Текст книги "Россия. Поместная федерация"

Автор книги: Симон Кордонский

сообщить о нарушении

Текущая страница: 7 (всего у книги 17 страниц) [доступный отрывок для чтения: 7 страниц]

Рыночные отношения на муниципальных уровнях

Импортированная муниципальная реформа предполагала существование рынка, на котором действуют обычные предприниматели. Однако такого рынка практически нет и, наверное, не было, как и предпринимателей, вытесненных из жизни коммерсантами, обслуживающими муниципальные бюджеты.

Свободный рынок, частные производители и отходники (то есть та часть активного населения страны, которая не вписана в сословную систему и имеет весьма проблематичное, с точки зрения власть имущих, сословное положение) принципиально чужды ресурсно-организованной жизни сословий. Они самим своим существованием трансформируют ее в нечто, не совместимое ни с «реальностью», ни с тем, что есть «на самом деле». Частные предприниматели действуют исходя из своих интересов, ориентируясь на получение прибыли. Поэтому они выпадают и из «реальности», и из «на самом деле» и им не могут помочь никакие новации власти в части «развития малого и среднего бизнеса».

Региональные власти «в реальности» поддерживают и стимулируют развитие рынков и независимых производителей, а «на самом деле» всячески ограничивают и преследуют тех предпринимателей, активность которых выходит за пределы ресурсной логики организации региональной жизни. Этому способствует система государственных закупок, разделившая предпринимателей на группы коммерсантов и просто предпринимателей. Коммерсанты связаны с бюджетами регионов и муниципалитетов и практически полностью подконтрольны властям. Они работают на административном рынке распределения и перераспределения ресурсов[35]35
  Эти ресурсные отношения имманентны сословной социальной структуре. Они не какие-то отечественные извращения, а особый мир со своими многовековыми институтами. Некоторые устойчивые формы распределения и перераспределения ресурсов можно сопоставлять с институтами рыночной экономики и политической организации социальных отношений. В частности, такие институты, как взятка, откат и «распил», могут быть сопоставлены с банковским процентом, то есть платой за предоставление денег в кредит. Действительно, безвозмездное предоставление ресурсов – такой же нонсенс, как раздача денег. И люди, распоряжаясь ресурсами и беря откат, реализуют свое несомненное (для них) право на получение компенсации за предоставление ресурсов. Они искренне считают, что это и есть настоящий рынок.


[Закрыть] – в отличие от собственно предпринимателей, работающих на свободном рынке товаров и денег. Административный рынок пронизывает муниципальную «реальность», вытеснив свободное предпринимательство на периферию социальной жизни, в теневую экономику и латентные формы социальной иерархии, в то, что не вписывается ни «в реальность», на в «на самом деле».

Объединенными усилиями государственных и муниципальных служащих разного рода свободный рынок сжимается, и все большее количество ресурсов распределяется через системы региональных и муниципальных тендеров, полностью подконтрольных федеральным, региональным и муниципальным властям. Естественно, что ресурсов не хватает, и это дает основания требовать их все больше и больше.

Именно частнопредпринимательская активность должна, если исходить из закона № 131-ФЗ, служить основным источником формирования муниципальных бюджетов. Хорошо развитое частное предпринимательство, как правило, порождает и наполненный местный бюджет, и большую свободу муниципальных властей в их отношениях с регионами. Но даже те ресурсы, которые распределяются центром в пользу муниципалитетов, в настоящее время осваиваются и списываются на нужды, которые определяются, в конечном счете, регионами и муниципальными районами, в то время как на муниципальном уровне они могли бы поступать в рыночный оборот, становясь товарами и деньгами. Однако сегодня такое превращение означает только «нецелевое использование бюджетных средств» и соответствующие этому «преступлению» наказания.

Существование независимых производителей товаров и услуг создает у «реальных» властей ощущение неполноты их власти во многом потому, что частные предприниматели выпадают из сословной организации социальной жизни и ее регуляти-вов, формируя особое классовое социальное пространство расслоения по уровню потребления. Неприятие властью рынка и рыночных отношений поддерживается еще и ненавистью (другое слово трудно подобрать) представителей рентного населения по отношению к «олигархам».

Действительно, как может какое-то «ИЧП Пупкин» действовать не так, как нужно местному чиновнику и пенсионеру, а так, как требует рынок? И как может владелец этого ИЧП иметь «иномарку», а не ездить на «Жигулях», «как все»? Независимые производители нарушают тот порядок вещей, который «реальным» властям, независимо от их ориентаций и политических устремлений, позволяет прибедняться перед «центром», с одной стороны, и перераспределять ресурсы в пользу тех, кого они считают достойными, кому они доверяют и кто с ними «делится по справедливости», «откатывает», – с другой.

Предприниматели, там, где они остались, сейчас с трудом выживают в «реальных» и «всамделишных» конфликтах с местными властями и представителями бюджетной корпорации борцов с коррупцией. Они порождают потоки товаров и денег, не контролируемые властью, создают зоны локального видимого процветания (богатые усадьбы фермеров и торговцев, не являющиеся поместьями, например) на фоне демонстративной обделенности ресурсами, так необходимой губернаторам и мэрам для обоснования необходимости предоставления им дополнительных бюджетных ресурсов.

Государственная политика установления контроля за стратегически важными отраслями ресурсного хозяйства транслируется на муниципальные уровни. Каждый губернатор и мэр, наверное, имеет свое представление о том, какие предприятия и организации жизненно важны для региона, городского округа и муниципального района, и предпринимает усилия для того, чтобы установить над ними контроль. Почти в каждом регионе уже были свои «показательные процессы», маленькие ЮКОСы. И чиновники в каком-то смысле правы, перераспределяя собственность в свою пользу и в пользу доверенных лиц, так как независимый поток ресурсов по факту существования демонстрирует неполноту их ресурсной власти.

Усилия региональных властей заключаются, как правило, в стремлении уподобить муниципалитеты регионам и поставить их в точно такие же ситуации просителей, в которых регионы находятся перед федеральным центром. Причем уподобление все чаще осуществляется «борцами с коррупцией» силовыми методами, чему способствуют унаследованные с советских времен представления о социальной справедливости при распределении ресурсов, приобретшие в становящейся постсоветской сословной системе вторую жизнь.

Федеральные власти, озабоченные выпадением доходов бюджета и растущей, как им кажется, безработицей, пытаются стимулировать развитие предпринимательства, элиминируя «административные барьеры», то есть ограничивая разного рода контролирующие и запрещающие инстанции. Однако эти усилия вряд ли приведут к искомому результату, так как эти инстанции не более чем «руки» местных поместных сообществ, не приемлющих ни товарно-денежных отношений, ни тех, кто пытается строить жизнь согласно им.

Их не устраивает сам факт существования другой, «живой экономики», которая потенциально независима ни от «реальной» власти, ни от «всамделишной» системы отношений. Поэтому сейчас завершается селекция муниципальных чиновников, элиминировавшая мэров-предпринимателей и заместившая их мэрами – просителями ресурсов у губернаторов и федеральных властей. Это особенно заметно на уровне городских поселений и поселений, менее заметно на уровне городских округов – столиц субъектов Федерации, где финансовая независимость во многом определяется личностью мэра и его лоббистскими возможностями в неизбежных конфликтах с региональными властями.

Наполненный и потому относительно независимый муниципальный бюджет ни в коем случае не устраивает региональные власти. Ведь такой бюджет может означать и политическую независимость муниципалитетов от региональных властей, а следовательно, и административную независимость, что региональными властями – вполне естественно – воспринимается как покушение на святое, на их власть «на самом деле». Те муниципалитеты, которые вопреки всему сформировали относительно независимую от региональных властей финансовую базу, подвергаются «в реальности» бесконечным проверкам, наездам, уголовным преследованиям муниципальных служащих.

В результате заботы о благе народа доля рентного (находящегося в той или иной форме на иждивении государства) населения растет – как вследствие старения, так и увеличения количества людей, о которых государство заботится (таких как безработные). Растет также количество активных людей, вынужденных искать применение своей активности вне институализированных государством форм, в «на самом деле». Причем, например, выплаты по безработице часть активного населения понимает как форму ренты, и люди, будучи «неформально занятыми», стремятся числиться среди тех, кто находится под опекой государства. Так что жесткое «реальное» разделение на работающее население и население, опекаемое государством, совсем не жестко «на самом деле», а рост количества безработных и пока гипотетические социальные проблемы, с ним связанные, манифестирует скорее формирование еще одной бюджетной корпорации «социальных защитников», обосновывающей увеличение количества распределяемых ей ресурсов, нежели реальную социальную проблему.

В государстве, в его округах, регионах и больших городах, доминируют ресурсная организация социальной жизни и административный рынок бюджетных ресурсов, несовместимые с обычной экономикой товаров, услуг и денег. Здесь нет и не может быть рынка. Усилия государства по развитию экономики, как бы оно ни изворачивалось, всегда трансформируются в деятельность по консолидации и распределению ресурсов. Административно-рыночные институты, обслуживающие и обеспечивающие государственные потребности, сконцентрированы на федеральном, окружном, столичном и региональном уровнях административно-территориальной организации.

Обычная экономика может, если будут соответствующие условия, развиваться только там, где может не быть ресурсного государства, то есть на муниципальном уровне. Но для этого необходимо расчистить муниципальное пространство, отделить муниципальное и частное от государственно-ресурсного для того, чтобы исчезло разделение на «реальность» и «на самом деле».

Глава 4
Формальное представление административно-территориального устройства

Конституционное административно-территориальное деление

Многие описанные выше особенности «реального» административно-территориального устройства и ресурсно-властных отношений в нем можно представить как прямое следствие внутренней структуры государства. Для экспликации логики и практики административно-территориального деления и управления необходим переход от простой иерархии, представленной, в частности, таблицей 1, к поуровневому представлению административно-территориального деления.

Таблица 2

Конституционное административно-территориальное устройство

В Конституции РФ оговорено существование самой Федерации, субъектов Федерации и городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Я исхожу из тезиса, что заявленные в Конституции РФ феномены являются скорее уровнями административно-территориального деления, чем географическими или административными объектами. Уровни деления иерархированы относительно друг друга в том смысле, что уровень Федерации «старше» уровня городов федерального значения (Россия «главнее» Москвы), а уровень городов федерального значения «старше», чем уровень субъектов Федерации (Москва «главнее» Костромской области).

Существуют, если исходить из нормативных документов (Конституции РФ, Федеративного договора, Федерального закона № 131-ФЗ), следующие уровни организации социального пространства государства:

• федеральный;

• окружной;

• городов федерального значения;

• региональный (субъектов Федерации);

• городских округов;

• муниципальных районов;

• городских поселений;

• поселений.

Каждому уровню административно-территориального деления соответствует одноименный уровень деятельности – функционирования элементов этого уровня, или управления. Так, федеральному уровню деления соответствует государственная деятельность по управлению Федерацией, региональному уровню – государственная деятельность по управлению регионом, а уровню муниципальных образований – деятельность по управлению ими.

Отношения между уровнями организации пространства и уровнями функционирования власти, с моей точки зрения, и формируют ту картину, с которой мы имеем дело в настоящее время.

Заданное Конституцией РФ административно-территориальное устройство может быть – в его логике – представлено следующей таблицей (матрицей).

Пересечения одноименных строк и столбцов таблицы я интерпретирую как соответствующие уровням организации и управления органы управления – власти: федеральные, столичные, региональные.

Поддиагональную (подвластную) часть таблицы, следуя логике отношений между уровнями организации и уровнями функционирования – деятельности, целесообразно интерпретировать как зону структур государственного (конституционного) управления, реализуемых «старшими» уровнями административно-территориального устройства по отношению к «младшим» уровням. Так, Федерация на уровне ее субъектов представлена учреждениями и организациями, принадлежащими Федерации, но расположенными на территории субъекта Федерации. Например, экономические зоны (свободные, рекреационные, игровые, заповедные и другие), управляемые федеральными властями, расположены на территориях вполне определенных субъектов Федерации. Учреждения и организации городов федерального значения (в том числе коммерческие) представлены подведомственными подразделениями, которые находятся на территории субъекта Федерации (штаб-квартира Газпрома в Москве, ресурсодобывающие предприятия – на территории автономных округов Тюменской области, а магистральные газопроводы пересекают множество субъектов Федерации). Или – металлургические частные предприятия, штаб-квартиры которых расположены в городах федерального значения, а производственные подразделения – на территориях субъектов Федерации.

Однако такое представление административно-территориальной структуры заведомо неполно, так как не включает весьма специфического уровня организации и функционирования, не оговоренного в Конституции РФ и заданного как российской традицией, так и в указном и административном праве. Я уже говорил об округах и, соответственно, об окружном уровне административно-территориального деления. Существуют округа военной организации государства, округа внутренних войск, экономические округа, транспортные округа (пароходства, железные дороги, округа управления воздушным движением), судебные округа, геодезические округа и многие другие. Эти округа представляют собой специфическое ведомственное деление территории страны согласно типу ресурсов, управление которым было в свое время (иногда в незапамятные времена, как это произошло с горными округами) поручено ведомству, может быть, уже и не существующему.

Ведомственное деление территории приводит к тому, что в каждом ведомственном округе возникает собственная структура управления ресурсами и соответствующие учреждения и организации. Окружной уровень административно-территориального деления старше (выше в иерархии), чем уровень городов федерального значения. Москва, например, входит в Центральный федеральный округ, в Московский военный округ и в

Центральное оперативно-региональное командование (округ) внутренних войск.

Следовательно, таблица 2 должна быть модифицирована и представлена в следующем виде.

Таблица 3

Конституционное устройство РФ, дополненное окружным уровнем

Рассмотрим подвластные (поддиагональные) элементы таблицы 3. «Федеральные округа» представляют собой политическое административно-территориальное деление страны. Этот элемент таблицы образован отношением между окружным уровнем организации и федеральным уровнем управления. Федеральные округа совпадают в географических границах с округами (оперативно-территориальными командованиями) внутренних войск и были введены указом Президента РФ в 2000 году.

В настоящее время к политическому районированию и политическим специфическим органам власти в форме полномочных представительств Президента РФ в значительной степени привязано силовое районирование. В каждом федеральном округе есть представитель прокуратуры в статусе заместителя генерального прокурора, представитель МВД – в статусе заместителя министра, представитель внутренних войск – в статусе командующего округом внутренних войск, представители фискальных служб – в статусах замов первых руководителей служб и многие другие. Только структуры ФСБ, судя по открытой информации, ассоциированы с полпредствами через советы начальников управлений ФСБ, находящихся на территории округа. Подразделения федеральных учреждений и организаций, ассоциированных с полпредствами, имеют собственный аппарат управления и им, особенно в МВД, делегированы Министерством внутренних дел многие функции федерального значения[36]36
  Так, в состав совета при полномочном представителе Президента РФ в Северо-Западном федеральном округе входят начальник Главного управления Минюста России по Северо-Западному федеральному округу, начальник Управления ФСБ России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, председатель совета начальников органов ФСБ России в Северо-Западном федеральном округе, заместитель Генерального прокурора Российской Федерации, статс-секретарь, заместитель Министра регионального развития Российской Федерации, начальник Регионального пограничного управления ФСБ России по Северо-Западному федеральному округу, командующий войсками Северо-Западного округа внутренних войск МВД России, командующий войсками Ленинградского военного округа.


[Закрыть].

В состав совета при полномочном представителе Президента РФ в Поволжском федеральном округе входят заместитель Министра регионального развития Российской Федерации, заместитель Генерального прокурора Российской Федерации, заместитель Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, командующий войсками Приволжского округа внутренних войск МВД России, председатель-координатор Координационного совета объединений промышленников и предпринимателей Приволжского федерального округа, ректор Нижегородского государственного университета, председатель совета ректоров вузов Приволжского федерального округа, первый заместитель начальника Приволжско-Уральского регионального центра по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, заместитель Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, начальник УФСБ по Нижегородской области, начальник Главного управления МВД России по Приволжскому федеральному округу.

Из сравнения составов советов разных округов можно сделать вывод о том, что структуры окружного представительства при политических регионах – федеральных округах еще не унифицированы.

Следующий, ранее не описанный элемент таблицы «окружные учреждения и организации, находящиеся в столицах», или, синонимично, «столичные организации разного рода округов», образован отношением между окружным уровнем организации и столичным уровнем функционирования. В Москве, например, находится представительство полпреда Президента РФ в Центральном федеральном округе. Кроме того, каждый федеральный округ имеет представительство в Москве во главе с первым заместителем полпреда Президента РФ. В столицах расположено огромное количество отраслевых учреждений и организаций, не являющихся подразделениями центральных аппаратов министерств и ведомств и представляющих собой особые – центральные – учреждения. Например, Главный военный госпиталь Министерства обороны расположен в Москве, как и главные штабы родов войск и командований, а Центральный (окружной) госпиталь Министерства обороны – в подмосковном Красногорске. К такого рода центральным учреждениями относятся, например, подразделения государственных академий наук, отраслевые – центральные – исследовательские центры и институты, головные конторы разного рода контролей и служб и многое другое.

Следующий, ранее не описанный элемент таблицы образован отношениями между региональным уровнем организации и окружным уровнем функционирования. Это «окружные учреждения и организации, находящиеся на территории субъектов Федерации», или «региональные организации, подведомственные окружным властным структурам». Например, региональные управления внутренних дел в значительной части своих функций подконтрольны представительствам МВД при полпредах, точно так же, как и фискальные, таможенные, природоохранные и другие региональные структуры федерального подчинения, входящие в аппарат полпредств иди ассоциированные с ним.

Согласно законам о государственной службе в учреждениях и организациях, в органах государственной власти могут служить только государственные служащие. Члены других сословий могут в них работать только в статусе обслуживающего персонала. Если обратиться к наддиагональной (надвластной) части таблицы 3, то отношение между окружным уровнем функционирования и федеральным уровнем организации можно интерпретировать как «полпреды президента», то есть государственные федеральные гражданские служащие, осуществляющие управление федеральными округами.

Элементы таблицы «федеральные округа» и «полпреды» симметричны относительно диагональных элементов таблицы 4.

Таблица 4

Конституционная административно-территориальная структура, дополненная сословным компонентом

Рассмотрим теперь другие наддиагональные элементы таблицы 3. Они образованы отношениями между уровнями управления и уровнями организации. В частности, отношение между окружным уровнем управления и региональным уровнем организации интерпретируется как «федеральные государственные служащие, занятые в окружных подразделениях в субъектах Федерации». Например, работники регионального управления Федеральной налоговой службы подведомственны представительству налоговой службы при полпреде Президента РФ, но живут в определенном субъекте Федерации, входящем в данный федеральный округ. Или главные федеральные инспекторы по субъекту Федерации, входящие в аппарат полпредов президента в данном федеральном округе, но дислоцированные в столицах субъектов Федерации.

Работники (руководители) столичных учреждений и организаций федерального подчинения являются государственными служащими (военными, гражданскими, правоохранителями, судьями, прокурорами и т. п.). Можно сказать, что в конституционных единицах административно-территориального деления, дополненных окружным уровнем, функционируют только государственные служащие – гражданские, военные, правоохранители.

В случае автономных (национальных) округов матричное представление административно-территориальной структуры должно быть дополнено еще одним, национально-окружным уровнем организации и функционирования, так что итог может быть представлен в таблице 5.

Таблица 5

Административно-территориальная структура с окружным (национально-окружным)

В дальнейшем национально-окружной уровень не рассматривается в основном по техническим причинам: табличное представление полной административно-территориальной структуры столь громоздко, что «не влезает» в графические образы. К тому же усилия государства по «укрупнению регионов» направлены, в конечном счете, на элиминацию этого уровня административно-территориального деления и управления.

* * *

Конституционное административно-территориальное устройство задает пространство функционирования государственной власти. Муниципальное пространство жизни организовано согласно Федеральному закону о местном самоуправлении, где существуют городские округа, муниципальные районы, городские поселения и просто поселения, связанные между собой отношениями включенности в конституционный субъект Федерации. То есть все муниципалитеты по определению расположены на территории какого-либо субъекта Федерации.

Согласно закону № 131-ФЗ муниципальным районам в какой-то мере субординированы городские поселения и поселения, в то время как в городских округах могут быть только внутригородские территории без права местного самоуправления. В «реальности» государственного устройства муниципальное уровнем организации и функционирования пространство структурировано нечетко. Однако «на самом деле» уровни муниципальной организации строго иерархированы. Вполне очевидно, что городские округа, независимо от их размеров, «старше» муниципальных районов, которые в свою очередь «старше» городских и сельских поселений. Эту «всамделишную» иерархированность уровней организации муниципального пространства можно представить в виде таблицы.

Представленная в таблицах структура эксплицирует «в реальности» муниципального административно-территориального устройства ту иерархичность, которая есть «на самом деле».

Так же, как в случае с федеральным административно-территориальным устройством, рассмотрим отдельные элементы таблицы 6, расположенные симметрично относительно властной диагонали.

Таблица 6

Территориальная организация муниципалитетов

«Учреждения и организации городских округов, расположенные на территории муниципальных районов» можно интерпретировать следующим образом: «в реальности» муниципального устройства такие отношения если и есть, то как следствия неполной реализации закона № 131-ФЗ – школа, например, подведомственная управлению образования городского округа, находится на территории муниципального района. Такое часто бывает в многочисленных случаях «окольцовывающих» районов, когда городской округ окружен муниципальным районом. Однако «на самом деле» городской округ и район оказываются связанными отношениями распределенного образа жизни. В частности, городские муниципальные чиновники, как правило, имеют дачи на территории прилегающих к городскому округу муниципальных районов.

Следующий элемент таблицы: «учреждения и организации городских округов на территориях городских поселений» и симметричный ему элемент «муниципальные служащие городских округов». В «реальности» этого отношения нет, но «на самом деле» учреждения образования городского поселения, например, обычно весьма зависят от отношений с образовательными властями административного центра области – городского округа. А дачи-поместья городских чиновников находятся на территории городских поселений, если к тому располагает природа.

Следующий элемент таблицы 6: «поселения, на территории которых расположены организации и учреждения городских округов» и симметричный ему элемент «муниципальные служащие городских округов». И здесь «в реальности» отношений нет, но «на самом деле», они, как правило, весьма значимы для поселений.

Следующий элемент таблицы: «учреждения и организации муниципальных районов на территории городских поселений» и, симметрично, «муниципальные служащие муниципальных районов». Учреждения образования, здравоохранения и культуры городских поселений, как правило, организационно и функционально зависимы от соответствующих управляющих районных организаций.

Следующий элемент таблицы: «учреждения и организации муниципальных районов на территориях поселений» и, симметрично, «муниципальные служащие муниципальных районов». Примером может служить фельдшерско-акушерский пункт, подведомственный главному врачу муниципального района, но расположенный в поселении.

Следующий элемент таблицы: «учреждения и организации городских поселений на территории поселений» и, симметрично, «муниципальные служащие городских поселений» и так далее. В «реальности» такого отношения нет, но «на самом деле» учреждения, организации и жители сельских поселений ведут себя по отношению к городским поселениям как к социальным центрам. «На рынок» и «в больницу» они ездят туда.

Подытоживая, можно сказать, что территориальная структура, задаваемая Федеральным законом о местном самоуправлении (таблица 6), не имеет ни одного общего элемента с той административно-территориальной структурой, которая определяется Конституцией Российской Федерации, традицией государственного управления и указами Президента РФ (таблица 5).

Тем не менее эти структуры реализуются в одном социальном пространстве, что можно представить в виде таблицы 7.

Таблица 7

Схема административно-территориальной структуры, объединяющая конституционное и муниципальное устройство

Внешняя разорванность социального пространства в какой-то степени символизирует природу государства, в котором «местное самоуправление» формально отделено от государственной жизни. Интеграция муниципальных образований с государством осуществляется внешним образом, через своего рода резидентуры, то есть через присутствие несамостоятельных подразделений государственных учреждений и организаций на территориях муниципальных образований.

Можно сказать, что заполненные фрагменты таблицы отображают то, что есть «в реальности» государственного устройства, то есть структуру пространства, в котором реализуется государственная, упорядочиваемая законами жизнь. В то же время незаполненная часть отображает как «реальность», так и то, что есть «на самом деле», то есть структуру пространства, не регулируемого официальными нормами, разделенного на поместья, отношения между владельцами которых строятся по «понятиям», а не по закону.

В таблице, ввиду технических сложностей, отсутствуют некоторые элементы, в частности, в наддиагональной части не показано территориальное распределение отдельных служивых сословий, а также исключен национально-окружной (автономных округов) уровень организации и управления.