно которой местное самоуправление самостоятельно в исключительно местных делах и подчиняется вышестоящим органам власти при исполнении государственных функций».

Эта концептуальная неясность по меньшей мере не облегчает задачи понимания того, какую функцию выполняют в нашем сегодняшнем государстве органы местного самоуправления.

Местное самоуправление – по определению его общинной природы – предполагает, что население некоей территории передает часть располагаемых им ресурсов выбранным представителям для удовлетворения каких-то коллективных местных потребностей. Местное самоуправление реализуется только на тех территориях, на которых сложились местные сообщества, то есть совокупность групп непосредственного взаимодействия, выработавшая формы контроля за поведением своих членов, системы оценок поведения своих членов и контроля за использованием коллективных ресурсов. Местное самоуправление не иерархируется в принципе, то есть оно в прямом смысле местное, линейное. Оно, как представляется, невозможно в социальной системе, функционально разделенной на «реальность» и «на самом деле».

Местное самоуправление может существовать только на уровне муниципальных образований, но далеко не всех, а только тех, где сложились названные выше условия. Там, где такие условия не сложились, то есть практически повсеместно, существует муниципальное управление. Муниципальное управление функционирует в основном на базе ресурсов, распределяемых другими уровнями административно-территориального устройства. Кроме того, оно по закону может распоряжаться частью государственных ресурсов, расположенных на территории муниципалитета.

Местное самоуправление по определению конфликтует с муниципальным управлением, так как номинально является самостоятельным и независимым распорядителем ресурсов, что в логике ресурсного управления нетерпимо. Более того, институализация местного самоуправления, такая как регистрация юридического лица и открытие счета, означает, что это юрлицо начинает хозяйственную деятельность, платит налоги сообразно своему статусу и выплачивает сословную ренту многочисленным государственным контролерам. Таким образом, его активность перемещается из области местного самоуправления в область отношений с «вышестоящими организациями», практически всегда с потерей функций местного самоуправления.

Если местное самоуправление начинает получать ресурсы из муниципальных или региональных бюджетов, то оно также перестает быть самим собой и из самоорганизующейся структуры превращается – в большей или меньшей степени – в подразделение муниципальных органов власти, как это происходит везде в мире. В то же время муниципальное управление повсеместно осуществляется «на местном уровне» там, где есть поток распределяемых «сверху» ресурсов. Более того, без такого потока муниципальное управление невозможно.

Как видно, отношения между местным самоуправлением и муниципальным управлением не определены ни теоретически, ни практически, что порождает множество проблем как для одного, так и для другого. Более того, ввиду нечеткости в разделении права на ресурсы часто совершенно непонятно, что имеется в виду в нормативных документах, когда говорится об организации местного самоуправления и о его отношениях с муниципалитетами и государственными органами власти.

В существующей организации территориальной жизни идеальную форму местного самоуправления, как представляется с первого взгляда, можно наблюдать только локально, например, в подъездах многоквартирных домов, где поддержание чистоты и уборка мусора являются предметом коллективной заботы, или в выморочных поселениях, где нет потока ресурсов с более высоких уровней административно-территориальной иерархии и людям приходится самоорганизовываться, для того чтобы выжить. Или же оно возникает в условиях жесткого дефицита ресурсов, необходимых, как правило, для жизнеобеспечения в условиях, когда жалобы и другие институционально принятые формы борьбы за ресурсы не помогают. Так бывает, когда люди самоорганизуются для защиты располагаемых ими ресурсов от потенциальных или актуальных захватчиков хозяйственного пространства, жилья, рекреационных территорий или, напротив, для захвата ресурсов, которые, как они считают, принадлежат им по закону или обычаю.

С другой стороны, то, что в этой работе называется существующим «на самом деле», во многом есть именно местное самоуправление, основанное на специфических общественно-гражданских отношениях. Поместная форма организации жизни немыслима, как представляется, без самоорганизации помещиков и особых, частично описанных выше, отношений с муниципальными и государственными органами власти. Муниципальные органы власти (если рассматривать ситуацию исходя из того, что поместная форма жизни и местное самоуправление весьма близкие институты) тогда являются некоей формой, в которой взаимодействуют институты местного – помещичьего самоуправления с одной стороны и государство в его многообразных проявлениях – с другой. В «реальности» сообщество-община помещиков одного уровня для государства не существует, налогов не платит, а к окружающему социальному и природному пространству относится скорее как некоему вместилищу ресурсов, которые надо тем или иным образом осваивать для благоустройства поместий. Государство и муниципалитеты для такой общины выступают питательной средой, на которой объединенными усилиями помещиков взрастают здания и сооружения, необходимые для обустройства их жизни. Так что «всамделишное» местное самоуправление в вышеопределенном смысле с одной стороны и «реальное» государство – с другой друг друга «в упор не видят» и не могут увидеть в силу специфики организации отечественного социального пространства. Государство пытается реализовать свои модернизационные программы, чему – инстинктивно – сопротивляются «всамделишные» институты местного помещичьего самоуправления. Для него не имеет особого значения, что и как меняется в государственной и муниципальной жизни, лишь бы сохранялся поток необходимых ресурсов.

Органы муниципальной власти сейчас не являются органами государственной власти по закону, то есть «в реальности». Они – в существенной части поселений – не являются и органами местной власти «на самом деле», так как живут перераспределением ресурсов, разнаряженных государством, контролируемым, в том числе, государственными чиновниками, обустраивающими свои поместья. Я считаю, что сейчас муниципальная власть во многом представляет собой организационную форму, в которой осуществляется взаимодействие между «всамделишным» поместно-помещичьим самоуправлением и государственной властью. В «реальности» муниципальная власть представлена ее органами, а «на самом деле» персонифицирована главами администраций или другими высшими должностными лицами, представляющими интересы муниципалитета-поместья в сообществе помещиков, обитающих на его территории.

Межумочность «реального» положения муниципальной власти стимулирует как стремление государственных служащих к включению муниципалитетов в «вертикаль власти», так и стремление муниципальных служащих тем или иным образом найти свое место в системе власти. Эти тенденции нашли свое воплощение в законах о муниципальной службе и о рангах муниципальных служащих, согласно которым последние должны быть строго иерархированы в рамках системы муниципальной службы и быть полностью – в этом отношении – уподоблены государственным служащим.

Тем самым находит свое логическое и практическое воплощение подспудное стремление к унификации государственного устройства и преодолению конституционного противопоставления государства и местного самоуправления. С принятием этих законов муниципальное управление становится одной из форм государственного управления, а поместная структура, тем самым, в неявной форме огосударствливается. Однако «на самом деле» мало что по сути меняется, хотя, конечно, проблемы во «всамделишных» отношениях между помещиками и «реальными» властями были, есть и будут.