Текст книги "Пытаясь понять Россию"

Автор книги: Борис Федоров

сообщить о нарушении

Текущая страница: 14 (всего у книги 15 страниц)

ГЛАВА 25
Правительство С. Кириенко и 17 августа 1998 года

Правительство Сергея Кириенко включало в себя большую часть последнего правительства В. Черномырдина и существенного реформирования претерпеть, к сожалению, не успело.

Самым сильным и энергичным членом правительства был, безусловно, Борис Немцов. К 1998 году он уже набрался бюрократического опыта, понял опасность олигархов и стал работать более эффективно, чем прежде. Он не боялся и не боится действовать – редкое для чиновника качество. Особенно в России.

Думаю, большой ошибкой Кириенко была попытка собрать экономическую команду правительства вокруг вице-премьера В. Христенко (бывшего заместителя министра финансов). Сам В. Христенко – симпатичный и трезвомыслящий человек, но он попал на место, к которому еще не был готов. Точно так же, как не готов он был к решению крупных проблем в правительстве В. Путина. Отсутствие лидера в экономической команде в какой-то мере способствовало падению правительства Кириенко.

Весьма разочаровал меня и М. Задорнов, к которому я относился с симпатией еще со времени программы "500 дней". В 1993 году он и другой соратник Г. Явлинского А. Михайлов получили от меня удостоверения советников министра финансов. Первые месяцы в Минфине Задорнов пытался еще демонстрировать какие-то принципы, но затем сник, и Минфин начал постепенно превращаться в министерство расходов.

17 августа 1998 года М. Задорнов в полной мере показал, что не вполне понимает макроэкономику и финансовые рынки, а стало быть, не обладает необходимым запасом профессионализма. В правительстве Примакова-Маслюкова он и вовсе продемонстрировал полное отсутствие принципов и готовность идти на что угодно, чтобы только остаться в министерском кресле.

Откровенно слабым также было руководство аппаратом правительства, который никто даже и не попытался реформировать. А между тем аппарат правительства саботировал практически любое благое начинание. По важнейшим вопросам, которые требовали немедленного решения, В. Христенко с подачи аппарата подписывал резолюции типа "Внесите согласованный со всеми ведомствами вариант".

Реформы никогда не проводились на основе полного консенсуса. Кто-то обязан брать на себя ответственность и принимать решения. А здесь по многим вопросам приходилось доходить до премьер-министра, хотя на самом деле ему нет нужды опускаться до конкретных технических проблем, а правильней было бы уделять больше времени политике.

Сам Кириенко почти всегда меня поддерживал и помогал. Другое дело, что даже его поддержка не всегда помогала пробить бюрократические препоны. От первоначальной настороженности мы вскоре перешли к нормальной работе. Я непрерывно предлагал новые идеи и старался максимально полно использовать время для конкретных действий. В результате я сделал "головокружительную карьеру" в его правительстве. Сначала, в отличие от А. Починка, я получил добавку "министр" и мне выделили "приставной стульчик" за столом правительства. Спустя немногим более месяца я стал членом президиума и продвинулся в первую треть данного стола. А вечером 17 августа 1998 года меня сделали вице-премьером. И все это – за два с половиной месяца!

Отсутствие в правительстве полноценной команды привело к тому, что Кириенко пригласил для переговоров с МВФ "варяга" в лице А. Чубайса. Это было неверным решением, так как правительство, вручая свою судьбу в руки человека, который не нес никакой ответственности, потому что не был членом кабинета, фактически демонстрировало свою недееспособность.

Кроме того, это вышло боком самому Чубайсу, ибо, доверившись Минфину и Центробанку, он попал в западню, будучи вынужденным просить кредиты под неверно проведенный экономический анализ. В результате он взял на себя еще один "прокол" правительства и лишний раз навредил своей репутации.

Чубайс в тот период был не в лучшей форме, он сильно устал и в значительной мере подрастерял свой энтузиазм и энергию. Тем не менее, увидев сложности в отношениях правительства с МВФ, он не удержался, снова ринулся в бой и потерпел поражение. Поскольку и в РАО "ЕЭС" он постоянно находился и находится под атаками политических противников, то ему не позавидуешь. С другой стороны, даже враги признают, что он умеет добиваться результатов. Поэтому коммунисты его и боятся.

В 1998 году мне довелось руководить Госналогслужбой, по сути дела, всего два с половиной месяца, так как после 17 августа настоящей работы не стало. Тем не менее, эти два с половиной месяца были крайне насыщены событиями и конкретными делами.

До 17 августа 1998 года я не был вовлечен в процесс разработки и осуществления макроэкономической политики России и занимался почти исключительно налогами. Например, что касается результатов дискуссий с МВФ, то меня ставили в известность только о налоговых вопросах. Да у меня и не было тогда времени детально анализировать общую экономическую ситуацию (теперь об этом жалею).

Тем не менее, многое в экономической политике правительства меня удивляло и тревожило. Например, мне казалась странной невнятность этой самой политики, а также описанная выше ситуация, когда при действующем вице-премьере по экономике представителем на переговорах с МВФ становится председатель РАО "ЕЭС" А. Чубайс.

Я помню, как на совещании у Чубайса зашел разговор о Налоговом кодексе и я прямо заявил, что мне такой кодекс не нужен (а он тогда считался важнейшим приоритетом). Для собравшихся там "макроэкономистов" недоброкачественность кодекса стала откровением. Я был еще на паре совещаний по общим экономическим вопросам, и меня поразили царящие там отсутствие целеустремленности и странная самоуспокоенность. Я перестал ходить на такие совещания.

В программе МВФ в то лето было предусмотрено множество малоэффективных мер, вроде отключения нефтяных компаний от "трубы", то есть от возможности экспортировать свою продукцию, что еще более снижало налоговые поступления, и проектов многочисленных законов, которые надо было внести в Госдуму. От проекта до закона в нашей Госдуме может пройти вечность, если у большинства депутатов нет прямой политической или материальной заинтересованности в его принятии.

Кроме того, мне сильно не нравилась политика Центрального банка, так что в результате некоторых моих критических замечаний, отношения с его руководством у меня начали портиться. Тем не менее, я не имел на руках необходимых цифровых и аналитических данных, чтобы оценить всю глубину надвигающегося кризиса. Я был слишком погружен в текущую работу Госналогслужбы.

А между тем к середине августа 1998 года становилось все яснее и яснее, что, благодаря дефициту доверия, положение на финансовых рынках стремительно ухудшается. Центробанк быстро терял валютные резервы и входил во все больший конфликт с правительством (никто не хотел быть козлом отпущения). Пакет финансовой помощи МВФ, срочно организованный А. Чубайсом, помочь был уже не в силах. Инвесторы запаниковали, зыбкая конструкция экономической и валютной политики российского правительства зашаталась.

До меня стали доходить слухи, что готовится какая-то ерунда в области ГКО – в частности, планируется полный отказ от уплаты внутреннего государственного долга. Меня это крайне обеспокоило – такого рода действия всегда приводят к политическому кризису.

Вечером в пятницу 14 августа 1998 года я позвонил Кириенко и попросил меня принять. В субботу утром я приехал к нему на дачу и передал записку, где излагались мои соображения по поводу исправления ситуации с ГКО. Конечно, многие вопросы все равно оставались нерешенными, но тогда и предположить нельзя было, что правительство и Центробанк одновременно могут провести дефолт, девальвацию и объявить об отказе от обязательств по ценным бумагам.

В субботу 15 августа 1998 года мы час ходили с Кириенко по территории премьерской дачи, и я пытался убедить его не принимать поспешных решений, попытаться смягчить остроту кризисных тенденций. Для меня было ясно, что руководство Центрального банка и Минфина не вполне адекватно оценивает общую ситуацию и проявляет чудовищную некомпетентность. Я считал, что руководство этих ведомств надо менять -без этого доверия инвесторов не возродить. Кириенко выслушал меня, однако чувствовалось, что решение им уже принято.

Когда я собирался уезжать, на дачу приехали С. Дубинин, С. Алексашенко, А. Потемкин, М. Задорнов, О. Вьюгин, Е. Гайдар и А. Чубайс, то есть та группа, которая, видимо, и готовила решение 17 августа 1998 года. Основную роль тут играли руководители Минфина и Центрального банка, особенно отличались необоснованной самоуверенностью С. Алексашенко и М. Задорнов.

Е. Гайдар и А. Чубайс совершили ошибку, ввязавшись в решение проблем, истинные размеры которых четко себе не представляли. Они передоверились руководству Минфина и Центробанка, в результате чего разделили с ними ответственность. То же и с Кириенко – не вполне адекватно оценивая ситуацию, он поверил М. Задорнову и иже с ним, тем более, что Задорнова поддерживали два знаменитых реформатора.

Часа через два после моего отъезда мне позвонил С. Кириенко и попросил вернуться на дачу. В зале за большим столом сидели все те же люди, и лица их были мрачны. Поскольку мне не предоставили никаких фактов и цифр, мне было трудно оспаривать их доводы. Тем не менее, я попытался высказать свою позицию по реструктуризации ГКО. Это вызвало раздражение цен-тробанковцев. Минфиновцы больше помалкивали. Прилично вели себя только Е. Гайдар и А. Чубайс, которые, впрочем, как и я, не могли по-настоящему "чувствовать" проблему, так как стояли в стороне от штурвала экономики.

Короче, мои доводы не были приняты, и я, огорченный, покинул зал совещания. Утром 17 августа 1998 года мне позвонил первый заместитель министра финансов А. Кудрин и спросил, видел ли я заявление правительства. Поскольку я его не видел, он переслал мне заявление по факсу. В тот день разразился скандал на весь мир.

МВФ в момент кризиса показал полную неспособность оценивать ситуацию и принимать решения. По сути дела, МВФ также было выгодно списать на С. Кириенко свои прошлые ошибки. После 17 августа представители МВФ заняли позицию невмешательства и продолжали обсуждать с Россией некоторые экономические параметры вроде бюджетного дефицита. Я встречался с сотрудниками МВФ в те дни и был поражен их равнодушным отношением к судьбам инвесторов и вкладчиков российских банков.

В чем главные причины кризиса? Причин довольно много, и все они хорошо известны (в том числе и МВФ), а их негативное влияние продолжалось годами. В августе 1998 года просто накопилась "критическая масса".

Прежде всего, причина кризиса состояла в том, что из года в год принимались абсолютно нереальные бюджеты. Некомпетентное правительство их готовило и вносило на обсуждение в парламент, а коммунистическая Госдума и Совет Федерации их неизменно одобряли, причем, в ухудшенном варианте. Парламент никогда не пытался со всей ответственностью вынести правительству вотум недоверия.

Причина кризиса состоит также и в том, что Минфином и Центробанком был введен принцип "валютного коридора" (формы фиксации курса рубля к доллару США). С самого начала было ясно, что "коридор" стимулирует спекуляцию и, вообще, крайне опасен. Однако Дума делала вид, что опасности этой не понимает. Я не раз резко выступал против введения "валютного коридора", но МВФ эту идею радостно одобрил.

Еще одна причина кризиса заключается в безумной политике на рынке ГКО (политика завышенных процентных ставок при слишком коротких сроках), которая с 1995 года неумолимо влекла страну в долговую пропасть. Центральный банк, забыв о своей независимости, скупал бумаги ГКО в гигантских масштабах и сам "играл" на рынке ГКО. Совет Федерации и Госдума против этого не протестовали, хотя не видеть проблемы не могли. Это потом уже все занялись "расследованием" событий 17 августа 1998 года.

Другие причины финансового кризиса состоят в том, что власти забыли о налоговой реформе и сборе налогов, о борьбе с коррупцией, земельном вопросе и т. д. Был чрезмерно раздут внешний долг, никто не думал о том, что этот долг скоро придется отдавать, – Совет Федерации и Госдума утверждали все новые и новые лимиты заимствований.

Когда в марте 1999 года какая-то комиссия Совета Федерации, "науськиваемая" С. Глазьевым, приняла смехотворное постановление против "организаторов" кризиса 17 августа 1998 года, мне захотелось посоветовать членам Совета Федерации посмотреть на себя в зеркало – там бы они и увидели непосредственных организаторов кризиса. Годами парламентарии саботировали реформы, а теперь устроили "охоту на ведьм"…

Каждый конкретный компромисс экономической политики, как недавно признал Е. Гайдар, основывался на объективных факторах, но общая сумма компромиссов превысила допустимые рамки и закономерно привела к катастрофе. Вина за это в равной мере лежит как на исполнительной, так и на законодательной ветвях власти.

Многие из тех, кому в преддверии 17 августа 1998 года пришлось принимать решения, на самом деле расхлебывали чужие грехи. Им можно предъявлять претензии только по форме принятых решений. Прежде всего я имею в виду С. Кириенко, на которого попытались свалить всю ответственность за те события.

Полностью предотвратить кризис, пожалуй, было уже невозможно, но хотя бы частично смягчить, ввести его в более цивилизованное русло шанс, наверное, был. Программа правительства С. Кириенко содержала немало верных мер, но в Госдуму она попала только за полтора месяца до краха рубля и к тому же не была поддержана парламентариями. Никто в Думе не хотел рассматривать существа дела. 17 августа закономерно подвело итог периоду псевдореформ.

Предложенная на замену Кириенко кандидатура В. Черномырдина, казалось, давала возможность совершить еще один рывок (я имею в виду использование единственно приемлемого для того момента "аргентинского" опыта). Неутверждение В. Черномырдина поставило на этих надеждах жирный крест.

К власти пришли люди, которые в значительной своей части стояли у кормила государства и в конце 1980-х годов. Как и тогда они пошли на Запад за кредитами. Как и тогда они решили дать предприятиям оборотные средства за счет эмиссии. Круг замкнулся.

ГЛАВА 26
Почему не состоялись реформы и что надо делать

Надо честно признать, что ни один из элементов рыночных экономических реформ у нас в стране не был в полной мере реализован. Начиная с 1994 года я постоянно об этом говорю, но только сегодня это становится очевидным и для большинства граждан.

Реформы были начаты десять лет назад, но до сих пор так и остались незавершенными. Многие "либералы" конца 1980-х годов сегодня забыли о своем либеральном прошлом и, по сути дела, зовут назад – к командной, инфляционной и неэффективной экономике.

Мне кажется, есть смысл подвести некоторые итоги и дать честную оценку важнейшим причинам пробуксовки экономических реформ в России. При этом я вовсе не хочу сказать, что ничего в стране не изменилось за последние десять лет. Мы получили свободу слова, совести, передвижения – уже за одно это стоило бороться. Наше общество и наша экономика претерпевают мучительный процесс трансформации, борьбы с болезнью, которая разъедала Россию в течение семидесяти лет. Молодые поколения граждан России имеют реальный шанс на лучшее будущее.

Но, дабы избежать самоуспокоения, говорить следует не о достижениях, а о проблемах. Итак, назовем главные причины неудач экономических реформ в России.

Отсутствие реальной политической власти у реформаторов. Все уровни власти в России в 1991-1999 гг. контролировались и контролируются почти исключительно представителями советской элиты. Трудно рассчитывать, что в своем возрасте (пятьдесят-шестьдесят лет) они радикально сменят взгляды. Настоящего разрыва с прошлым не произошло.

Отсутствие единой профессиональной реформаторской команды. В правительстве реформаторы всегда находились в меньшинстве, на среднем уровне и на уровнеаппарата правительства реформаторов вообще практически не было. К тому же потенциальные союзники нередко отторгались, а к сотрудничеству привлекались "враги". В. Геращенко, например, стал председателем Центрального банка при реформаторе Е. Гайдаре с согласияпоследнего. Кроме того, часть реформаторов быстропереродилась.

Торпедирование реформ на всех уровнях власти, втом числе формальными "сторонниками реформ" в центре и регионах. На совести, например, коммунистов идругих левых в парламенте – существенное ухудшениеправительственных предложений по бюджету. Многиепервые лица исполнительной власти в Кремле и правительстве постоянно противились реформам, хотя подчасэти правительства теперь называют реформаторскими.

Наконец, следует посмотреть на отдельные элементы экономической реформы, чтобы понять их двойственность. Бесспорно, что в последние годы было осуществлено много конкретных мер по либерализации хозяйственной жизни страны, но лишь малая часть из них была доведена до конца.

Участие государства в экономике. Формально считается, что у нас рыночная экономика. Но на практике через бюджет перераспределяются гигантские ресурсы. Сохраняются субсидии и дотации, практикуется "селективная" поддержка. Железные дороги, гигантские энергетические системы и целый ряд отраслей промышленности полностью или частично остаются в руках государства. От чиновников зависит практически любая крупная сделка, любой инвестиционный проект. Государство абсолютно доминирует в финансовой сфере, сохраняет позиции во внешней торговле, продолжает вмешиваться в ценообразование и распределение многих видов продукции.

Либерализация цен. Это стало, наверное, главным достижением последних лет. Однако либерализацию цен растянули на многие годы, и даже сегодня в регионах власти продолжают административно контролировать некоторые виды цен и тарифов (недавно прочитал, что в Подмосковье губернатор лично устанавливает цены на баллоны с газом).

Рыночный валютный курс. Здесь, вроде бы, также был достигнут существенный успех, но при внимательном рассмотрении оказывается, что власти и сегодня манипулируют валютным курсом. Сначала был введен "валютный коридор", а после его краха правительство стало влиять на механизм валютных торгов. Если разобраться, у нас до сих пор нет свободного валютного рынка.

И поныне в правительстве и Центральном банке не вполне понимают рыночные механизмы курсообразова-ния. Поскольку сохраняются валютные ограничения, курс валют не может играть роль рыночного регулятора движения капиталов и многих видов товаров. Например, некоторые товары внутри страны продаются по ценам в несколько раз ниже, чем на мировом рынке.

Частная собственность. Нет необходимости говорить, что у нас до сих пор отсутствует частная собственность на землю, а юридические механизмы защиты права частной собственности в целом находятся в зачаточном состоянии. Любой акционер любой крупной компании знает, что его интересы никто серьезно не защищает, а суды в России продаются и покупаются.

Налоговая система. Нынешняя налоговая система возникла в 1992 году в условиях кризиса и жесткого цейтнота, так что либеральной ее назвать никак нельзя. С тех пор не прекращаются разговоры о стимулирующей налоговой реформе, но никаких движений в этом направлении не видно – воз и ныне там. Последние предложения правительства скорее напоминают пародию на реформу, а не реформу собственно. Основные принципы налоговой реформы – простота, расширение налоговой базы и стимулирование ее роста – никого не интересуют.

"Теневая" экономика и долларизация. Отсутствие эффективной налоговой системы и правовой защиты частной собственности побуждает огромную часть нашей экономики выходить за рамки государственного контроля в "теневую" сферу – там не платятся налоги, не ведется статистика и рассчеты производятся наличной иностранной валютой. "Теневая" экономика в России сегодня превосходит официально регистрируемую экономику, а судя по темпам долларизации, мы все больше и больше включаемся в финансовую систему США.

Сельское хозяйство. Рыночных реформ в сельском хозяйстве вообще не проводилось. В стране почти нет частных фермеров и эффективных сельскохозяйственных производств. Колхозы и совхозы переименовали в акционерные общества, но работают они, по сути, так же, как и в советские времена. В результате объем производства и его эффективность не увеличиваются.

Механизмы банкротства и обязательного исполнения взаимных обязательств предприятий существуют только на бумаге, а на практике применяются редко. Банкроты могут годами поддерживать видимость функционирования, благодаря чему истинные размеры безработицы существенно занижаются. Сложилась ситуация, когда несколбко сотен крупных предприятий существуют вне законов, не платят налоги и не рассчитываются по обязательствам.

Федеративное устройство. Формально Россия – федеративное государство, но отношения центра с регионами очень асимметричны, а подчас едва ли не дискриминационны. Сильные регионы получают больше слабых и не платят налоги, многие функции регионов берет на себя федеральное правительство и наоборот. В результате нет четкого распределения государственных обязанностей в сфере налогов, банковской системы, землепользования и т. д.

Бюджет и внутренние заимствования. Создание пирамиды ГКО имело для экономики самые печальные последствия: изъятие всей денежной ликвидности по очень высоким ставкам в неэффективный бюджет нанесло ущерб коммерческому кредиту и, следовательно, экономическому росту. Сам бюджет принял на себя непосильную ношу расходов, которые постоянно недофинансируются, что влечет за собой определенные социальные последствия. Парламент за последние восемь лет не принял ни одного реального, исполнимого бюджета. Насколько надо не любить собственную страну, чтобы голосовать за явные фальшивки!

Приватизация. Приватизация была осуществлена быстро, но с грубыми ошибками. Массовая мелкая приватизации имела явно выраженный социалистический характер (под влиянием парламента), хотя и передала значительную часть государственной собственности в частные руки.

Крупная приватизация (включая залоговые аукционы) вылилась в передачу "драгоценностей короны" госсектора в руки олигархов и друзей "семьи" по низким ценам и явно была замешана на коррупции. Самое печальное, что многие предприятия попали в руки людей, которые даже не собирались повышать эффективность их работы. Приватизация в наших условиях, к сожалению, вовсе не означает автоматического повышения производительности труда.

Внешний долг. Привлечение больших иностранных кредитов без малейших гарантий на их эффективное использование принесло нашей экономике один вред. Брать в долг проще, чем изыскивать внутренние резервы. Мои протесты против погони за очередными траншами МВФ и сегодня некоторыми людьми воспринимаются как "непатриотические" действия. А между тем национальные интересы России в результате внешних заимствований только страдают.

Внешняя торговля. Либерализация внешней торговли является, пожалуй, одним из основных достижений реформы, но нельзя не признать, что возможность успешно экспортировать основные сырьевые товары до сих пор зависит от хороших отношений с государством. Сегодня – квоты, завтра лицензии, послезавтра – доступ к "трубе" и т. д. Скандалы с внешнеэкономическими льготами всем известны.

Центральный банк и банковская система. Как автор закона о Центральном банке, я вынужден признать, что идея независимого Центрального банка провалилась. Единственным более или менее независимым (но упрямым и недостаточно профессиональным) центральным банкиром у нас был в 1990-1992 гг. Г. Матюхин, о котором все уже забыли.

После него Центральный банк стал придатком правительства и никогда не выполнял в полной мере прописанные в законе функции. В результате слабости Центрального банка и вся банковская система в целом оказалась малоэффективной и какой-то скособоченной. Главной формой деятельности банков стали обслуживание бюджетных счетов и покупка ГКО. Все остальное мало кого интересовало.

Реформа социальной сферы. В этой области также трудно говорить о каких-то успехах. Пенсионная система не реформирована. Система социальной поддержки не реформирована и практически не работает. Скрытая безработица с трудом поддается оценкам. Не реформировано трудовое законодательство, и как следствие – у нас нет настоящего рынка труда.

Финансовая стабилизация. В последние годы много говорилось о финансовой стабилизации в России, но только невежда не знает, что в случае успеха реформ стабилизация наступает максимум в течение года. Поскольку и сегодня у нас сохраняется изрядная инфляция, то можно сказать, что все усилия по стабилизации пропали даром, а цена этих усилий была непомерно велика – высокие процентные ставки ГКО и увеличение внутреннего и внешнего долга (вместо проведения реальных реформ) только усугубили кризис.

Список конкретных направлений реформы, в которых у нас не был достигнут желаемый прогресс, не трудно было бы и продолжить, но довольно и этого. Можно с уверенностью констатировать, что практически ни один из элементов либеральных реформ не был реализован до конца. Многие мероприятия осуществлялись половинчато и со значительными упущениями. Это неприятно признавать, но это так.

Сегодняшние проблемы России явились не результатом либеральных реформ, а результатом их отсутствия. Однако мне кажется, что само возникновение дискуссии по данному вопросу уже дает повод к оптимизму. Сейчас люди начинают понимать то, что мне лично было очевидно еще пять лет назад.

Нынешняя ситуация, на мой взгляд, столь плоха, что осуществление настоящих реформ вновь осознается как насущная необходимость. Сегодня нет возможности продолжать бездействие (не у кого занять, нечего отнять, вечно рассчитывать на высокие мировые цены на нефть тоже не приходится). Превращать же Россию в Северную Корею не хочется уже даже членам компартии.

Я надеюсь, что указанные выше проблемы в ближайшем будущем начнут решаться, а МВФ и международное сообщество обратят на них внимание при выработке своей политики по отношению к России.