Текст книги "Расколотый Запад"

Автор книги: Юрген Хабермас

сообщить о нарушении

Текущая страница: 13 (всего у книги 15 страниц)

8. Реформа: что стоит на повестке дня

Повестка дня реформ для главной сферы деятельности ООН не несет в себе никаких особенных противоречий. Она тривиальным образом проистекает из баланса успехов и недостатков повседневной практики существующих институтов:

– Принимая во внимание мировые компетенции Совета Безопасности, процедуру обсуждения и способ принятия решений необходимо приспособить к изменившемуся геополитическому положению в мире с целью усилить дееспособность данного органа, соразмерно представить в нем мировые державы и регионы мира, а также учитывать при этом обоснованные интересы сверхдержавы – члена ООН.

– При выборе повестки дня и в принятии своих решений Совет Безопасности должен иметь возможность действовать независимо от национальных интересов. Он должен опираться на юридические правила, которые устанавливают, когда ООН вправе и обязана вмешаться в ситуацию. [159]159
  См. проект предложения, который представила Совету Безопасности в декабре 2001 г. Комиссия по интервенции и государственному суверенитету. В нем акцент с «права на интервенцию» переносится на «ответственность за защиту населения».


[Закрыть]

– Исполнительные органы [ООН] страдают от недостаточного финансирования [160]160
  Бюджет ООН составляет около 4% годового бюджета города Нью-Йорк. Более подробные данные см.: Kwakwa Е. The international community, international law and the United States // Byers M. und Nolte G. (Eds.). United States Hegemony and the Foundations of International Law. Cambridge, 2003. P. 39.


[Закрыть]и от ограниченной возможности использовать необходимые в том или ином случае ресурсы стран – членов организации. Они должны быть настолько укреплены на основе децентрализованной монополии отдельных государств на применение силы, чтобы быть в состоянии гарантировать эффективное осуществление решений Совета Безопасности.

– Международные суды ООН дополнены международными трибуналами (практика которых еще не получила достаточного признания). Практика трибуналов по вынесению правовых определений и судебных решений может способствовать более точному определению и кодификации уголовных преступлений, за которые предполагается международное преследование. И сегодня jus in bello [161]161
  Право на войне (лат.).


[Закрыть]еще не развилось до уровня права в ситуации интервенции, которое по аналогии с внутригосударственными полицейскими правами защищает население, затронутое акциями ООН и интервенционистской практикой. (В этой связи когда-нибудь в виде исключения военно-технологическое развитие может содействовать превращению войн в полицейские мероприятия, особенно развитие так называемого высокоточного оружия.)

– Законодательные решения Генеральной Ассамблеи ООН и Совета Безопасности требуют усиленной, пусть даже лишь косвенно действенной легитимации со стороны хорошо осведомленной мировой общественности. Наряду с другими возможностями в этой связи важную роль играет постоянное присутствие неправительственных организаций (обладающих правом слушания в структурах ООН и обязанностью представлять отчеты в национальных парламентах).

– Однако эта слабая легитимация достаточна для деятельности ООН лишь в том случае, если она ограничивается охраной таких ясно указанных прав, как защита от агрессии, международного насилия, массовых нарушений прав человека.

Мы должны, следовательно, исходить из того, что эти элементарные права признаны легитимными во всем мире и что справедливый контроль за их соблюдением осуществляется в соответствии с правилами, признанными легитимными. В обоих отношениях супранациональные действия политически обустроенного, но разгосударствленного международного сообщества могут паразитически питаться правовыми принципами, которые на протяжении многих лет так тщательно охраняли демократические конституционные государства. На супранациональном уровне политически формирующие цели и задачи отходят на задний план по сравнению с осуществлением права; вследствие большей арены для принятия решений эти задачи требуют более высоких легитимационных затрат, т. е. более последовательно институционализированного участия граждан. Между тем более чем 60 специальных и вспомогательных учреждений ООН, о которых мы до сих пор и не упоминали, имеют дело с такими задачами политического характера.

Конечно, некоторые из этих структур, например МАГАТЕ, работают как исполнительные органы Совета Безопасности, если речь идет о контроле за производством оружия массового уничтожения. Другие организации, как, например, возникший в XIX веке Всемирный почтовый союз или Международный союз телефонной и телеграфной связи, выполняют координационные функции в технической сфере. Но организации типа Всемирного банка, Международного валютного фонда и прежде всего Всемирной торговой организации имеют мандат на принятие решений, имеющих важное значение для мировой экономики, т. е. на решения, которые по своей природе являются политическими. Ключ к пониманию этого необозримого ансамбля слабо скрепленных международных организаций, объединяющихся под эгидой ООН, более или менее близких к главным целям международного сообщества, следует искать в изменениях, происходящих в мировом обществе в ходе глобализации.

Следует обратить внимание на эти процессы, если задаться вопросом: почему государства присоединяются к транснациональным сетевым взаимодействиям и принимают участие в супранациональных объединениях – и почему ожидание, что однажды они штурмом проведут застопорившуюся реформу Всемирной организации, не совсем ошибочно. Дело в том, что глобализация экономики и общества имеет тот укладывающий контекст (Einbettungskontext), который Кант в свое время рассматривал как идею всемирно-гражданского состояния; в условиях современности этот контекст сгустился до постнационального положения дел (Konstellation). Под глобализацией мы подразумеваем направленные процессы распространения в масштабах всего мира торговли и производства, фондовых и финансовых рынков, моды, СМИ и их программного обеспечения, сетей сообщения и коммуникации, транспортных потоков и миграционных потоков, рисков от использования высоких технологий, от разрушений окружающей среды, эпидемий, от организованной преступности и терроризма. При этом национальные государства попадают во все большую зависимость от усиливающейся взаимозависимости мирового общества, которое совершенно беспечно перешагивает территориальные границы в силу присущей ему функциональной специфики.

9. Постнациональная констелляция

Эти системно регулируемые процессы оказывают свое влияние на социальные предпосылки реальной независимости суверенных государств [162]162
  См. об этом: Beck U. Macht und Gegenmacht im globalen Zeitalter. Frankfurt a. M., 2002; HeldD., McGrew A. (Eds.). Governing Globalization. Cambridge, UK, 2002.


[Закрыть]. Сегодня национальные государства больше не в состоянии только силами своего управления охранять границы собственной территории, обеспечивать основы жизни своего населения и материальные предпосылки функционирования общества. В пространственном, социальном и материальном отношениях национальные государства взаимно обременены внешними последствиями решений, которые комплексно влияют, в свою очередь, на другие страны, не участвовавшие в процессах принятия этих решений. Поэтому государства не могут не испытывать потребности в новых формах управления, координации и институционализации, которые возникают в мировом обществе, все более взаимозависимом и в культурном отношении. На внешнеполитической арене они по-прежнему остаются важнейшими, в конечном счете решающими акторами. Но эту арену они должны сегодня поделить с негосударственными global players [163]163
  Глобальные игроки (англ.).


[Закрыть]– мультинациональными корпорациями и неправительственными организациями, которые проводят свою собственную политику, опираясь на деньги или ресурсы влияния. Но только государства обладают правом и легитимной властью над ресурсами управления. Даже если негосударственные акторы удовлетворяют свою потребность в нормах и правилах, необходимых для упорядочения транснациональных, функциональных систем, перешагивающих национальные границы (например, рынков в привязке к международной практике их адвокатского обслуживания), упорядочения прежде всего путем частных правовых разработок [164]164
  Gunther К. Rechtspluralismus und universaler Code der Legalitat: Globalisierung als rechtstheoretisches Problem // Wingert L, Gunther K. Die Offentlichkeit der Vernunft a. a. O. S. 539–567; Gunther K., Randeria Sh. Recht, Kultur und Gesellschaft im Prozess der Globalisierung // Schriftenreihe der Werner Reimers Stiftung. Nr. 4. Bad Homburg, 2001.


[Закрыть], эти конструкты не становятся «правом», если они не являются продуктом деятельности национальных государств или органов надгосударственных, но политически организованных общностей.

С одной стороны, национальные государства теряют компетенции (например, контроль за управленческими ресурсами национальной компании, функционирующей на международном уровне); но, с другой стороны, они получают возможности для осуществления новых форм политического влияния [165]165
  См: Zurn M. Politik in der postnationalen Konstellation // Landfried Chr. (Hrsg.). Politik in der entgrenzten Welt. Koln, 2001. S. 181–204; ders. Zu den Merkmalen post-nationaler Politik //Jachtenfuchs M., Knodt M. (Hrsg.). Regieren in internationalen Institutionen. a a. O. S. 215–234.


[Закрыть]. Чем быстрее национальные государства научатся удовлетворять свои национальные интересы, используя новые каналы «управления без вмешательства правительств», тем раньше они смогут заменить традиционные формы дипломатического давления и военной угрозы «мягкими» формами властвования. Лучшим индикатором, указывающим на смену форм международных отношений, являются расплывающиеся границы между внутренней и внешней политикой.

Таким образом, постнациональные реалии присоединяются на полпути как встречные к развивающемуся процессу конституционализации международного права. Повседневный опыт все возрастающей взаимозависимости в мировом обществе, которое становится все более сложным, незаметно изменяет самовосприятие национальных государств и их граждан. Когда-то самостоятельно принимающие решения акторы, сегодня они осваивают новые роли – участников транснациональных сетей, подчинившихся техническим императивам кооперации, а также членов международных организаций, связанных обязательствами, проистекающими из нормативных ожиданий и принудительных компромиссов. Мы не должны также недооценивать изменяющего сознание влияния международного дискурса, который вызван необходимостью осмыслить конструкцию новых правовых отношений. Через участие в дискуссиях, через применение нового права нормы, которые зачастую многими гражданами и чиновниками признаются только вербально, постепенно превращаются во внутренние установки. Так и национальные государства учатся воспринимать себя одновременно как членов более крупных политических общностей [166]166
  Об этой социально-конструктивистской трактовке изменений в международных отношениях см.: Wendt A. Social Theory of International Politics. Cambridge, 1999.


[Закрыть].

Как можно наблюдать на примере процесса европейского объединения, эту гибкость ограничивает обремененность существующими формами солидарности, если национальные государства объединяются в континентальный режим. Сами национальные государства, как только они разовьются до уровня международных дееспособных акторов, должны обрести государственный характер. Вряд ли удастся разорвать цепи легитимации демократического гражданского участия в таких крупных по занимаемому пространству объединениях; но солидарность граждан государств должна распространиться за пределы национальных границ стран-членов [167]167
  Во Франции дискуссии по этим вопросам разгорелись между сторонниками национальной государственности и сторонниками европейского федерализма. См.: Savidan P. (Ed.) La Republique ou I'Europe? Paris, 2004.


[Закрыть]. В обществе эпохи модерна солидарность, даже в ее абстрактной, конституированной в правовом отношении форме государственно-гражданской солидарности, является скудным ресурсом. Тем важнее успех политического объединения Европы – эксперимента, который может стать примером для других регионов мира. В Азии, Латинской Америке, Африке и в арабском мире только намечаются подходы к политическому объединению на больших пространствах. Если эти пакты не обретают твердой, но все же демократической формы, то это означает, что нет коллективных акторов, которые в состоянии на транснациональном уровне найти пути к политическим компромиссам и реализовать их во всем мире.

На этом промежуточном уровне международные организации работают более или менее хорошо, пока они осуществляют функции координации. Но они не справляются с глобальными задачами формирования энергетической политики и политики в области окружающей среды, а прежде всего финансовой и хозяйственной политики, или потому, что отсутствует политическая воля, или потому, что Запад осуществляет свое право гегемона исключительно в собственных интересах. Дэвид Хелд не ограничивается указанием на неравное распределение жизненных возможностей в мире, где 1,2 миллиарда людей тратят меньше чем один доллар в день на человека, 46% населения планеты живут меньше чем на два доллара в день, в то время как 20% населения потребляет 80% мирового дохода; он видит аналогичные несоответствия и во всех остальных показателях «human development» [168]168
  Гуманитарное развитие (англ.).


[Закрыть]: «While free trade is an admirable objective for progressives in principle, it cannot be pursued without attention to the poorest in the least well-off countries who are extremely vulnerable to the initial phasing in of external market integration… This will mean that development policies must be directed to ensure the sequencing of global market integration, particularly of capital markets, long-term investment in health care, human capital and physical infrastructure, and the development of transparent, accountable political institutions. But what is striking is that this range of policies has all too often not been pursued» [169]169
  «Если свободная торговля действительно является реальной практикой всего прогрессивного человечества, то она не может развиваться, не уделяя должного внимания беднейшим слоям населения слаборазвитых стран, беззащитных перед процессами начальной интеграции внешних рынков… В будущем это означает, что изменение политики должно быть направлено на обеспечение международной рыночной интеграции (в частности, рынков ценных бумаг), а также долгосрочных финансовых вложений в медицинское обслуживание, человеческий капитал и его материально-техническую базу, на совершенствование прозрачности, ответственности политических институтов. Поражает между тем незащищенность пространства действия законов в современных условиях» (Held D. Global Covenant. The Social Democratic Alternative to the Washington Consensus Cambridge, 2004. P. 58).


[Закрыть].

Груз проблем, которые возникают в глобализирующемся обществе, будет усиливать чувствительность к растущей потребности в регулировании и к отсутствию приличной мировой внутренней политики на транснациональном уровне (посредине между национальным государством и ООН). Пока же отсутствуют акторы и методы для проведения системы переговоров, которые могли бы с боем взять такую мировую внутреннюю политику. Политически организованное мировое общество можно представить с реалистических позиций только как многоуровневую систему, которая останется несовершенной без такого промежуточного уровня.

III. Альтернативные видения нового мирового порядка1. Разворот в политике США по вопросам международного права после 11 сентября?

США не нужно первым делом развивать свой всемирно-политический потенциал действия. Сверхдержава может уклониться от международно-правовых обязательств, не страшась чувствительных санкций. Вместе с тем проект всемирно-гражданского порядка без содействия (а возможно, и руководства) Соединенных Штатов должен потерпеть крах. США должны решить, принимают ли они международные правила игры, либо же им следует отбросить международное право или инструментализировать его, чтобы держать бразды правления в собственных руках. Решение правительства Буша отказаться признать международные трибуналы (так же поступили такие страны, как Китай, Ирак, Йемен, Катар и Ливия), тем более односторонне форсированный ввод войск в Ирак, как и попытка подорвать влияние и репутацию ООН, – все это, по-видимому, свидетельствует о развороте в американской политике относительно международного права. Правда, о «развороте» можно было бы говорить, если бы в 1990-е годы правительство США придерживалось противоположного курса.

Однако и в это время американская политика в области международного права не обнаруживает прямолинейного продолжения традиций интернационализма первых послевоенных лет. Как и после 1945 года, после окончания «холодной войны», США развернули примечательную международно-правовую активность. Они решали две задачи. С одной стороны, США приложили немало усилий для либерализации торговых отношений и финансовых рынков, способствовали превращению Всемирной организации по тарифам и торговле во Всемирную торговую организацию; много было сделано для защиты интеллектуальной собственности и т. д.

Без американских инициатив вряд ли были бы реализованы многие важные инновации и в других сферах, – например, заключение конвенций о противопехотных минах и химическом оружии, расширение сферы действия Договора о нераспространении ядерного оружия, Римский устав Международного трибунала. С другой стороны, многие договоры, в особенности касающиеся таких областей, как контроль за вооружением, права человека, преследование международных преступников, охрана окружающей среды, американское правительство или не ратифицировало, или заранее отвергло (например, Конвенцию о противопехотных минах, Договор о запрете испытаний ядерных вооружений, о частных жалобах перед Комиссией [ООН] по правам человека, соглашения по морскому праву, о защите растительных и животных видов и – одновременно с крахом конвенции по биологическому оружию и односторонней денонсацией Договора по ПРО – Киотский протокол). Если иметь в виду многосторонние договоренности, принятые Генеральной Ассамблеей, то процент ратифицированных США значительно ниже, чем у остальных стран Большой семерки [170]170
  Hippler J., Schade J. US-Unilateralismus als Problem von internationaler Politik und Global Governance // INEF. Universitat Duisburg. Heft 70. 2003. См. также: Beitrage zu Part VI Compliance //Byers M., Nolte G. United States Hegemony… a. a. O. S. 427–514.


[Закрыть].

Эти примеры, по-видимому, больше подходят к классическим образцам поведения имперской власти, которая уклоняется от выполнения норм международного права, поскольку они ограничивают ей простор для действий [171]171
  См. рукопись H. Кирша (выше примеч. 48).


[Закрыть]. Даже гуманитарные интервенции и уполномоченное Советом Безопасности ООН или (как в случае военного вмешательства НАТО в Косово) по крайней мере в последующем легитимизированное применение силы не говорят о безусловном укреплении положения ООН. С позиций сверхдержавы, которая использует инструменты международно-правовой многосторонности (Multilateralismus) для реализации собственных интересов, такое развитие обретает сугубо амбивалентное значение [172]172
  См.: Roth В. R. Bending the law, breaking it, or developing it. The United States and the humanitarian use of force in the post-Cold War era // Byers M., Nolte G. United States Hegemony… a a. O. P. 232–263.


[Закрыть]. Все, что в определенном контексте представляется прогрессом на пути конституционализации международного права, в другой перспективе видится как успешное осуществление имперского права.

Некоторые авторы хотели бы представить даже безусловно интернациональную политику США в области международного права после 1945 года как гегемониальную попытку расширить свой национальный правопорядок до глобальных масштабов, т. е. заменить международное право национальным правом: «America promoted internationalism and multilateralism for the rest of the world, not for itself» [173]173
  «Америка поощряет интернационализм и утверждение принципа многостороннего экономического взаимодействия не для себя, а для всего остального мира» (RubenfeldJ. Two World Orders // Prospect. January 2004. P. 32–37; краткий вариант изложения позиции Рубенфелда см.: RubenfeldJ. Unilateralism and Constitutionalism//Nolte G. (Ed.). American and European Constitutionalism. Part IV (в печати).


[Закрыть]. С этих позиций даже политика Рузвельта и Вильсона, которая выстраивалась тем и другим как политика последовательно интернационалистская, ориентированная на создание трансатлантических альянсов, т. е. отворачивающаяся от изоляционизма «доктрины верховенства США» («American-First-Doktrin») и со временем превратившаяся в европейскую насильственную политику партнерства, даже она оказывается близкой политике унилатерализма, односторонности, проводимой Дж. В. Бушем. На первый взгляд Буш наследует одновременно обе традиции – идеализм миссионерской Америки и реализм Джефферсона, который предостерегал против entangling alliances [174]174
  Договоры с иностранными государствами, втягивающими страну в акции, в которых она не заинтересована (англ.).


[Закрыть]. Этот президент [Буш] со спокойной совестью односторонне осуществляет национальные интересы в области геополитики и безопасности во имя этоса нового либерального миропорядка, потому что узнает в нем расширенные до мирового масштаба американские ценности. Но если глобализация собственного этоса (даже один-единственный раз) заменит право международного сообщества, то все, что именуется международным правом, отныне будет имперским правом.

Очевидные факты, на которые опирается критика американской политики в области международного права с 1989–1990 годов, вместе с тем не оправдывают поспешную конструкцию из ошибочно усмотренной непрерывности [американской политики]. В мировом обществе, с его неоднородностью, культурными различиями и несинхронностью, но под давлением систематической необходимости все более консолидирующемся, результаты в высшей степени асимметричного разделения властных ресурсов оказываются настолько неоднозначными, что было бы достойно удивления усмотреть в политических решениях сверхдержавы некую последовательность намерений. Предположим (вопреки фактам), что сверхдержава хочет быть лидером в процессах конституционализации международного права, способствовать реформе ООН и достижению (как цели) политически организованного мирового гражданского сообщества, правда, в созвучии с хорошо понятыми собственными интересами и при соблюдении установленных правил действия. Даже в этом идеальном случае за отдельными усилиями, направленными на поощряемое гегемоном придание международным отношениям правового статуса, нельзя тотчас разгадать, не продолжает ли за всем этим окапываться дальше асимметрия власти. Потому что и право гегемона все еще есть право. Доброжелательный и дальновидный гегемон, несомненно, удостоится похвалы историков, которые смогут наблюдать счастливое завершение трудного эксперимента. Современникам, которые испытывают на себе этот же самый процесс, не обладая знаниями будущих поколений, история покажется скорее амбивалентной мешаниной из попыток, с одной стороны, конституционализировать, а с другой – инструментализировать международное право. Однако полный разворот от одного к другому смогут распознать уже и они.

Тот, кто встраивает унилатерализм правительства Буша в общий ход империалистической практики, недооценивает значение расставляющих цезуры изменений в политике. В сентябре 2002 года американский президент обнародовал новую доктрину безопасности, в которой он предусматривает для себя им же самим определенное и по собственному усмотрению применяемое право на нанесение превентивного военного удара (preemptive strike). В своей речи о положении нации 28 января 2003 года он торжественно заявил, что, если Совет Безопасности не согласится с военной акцией против Ирака, как бы ни была она обоснованна, он, в случае необходимости, не посчитается с запретом на насилие, зафиксированным в Уставе ООН («The course of this nation does not depend on the decisions of others» [175]175
  «Курс страны не зависит от решений остальных держав» (англ.).


[Закрыть]). Обе акции вместе представляют собой неслыханный разрыв с той правовой традицией, в значимости которой не сомневалось ни одно из предшествующих американских правительств. Они выражают пренебрежение к одному из замечательных цивилизаторских достижений человеческого рода. Выступления и поступки этого американского президента позволяют сделать только один вывод: цивилизующую силу универсалистской системы права он хотел бы заменить силой оружия американского этоса, претендующего на универсальность.