Текст книги "Мифы экономики. Заблуждения и стереотипы, которые распространяют СМИ и политики"

Автор книги: Сергей Гуриев

сообщить о нарушении

Текущая страница: 7 (всего у книги 18 страниц) [доступный отрывок для чтения: 7 страниц]

Миф 18. Аукционы – экзотический способ распределения ресурсов, применимый в редких случаях

Еще с античных времен известно: лучший способ получить максимум доходов от продажи имущества – это аукцион. В Древнем Риме с аукциона продавались не только товары и люди, но и сама Римская империя. Например, 28 марта 193 г. солдаты преторианской гвардии, убившие императора Пертинакса, продали с аукциона Рим и империю Дидию Юлиану за 25 тыс. сестерциев (пять годовых окладов в расчете на каждого из 10 тыс. гвардейцев).

В современном мире с аукциона продают не только предметы искусства и недвижимое имущество, но и радиочастоты, облигации, электричество и многое другое. С появлением интернет-аукционов предметами торгов стали и личные вещи. На аукционах продаются объекты, имеющие не только положительную, но и отрицательную цену. К примеру, во многих европейских странах лицензия на право осуществлять пригородные железнодорожные перевозки «продается» с аукциона оператору, попросившему наименьшую субсидию из бюджета.

В то же время в России популярность аукционов стремительно падает. Отказались, например, от их использования для распределения квот на вылов рыбы, предлагавшегося ранее Министерством экономического развития. А результаты аукциона по продаже компании «Славнефть» оказались гораздо хуже ожидаемых.

Означает ли это, что об аукционах в России стоит забыть? Отнюдь нет. Аукционы в России работают не так уж плохо, как это принято считать. Упомянутые рыбные аукционы, например, принесли в бюджет сотни миллионов долларов – гораздо больше, чем ожидали даже их разработчики. Изменив формат аукционов, можно существенно улучшить их результаты.

Выбор конкретного формата аукциона особенно важен, когда высока опасность сговора между участниками и ограничения конкуренции. Например, сговор существенно снижает доходы от продажи товара на так называемом английском аукционе (такой открытый восходящий аукцион описан в романе «Двенадцать стульев»). Действительно, победитель английского аукциона платит цену, на которой остановился проигравший, поэтому в интересах победителя подкупить проигравшего в обмен на обещание отказаться от повышения ставок. При этом у более слабого игрока нет стимулов для нарушения предварительной договоренности, так как товар все равно достанется сильному участнику, пусть и по более высокой цене. Если вернуться к нашим примерам, то отсутствие агрессивной торговли имело место как на аукционе по продаже «Славнефти», так и на рыбных аукционах, где большинство лотов продавалось практически по стартовой цене, поскольку участники этих торгов договаривались о низких ставках прямо в зале.

Впрочем, случаи сговоров бывали и в развитых странах. В США в 1996 г. на аукционе по распределению радиочастот участники посылали друг другу предложения о сговоре и разделе рынка, шифруя их с помощью последних цифр в своих ставках. Например, ставка $313,378 означала не то, что борьба идет за каждый доллар (большинство ставок все же заканчивалось тремя нулями), а то, что участник предлагал конкурентам оставить ему лицензию номер 378 в обмен на другую. Хотя смысл таких сигналов был очевиден и участникам аукциона, и властям, доказать сговор было невозможно.

В то же время есть формат аукциона, который предотвращает сговор и резко повышает доходы продавца. Это аукцион с закрытыми конвертами, по правилам которого участники делают ставки один раз, одновременно и независимо друг от друга. Вспомним известный пример – аукцион по продаже акций «Связьинвеста» в 1997 г., который принес в бюджет $1,875 млрд при стартовой цене $1,18 млрд[16]16
  Для обеспечения секретности участники аукциона готовили заявку в помещении без окон, обмениваясь лишь записками, чтобы их не подслушали.


[Закрыть]. Конечно, если участники полностью доверяют друг другу, то опасность сговора по-прежнему остается. Однако такое доверие встречается редко, поскольку участники, как правило, являются конкурентами. Например, при проведении аукциона по «Славнефти» даже уверенные в победе своего совместного предприятия ТНК и «Сибнефть» все-таки подали и индивидуальные заявки на участие (по-видимому, опасались, что партнер нарушит предварительные договоренности).

Другое преимущество аукциона закрытых конвертов – поощрение конкуренции: в нем могут принять участие даже те покупатели, вероятность победы которых невелика. Слабые покупатели знают, что на открытом аукционе их ставки будут «перебиты», но в закрытом они располагают шансами на победу – в том случае, если сильный покупатель попробует выиграть аукцион по заниженной цене. Слабые конкуренты добиваются успеха лишь в исключительных случаях (одним из таких редких примеров может служить аукцион по продаже лицензий на мобильную связь третьего поколения в Дании), но само их участие заставляет сильных покупателей платить справедливую цену. Именно поэтому даже уверенные в своей победе покупатели делают все (включая использование административного ресурса), чтобы ограничить круг возможных участников.

Когда в 2000 г. в Великобритании организовывали аукцион для продажи лицензий на мобильную связь третьего поколения, решили выбрать формат, способный предотвратить сговор и поощрить конкуренцию. В его подготовке принимали участие ведущие специалисты в области теории аукционов. Например, оксфордский экономист Пол Клемперер, предложивший формат, который обеспечил рекордные доходы – €39 млрд, или €650 на душу населения. В других странах, где на подобных аукционах не удалось создать реальную конкуренцию, результаты были гораздо хуже: в Италии – €240 на душу населения, в Голландии – €170, в Швейцарии – €20 (в 50 раз меньше, чем ожидало швейцарское правительство!).

Аукционы по продаже лицензий на мобильную связь доказали: теория аукционов наконец-то достигла определенной зрелости. Экономисты не только предложили оптимальный формат аукционов в каждом конкретном случае, но и правильно предсказали как успехи, так и провалы аукционов 2000–2001 гг. Например, исход аукциона по продаже «Славнефти» в точности предсказал российский экономист Константин Сонин.

Причины непопулярности аукционов очевидны. Они не нужны ни покупателям, которым приходится платить больше, ни чиновникам, которые вынуждены следовать правилам игры, лишающим их возможности распоряжаться распределением товара. Единственной заинтересованной стороной оказываются бюджет и бюджетники: в результате аукциона они получают справедливую цену за приватизируемое имущество, будь то промышленные активы, лицензии или концессии. К сожалению, интересы этих слоев населения обычно плохо представлены при выработке экономической политики. Однако приобретение госимущества по заниженным ценам таит в себе серьезную опасность и для покупателей. Если население считает сделку несправедливой, то права собственности останутся под вопросом. У власти или у конкурентов возникнет соблазн отобрать собственность (законным или незаконным способом), опираясь на поддержку большинства.

В следующих главах мы обсудим отрицательные последствия такого исхода для экономического роста и благосостояния.

Эти вопросы представляют интерес не только для историков или сотрудников следственных органов. Вскоре будет приватизирована существенная часть активов естественных монополий – как и национализированные во время кризиса пакеты акций крупных российских частных компаний. Чтобы сделать предстоящую волну приватизации более успешной по сравнению с предыдущей и обеспечить политическую поддержку прав собственности, стоит использовать прозрачные правила игры, противодействующие сговору и приносящие государству справедливую цену за активы. Лучшего способа, чем аукционы, со времен Древнего Рима ничего не придумано. Поэтому приватизация генерирующих активов энергетической монополии РАО ЕЭС – проведенная с помощью честных аукционов – собрала много денег и не вызвала проблем с легитимностью прав собственности новых владельцев генерирующих компаний.

При проведении аукциона важно не только сколько денег получает продавец, но и кому именно достается товар или лицензия. Аукцион должен быть эффективным, то есть обеспечивать передачу актива в руки покупателя, который может распорядиться им наилучшим образом с точки зрения общества. Оказывается, что, хотя такие цели, как достижение эффективности и максимизация дохода, не одно и то же, они вполне совместимы. Попытаемся это показать.

Казалось бы, эффективность аукциона и его максимальная доходность эквивалентны. Чтобы собрать наибольшую сумму денег на аукционе, нужно продать объект покупателю, который готов заплатить больше всех, тому покупателю, который получит от обладания объектом наибольший доход.

Однако не все так просто. Вернемся к уже упомянутому примеру аукциона по продаже Римской империи. Победитель Дидий Юлиан, пообещавший гвардейцам больше, чем другой претендент на престол, не смог расплатиться, потерял поддержку гвардии и был убит всего через 66 дней.

К счастью, в наше время ошибки покупателей не приводят к столь трагическим последствиям. Тем не менее ситуация в европейском телекоммуникационном секторе после аукционов по распределению лицензий на мобильную связь третьего поколения в 2000–2001 гг. напоминает судьбу императора Юлиана. Для того чтобы заплатить за выигранные на аукционе лицензии, телекоммуникационные компании были вынуждены занять огромные средства. Но их ожидания, связанные с быстрым ростом спроса, не оправдались, и они оказались в очень сложном положении.

В обоих случаях покупатели переоценили свои будущие доходы. Однако основной причиной неудачи оказались финансовые ограничения. Если ставки превышают сегодняшние финансовые возможности покупателей, то победителем может оказаться не самый эффективный собственник, а тот, у кого больше наличных. Кроме того, после победы на аукционе долговое бремя серьезно затруднит эффективную работу победителя.

Причем в развивающихся и переходных экономиках, к которым относится и Россия, финансовые ограничения играют особую роль. Именно отсутствие доступа предприятий к финансированию и приводилось в качестве основного аргумента в пользу отмены рыбных аукционов: их выигрывали те, у кого было больше денег, а не те, кто мог бы эффективно распорядиться квотами. Другой аргумент противников аукционов также был связан с финансами: аукционные цены на квоты оказались настолько высокими, что победителям пришлось заниматься браконьерством.

По Конституции, водные биоресурсы – это такие же национальные богатства, как и нефть, поэтому нет никаких причин полагать, что государство не должно получать природную ренту с их пользователей. А самый справедливый способ собрать ренту – это аукцион. Однако если нефтяные компании имеют и наличные деньги, и доступ к дешевому заемному финансированию, то рыболовецкие предприятия более ограничены в средствах. Как максимизировать ренту, собираемую за пользование биоресурсами и в то же время обеспечить эффективное распределение квот?

Как и во многих других случаях, эффективность можно обеспечить за счет саморегулирования рынка. Чтобы добиться перехода квот в хорошие руки после аукциона, необходимо создать вторичный рынок квот. Так называемые трансферабельные квоты на вылов рыбы хорошо зарекомендовали себя в других странах. Впервые возможность передачи квот на вылов другим лицам введена в Исландии в 1983 г. (сначала только в аренду на год, а с 1990 г. – на любой срок, в том числе и навсегда). Теперь трансферабельные квоты используются и в Новой Зеландии, и в Нидерландах, а также – в качестве эксперимента – еще в нескольких странах. Всего на них приходится около 5 % мировой добычи. Создание вторичного рынка квот упомянуто даже в разработанном Минэкономразвития проекте «Концепция развития рыбного хозяйства Российской Федерации на период до 2020 г.». Возможность перепродажи квот облегчила бы доступ и к финансовым ресурсам, так как под ликвидный товар (обращающиеся на рынке квоты) можно получить кредит.

Противники аукционов считают: чтобы отработать уплаченные на аукционе более высокие цены, обладатели квот вынуждены прибегать к браконьерству. Этот аргумент вряд ли является обоснованным как с теоретической, так и с практической точки зрения. Действительно, если применить его к другим отраслям, окажется, что увеличение налогов должно приводить к росту производства: для того чтобы расплатиться с бюджетом, предприятиям придется больше работать. Даже самые горячие сторонники увеличения нефтяной ренты или платы за выкуп земли под предприятиями не отваживаются утверждать, что увеличение платежей в бюджет приведет к росту производства.

Браконьерство процветало и до введения аукционов. Отчет Счетной палаты о состоянии дел в рыбной отрасли в 2000 г. и первой половине 2001 г. поражает масштабами незаконной деятельности. Браконьерство было фактически нормой, а квоты воспринимались не как ограничение на объем улова, а лишь как билет на выход в море.

В то же время браконьерство наносит ущерб не только государству и обществу (в конце концов, речь идет и о доходах бюджета, и о невосполнимом природном богатстве), но и самой рыбной отрасли. До тех пор, пока существенная часть дохода находится в тени, в отрасль трудно привлечь внешнее финансирование. Одно из возможных решений проблемы – все-таки ужесточить наказание за браконьерство. Подобные меры предлагал еще Петр Первый в своем Указе 1721 г.: «Торговля рыбой – дело воровское. А посему жалованье им положить мизерное, да и вешать по одному в год, чтобы другим неповадно было». Конечно, в наше время следует использовать более мягкие меры, например отлучение пойманных нарушителей от распределения будущих квот. Однако, чтобы эта мера привела к снижению браконьерства, а не к увеличению взяток, необходимо значительное повышение эффективности пограничного контроля.

Есть и более реалистичное решение – узаконить статус-кво. Этот подход предлагает смириться с тем, что государство не может проконтролировать объем добычи. Действительно, можно рассматривать квоты как билет на выход в море. И чтобы избежать истощения биоресурсов, придется резко ограничить количество таких билетов. Каждый билет должен примерно соответствовать максимальному улову судна за сезон. Это, впрочем, приведет к окончательному вытеснению с рынка владельцев мелких судов, которые уступают в производительности крупным игрокам.

В рыночной экономике есть множество способов сделать аукционы доходными для бюджета, передающими объекты в руки эффективного пользователя. Предыдущие неудачи российских аукционов в основном связаны с тем, что эти возможности не были до конца использованы. Поэтому нет никаких причин отказываться от такого проверенного способа продажи госсобственности, лицензий, концессий и квот.

Миф 19. Фондовый рынок можно не регулировать
Он сам решит свои проблемы с помощью рыночных механизмов

Фондовый рынок – один из ключевых институтов рыночной экономики. Более того, он превратился в ее олицетворение. Тем не менее, вопреки распространенной точке зрения, современный развитый фондовый рынок немыслим без регулирования, и в первую очередь – без регулирования раскрытия информации и борьбы с инсайдерской торговлей.

Кому нужен фондовый рынок? Ни в одной экономике мира фондовый рынок не является главным источником денег для инвестиций. Даже в США, где он наиболее развит, подавляющее большинство инвестиций финансируется из собственных средств компаний, 20–30 % – за счет заемных средств или выпуска облигаций и только менее 10 % – за счет выпуска акций. Это неудивительно – внешнее финансирование стоит дороже внутреннего из-за проблем асимметричной информации, поэтому компании обращаются за внешними ресурсами лишь тогда, когда не хватает собственных. Кроме того, если компания выпускает акции, а не облигации, то рынок воспринимает это как отрицательный сигнал о перспективах ее развития. Если владельцы компании готовы расстаться с частью прибыли, значит, они считают, что она будет не очень высокой. С одной стороны, выпуск акций в большей степени, чем выпуск облигаций, размывает стимулы контролирующего собственника к максимизации прибыли. Поэтому рынок соответствующим образом дисконтирует цену приобретения акций; акционерное финансирование, как правило, обходится дороже заемного. Так что акции выпускают только те компании, у которых и так много долгов, или те, которым трудно получить взаймы, например компании с нематериальными активами.

С другой стороны, если для экономики в целом рынок акций не так важен в инвестиционном плане, то для компаний молодых, производящих новые услуги и идеи, он служит единственным источником финансирования. Существуют целые сектора экономики – в том числе и самые высокотехнологичные, – основанные на акционерном финансировании. У таких компаний нет ни собственных средств, ни материальных активов, которые можно было бы использовать в качестве залога для получения кредита. Для них даже дорогой акционерный капитал – единственная возможность роста. Именно поэтому российский фондовый рынок не так важен для сырьевых корпораций (им легче получить кредит или выпустить облигации), но жизненно необходим для диверсификации экономики. Конечно, только созданные высокотехнологичные компании не сразу попадают на фондовую биржу. Сначала они получают финансирование от венчурных капиталистов, отдавая им пакеты акций и некоторые права контроля. Однако такое финансирование возможно только тогда, когда у венчурных фондов существует возможность «выхода» из капитала компании – путем продажи акций инвесторам на ликвидном и эффективном фондовом рынке.

Проблемы асимметричной информации и коллективных действий огромного числа акционеров современной корпорации, многочисленные конфликты интересов в деятельности менеджмента, аудиторов, инвестиционных аналитиков, рейтинговых агентств и т. д. требуют соответствующих действий финансовых регуляторов. Безусловно, здесь легко перегнуть палку. Например, многие участники американского рынка считали, что принятый в 2002 г. акт Сарбейнса – Оксли (об инсайдерской информации) обошелся эмитентам слишком дорого и привел к уходу некоторых компаний с фондового рынка. Тем не менее специалистам очевидно, что для нормального функционирования рынка должно быть создано по крайней мере несколько базовых условий. В статье американских экономистов Рафаеля Ла Порты, Флоренсио Лопеса-де-Силанеса и Андрея Шлейфера «Что работает в законодательстве о рынке ценных бумаг?»[17]17
  La Porta R., Lopez-de-Silanes F., and Shleifer A. What Works in Securities Laws? // Journal of Finance, February, 2006, LXI (1), 1–32.


[Закрыть] показано, что самое главное – это законы, предписывающие полное раскрытие всей важной информации при выпуске ценных бумаг. Их исполнение устраняет асимметрию информации между инвесторами и компаниями и позволяет «невидимой руке» рынка заработать в полную силу. Правоту этого аргумента подтверждает и нынешний кризис. Одной из его главных причин стала ситуация, когда инвесторы не могли понять риски сложных производных инструментов.

Впрочем, даже если в стране действуют правильные законы, нельзя однозначно сказать, нужны ли для их исполнения регуляторы. Если нет сомнений в качестве судебной системы, достаточно позволить внешним акционерам подавать иски и наказывать инсайдеров за нарушения правил. Однако суды несовершенны, поэтому иногда регуляторы – хотя они и бывают порой слишком ретивыми – могут добиться лучшего результата. В статье «Коуз против своих последователей»[18]18
  Glaeser E., Johnson S., Shleifer A. Coase v. the Coasians // Quarterly Journal of Economics, August 2001, CXVI (2), 853–899.


[Закрыть] Эдвард Глэйзер, Саймон Джонсон и Андрей Шлейфер анализируют сравнительные достоинства и недостатки судебной системы и регулирования. Для стран с переходной экономикой регулирование выглядит предпочтительнее. К примеру, именно активными действиями польского регулятора авторы объясняют разницу в развитии фондовых рынков Чехии и Польши. Если в начале 1990-х гг. польский рынок был на порядок меньше чешского, то в 1999 г. он стал в четыре раза больше.

Насколько дорого фондовым рынкам обходится отсутствие законов и их исполнение? В статье[19]19
  Bhattacharya U., and Daouk H. The World Price of Insider Trading // Journal of Finance, 2002, LVII (1), 75–108.


[Закрыть] профессора бизнес-школы Университета Индианы Утпал Бхаттачариа и Хазем Даук рассмотрели регулирование инсайдерской торговли во всех 103 странах с фондовыми рынками. В 1990-е гг. многие из этих государств приняли законы о борьбе с инсайдерской торговлей. Однако в большинстве данных стран это законодательство ни разу не применили. Неудивительно, что само по себе принятие законов не было воспринято инвесторами с энтузиазмом и не повлияло ни на ликвидность рынка, ни на цены акций. Зато начало применения закона (хотя бы в одном случае в каждой стране!) привело и к повышению ликвидности, и к существенному росту цен акций.

В России законодательство практически не дает никаких возможностей для борьбы с инсайдерской торговлей. Закон «Об инсайдерской информации и манипулировании рынком» парламент не может принять вот уже несколько лет, а у Федеральной службы по финансовым рынкам (ФСФР) нет соответствующих полномочий. Казалось бы, цена вопроса невелика – даже в самых вопиющих эпизодах инсайдерской торговли у инвесторов российского фондового рынка отобрали менее 1 % ВВП. На самом деле цена попустительства инсайдерам только кажется низкой – потери инвесторов невелики, потому что сам рынок мал. В свою очередь, небольшой размер рынка как раз и определяется рисками инсайдерской торговли – они снижают и ликвидность рынка, и капитализацию представленных на нем российских компаний, и стимулы к выходу на рынок. По оценкам Бхаттачариа и Даука, действенная борьба с инсайдерской торговлей, при прочих равных, уменьшает стоимость привлечения финансовых ресурсов на фондовом рынке на 6–7 процентных пунктов. Трудно придумать другие рецепты снижения стоимости капитала, которые давали бы такой же огромный эффект, кроме, пожалуй, прекращения налогового администрирования задним числом и отказа от преследования акционеров компаний, придерживающихся передовых стандартов раскрытия информации.