Текст книги "Казанский учебный округ в конце XIX – начале XX века"
Автор книги: Ирина Крапоткина
сообщить о нарушении
Текущая страница: 3 (всего у книги 10 страниц) [доступный отрывок для чтения: 4 страниц]
В 1905 г. в составе Канцелярии попечителя КУО был образован четвертый стол[83]83
НА РТ. – Ф. 92. – Оп. 2. – Д. 8741. – Л. 10-об.
[Закрыть] (см. подробнее главу 2, пункт 2.1.). Это свидетельствовало об увеличении делопроизводства, о привлечении в КУОЦ новых штатных единиц. Попечителю округа необходимо было вновь налаживать организацию работы не только в самой Канцелярии, но и в Управлении округа, и в его Дирекциях.
К концу XIX в., выработав четкий механизм деятельности всех структурных подразделений, КУОЦ стал функционировать в полном объеме.
Таким образом, в течение XIX – начала XX в. в КУО сформировалась целостная система управления образованием, в которой четко прослеживалась структура с взаимосвязанными компонентами, каждый из которых выполнял строго определенные функции. Оформление в рамках России Учебно-окружных центров можно рассматривать как прогрессивный элемент, направленный на выявление местной учебной администрацией регионально-территориальных особенностей в системе образования, и, как результат, использование этих особенностей в постановке учебно-воспитательного процесса.
В целом в истории становления и развития КУОЦ выделяются следующие взаимообусловленные этапы:
1. 1803–1835 гг. – В начале XIX в. Казань являлась одним из крупных губернских городов России. Получив статус Учебно-окружного центра, с учреждением университета Казань превратилась в культурно-просветительский центр не только Волжско-Камского края, но и Урала, Сибири и Кавказа. КУО объединял обширные территории, которые располагали богатыми ресурсами и высоким культурным потенциалом. Округ управлялся попечителем, при этом параллельно Учебно-окружной центр обладал организующим и исполнительным центром в лице Казанского университета. Университет стал системообразующим звеном всего учебно-воспитательного процесса в округе, что придавало КУОЦ принцип самодостаточности.
2. 1835–1881/84 гг. – До 1835 г. попечители в отношении управления округом пользовались ограниченными правами: они практически не имели никакой распорядительной власти и должны были осуществлять только передачу в МНП представлений университета, с которыми, в свою очередь, по установленному правилу прилагали свое мнение. Путем ослабления руководящей роли Училищного совета университета усилилось значение административной вертикали власти в лице попечителя и его аппарата. Схема управления системой образования была упрощена, и попечитель вступил в руководство ею, минуя те инстанции, которые не давали Учебно-окружному центру функционировать в полном объеме.
3. 1884–1917/18 гг. – В этот период российское правительство стремилось к установлению надзора и полного контроля над деятельностью учебных заведений путем ограничения их самостоятельности и подавления любой инициативы. В этом случае администрация КУОЦ, как и других учебных округов, все явственнее занимала позицию посредника между МНП и общественностью, пытаясь таким образом повлиять на ситуацию в российской школе, учитывая региональные особенности и путем внедрения оригинальных идей в деле постановки учебно-воспитательного процесса в округе. Заключительным этапом периода стали 1894–1917 гг., когда завершилась передача всех элементов управления системой просвещения в Учебно-окружные центры, что, в свою очередь, способствовало повышению степени управляемости образованием на местах.
Подобные изменения отражают логическую цепочку исторических моментов в развитии управления системой образования, при этом составные части единого целого направлены на повышение эффективности функционирования просвещения в рамках Российского государства.
1.2. Законодательные принципы управления и финансирование Казанского учебного округа
Развитие системы образования в России в начале XIX в. характеризовалось проведением реформы, необходимость которой осознавалась еще в конце XVIII в., и касалась она преимущественно устройства структуры управления образованием и организации школьной сети. Следствием этого явилось учреждение МНП как центрального органа, регулирующего систему образования, и Учебно-окружных центров в качестве представительств министерства в регионах России.
Следующим шагом реформы образования явилась организация законодательной базы управления всеми структурными подразделениями формировавшейся системы просвещения. Официальный делопроизводственный материал должен был определять отношения вышестоящего учреждения с нижестоящим. Изучение правительственных документов и их значение для данного исследования состоит в том, что они определяют не только общее направление в развитии российского образования, но и характеризуют государственную политику в отношении Учебно-окружных центров и подчиненных им учебных заведений в конце XIX – начале XX в.
Обстоятельную характеристику документов, с которыми приходилось работать чиновникам, задействованным в системе образования, представил Л.Е. Шепелев. В своей работе он отметил, что официальные документы, на которые опирались и в МНП, и в Учебно-окружных центрах, являлись «…необходимым средством контроля властей за деятельностью учреждений в целом»[84]84
Шепелев л. Е. чиновный мир России. XVIII – начало XX в. – СПб., 1999. – С. 47.
[Закрыть]. Кроме того, документация вышестоящего учреждения определяла права и обязанности подчиненных структур и поясняла, как необходимо действовать в соответствии с установленными законодательными нормами в том или ином случае. Связь между инстанциями осуществлялась через Канцелярии. Деятельность этих административных единиц при МНП и попечителе КУО регламентировалась законом[85]85
См.: Извлечение из Манифеста об учреждении министерств // Сборник постановлений… – т. 1. – Стб. 1; О новых штатах и учреждениях Канцелярии министра и Департамента народного просвещения // там же. – т. 2. – Стб. 926; Положение об Учебных округах МНП // Там же. – Стб. 961; По проекту новых штатов для Управлений учебных округов // Там же. – Т. 7. – Стб. 2118–2127.
[Закрыть]. Судя по анализу делопроизводственной документации, относящейся к функционированию КУОЦ и сосредоточенной в архивохранилищах РГИА и НА РТ, в конце XIX – начале XX в. с Казанским округом вели переписку отделения и разряды Департамента народного просвещения[86]86
См.: РГИА. – Ф. 744. – Указы и доклады по МНП; НА РТ. – Ф. 92. – Циркуляры по КУО.
[Закрыть]. В данном исследовании мы не ставим цель раскрыть структуру министерства просвещения, поэтому не останавливаемся подробно на этом вопросе.
На рубеже XIX–XX вв. делопроизводство в Канцелярии попечителя КУО, и тем более в МНП, достигло таких размеров, что Департамент просвещения был вынужден издавать специальные циркулярные распоряжения, помогающие облегчить работу с официальными документами. Для этого министерство установило два правила, которые необходимо было соблюдать при работе с документами: а) на полях первой страницы кратко излагать суть вопроса, с которым обращались в вышестоящую инстанцию; б) однотипные документы можно было объединять под одним заголовком[87]87
НА РТ. – Ф. 92. – Оп. 1. – Д. 22442. – Л. 101–103.
[Закрыть]. Но, несмотря на принимаемые меры, с каждым учебным годом делопроизводственного материала становилось все больше и больше (см. подробнее главу 2, пункт 2.1).
В основу законодательных принципов управления КУОЦ были положены правительственные акты и ведомственные распоряжения. Условно схему движения официальных документов можно представить следующим образом (схема 3).
Схема 3
Установленная связь между руководящим учреждением и подчиненным ему называлась сношением, а нижестоящие структуры входили к вышестоящим с отношением. В связи с этим можно представить обратную схему действия документов (схема 4).
Схема 4
Как правило, официальная и ведомственная документация была двух типов: общая и частная. Бумаги, относившиеся к первому типу, распространялись на все Учебно-окружные центры Российской империи, а документация второго типа касалась непосредственно КУОЦ.
Внутренняя организация работы Управления и Канцелярии попечителя КУО полностью регламентировалась правительственными постановлениями, министерскими положениями и распоряжениями. Эти официальные документы, позволявшие осуществлять функционирование Казанского учебно-окружного управления, были введены в действие преимущественно в 80—90-е годы XIX столетия. Все законодательные акты, принимаемые правительством, в том числе и в сфере образования, публиковались в Своде законов Российской империи, сборниках постановлений и распоряжений по МНП. Данный материал служил своеобразным руководством к действию и настольной книгой для учебно-окружной администрации. Опираясь на официальные документы, попечители учебных округов устанавливали необходимый распорядок деятельности в постановке учебно-воспитательной работы в подведомственных учебных заведениях. Надо признать, что часть официальных документов имела более раннее происхождение, при этом соответствующие изменения лишь дополняли прежние акты[88]88
См.: НА РТ. – Ф. 92. – Оп. 1. – Д. 1809, 2676, 22442; Там же. – Оп. 2. – Д. 313.
[Закрыть] (практически до октября 1917 г. ни один из правительственных и министерских документов, относившихся к КУОЦ, не был отменен). В связи с этим мы привлекали законодательные акты, выходящие за пределы хронологических рамок данного исследования. Ярким примером тому служат Положение об учреждении Учебных округов (1803 г.), Положение об Учебных округах МНП (1835 г.), Проект новых штатов для Управлений учебных округов (1881 г.), Университетский устав (1884 г.)[89]89
См.: Общий устав Императорских Российских университетов. – СПб., 1884. – С. 4; Сборник постановлений по Министерству народного просвещения. – Т. 1–2, 7.
[Закрыть]. Данные положения представляют собой свод правовых норм, касающихся организации учебно-окружной системы в России и определяющих права и обязанности Управлений учебных округов, служащих в них лиц и подведомственных учреждений. Кроме того, эти документы устанавливали и в дальнейшем подтверждали утвердившуюся в рамках Российской империи учебно-окружную систему организации просвещения, законодательным путем корректировали функционирование народного образования в регионах империи.
В пункте 1.1 мы отмечали, что в 1803 г. было принято Положение об учреждении Учебных округов. Данный документ подтверждал, что в России для более успешного развития образования создавались учебные округа, возглавляемые попечителями. Также перечислены все губернии, которые составляли учебные округа[90]90
Об учреждении Учебных округов // Сборник постановлений… – Т. 1. – Стб. 21–22.
[Закрыть]. Учебно-окружные центры обустраивались по мере того, как шла реализация реформы образования в целом, поэтому первые законодательные акты не давали возможности полностью составить представление о вновь создаваемой системе управления школьной сетью. В связи с этим на местах учебно-окружная администрация была вынуждена в рабочем порядке формировать аппарат, способный реализовать на практике замыслы правительства. Кроме того, учебно-окружное руководство направляло в министерство рапорты с различными просьбами об усовершенствовании деятельности учебных центров, предлагая конкретные действия. Так, в январе 1829 г. попечитель КУО М.Н. Мусин-Пушкин в письменном обращении к министру народного просвещения выступил с вопросом относительно предоставления четкой инструкции для главы Учебно-окружного центра. Михаил Николаевич просил точно определить власть попечителя, его права и обязанности в отношении к подчиненным[91]91
НА РТ. – Ф. 92. – Оп. 1. – Д. 2904. – л. 1-об.
[Закрыть]. Согласно данному документу можно предположить, что Положение об учреждении Учебных округов от 1803 г. не могло дать точных указаний тем, на кого распространялся данный документ.
На просьбу Мусина-Пушкина министр ответил, что попечитель является начальником всех учебных заведений в округе и, следовательно, обязан следить за порядком в них. Кроме этого, на главу учебного округа ложилась задача исполнять требования МНП по организации учебного дела в регионе и регулярно отчитываться по проделанной работе. В целом министерство просвещения не видело необходимости снабжать попечителей особенной инструкцией[92]92
НА РТ. – Ф. 92. – Оп. 1. – Д. 2904. – л. 2.
[Закрыть]. Подобное объяснение не могло охватить тех проблем, с которыми приходилось сталкиваться учебно-окружному начальству, поэтому администрация КУО довольно часто вынуждена была входить в Департамент народного просвещения с частными вопросами по функционированию Учебно-окружного центра. Подобная переписка не снимала самой проблемы отсутствия более четких установок по поводу организации деятельности учебных округов. Видимо, поэтому в 1833 г. министерство направило в КУОЦ статьи, на которые попечитель и его подчиненные должны были обращать особое внимание при осмотре учебных заведений округа. так были определены приоритетные направления в деятельности КУО: нравственное, учебное и хозяйственно-полицейское[93]93
Там же. – Д. 3832. – л. 5–7.
[Закрыть].
Однако для успешного функционирования Учебно-окружных центров и координации деятельности окружной администрации предпринимаемых правительством мер было явно недостаточно. МНП пришло к мысли, что необходимо подготовить новое положение. В 1835 г. Государственным советом и императором Николаем I было одобрено Положение об Учебных округах МНП. Данный документ состоял из докладной записки и основной части, представленной четырьмя разделами:
– общие правила;
– обязанности попечителей учебных округов;
– о Совете попечителя;
– о Канцелярии попечителя[94]94
Положение об Учебных округах МНП // Сборник постановлений… – Т. 2. – Стб. 955–961.
[Закрыть].
В докладной записке, представленной МНП, высказывались мотивы принятия данного Положения и отмечалась необходимость передачи учебной власти в округах из рук университетов в Учебно-окружные центры. Затем был представлен указ для Сената, в котором предлагалось составить соответствующий законодательный акт. В первой части Положения (параграфы 1–3) оговаривалось количество имевшихся в России к 1835 г. учебных округов и отмечался перевод всех учебных заведений под непосредственный контроль попечителя округа. Параграфы 4—18 подробно расписывали права и обязанности руководителя учебного округа. Созданный при попечителе Совет также наделялся рядом полномочий, о чем свидетельствовали параграфы 19–29. И последний раздел Положения (параграфы 30–31) устанавливал функции Канцелярии попечителя. С новым Положением учебно-окружное руководство наделялось значительными полномочиями по управлению гимназиями и училищами округа.
До 1881 г. особых законодательных норм в отношении КУОЦ принято не было. Официальные акты, издаваемые правительством и МНП в период с 1835 по 1881 г., касались лишь территориальных изменений КУО, о чем мы говорили в пункте 1.1. В январе 1881 г. Государственный совет и Департамент государственной экономии высказались положительно относительно предложения МНП об увеличении штатов для Управлений учебных округов[95]95
По проекту новых штатов для Управлений учебных округов // Сборник постановлений… – Т. 7. – Стб. 2047–2167.
[Закрыть]. Данное Положение содержало объемную историческую справку, в которой подтверждалась действенность Положения от 1835 г. Кроме того, пристальное внимание было уделено предметам ведомства Управлений учебных округов, в том числе и Казанского, более четко расписывались делопроизводство и отчетность Канцелярий попечителей округов, были увеличены штаты Управлений учебных округов.
Права Учебно-окружных центров значительно расширились благодаря принятию нового Университетского устава в 1884 г.[96]96
Общий устав Императорских Российских университетов. – СПб., 1884.
[Закрыть]. Для нашего исследования определенный интерес представляет второй отдел Устава, повествующий о попечителе учебного округа[97]97
Общий устав Императорских Российских университетов. – СПб., 1884. – С. 4.
[Закрыть]. Согласно данному документу учебно-окружное начальство стало полноправным руководителем всех без исключения учебных заведений, начиная от высших и заканчивая низшими. Сокращая самостоятельность университетов, министерство обязывало попечителя учебного округа контролировать учебно-воспитательный процесс в высших учебных заведениях, чего не было в Положении 1835 г. Наделяя Учебно-окружные центры значительными полномочиями в деле организации учебной деятельности и обеспечении контроля за преподавательским составом и учащимися, министерство просвещения полностью передало функции по управлению образованием на места. Именно с этого времени Учебно-окружные центры стали функционировать в полную силу как полноправные административные единицы МНП в регионе.
В исследуемый период – 1894–1817 гг. – на КУОЦ распространялись статьи Свода законов Российской империи, изданные в 1893 г.[98]98
НА РТ. – Ф. 92. – Оп. 2. – Д. 313. – Л. 82–84; Свод законов Российской империи, повелением государя императора Николая I составленный. – Т. XI, ч. 1. – СПб., 1893.
[Закрыть]. Том одиннадцатый содержит положение «Об управлении ученой и учебной частью ведомства МНП», где представлены статьи об управлении учебными округами Российской империи; рассмотрен штат Учебно-окружных центров с подробным изложением всех прав и обязанностей администрации округов; раскрыта структура Управлений и Канцелярий; дано практическое руководство по управлению всеми учебными заведениями[99]99
Свод законов… – С. 8—19.
[Закрыть]. Все статьи данного Положения подтверждали правительственные постановления 1835 и 1881 гг., причем каждая статья имела соответствующую ссылку на первоначальный источник, который мог засвидетельствовать установившийся порядок функционирования системы образования в России.
Следующий документ, относящийся к основам управления КУОЦ – Устав о гражданской службе[100]100
Свод законов Российской империи: в 16 т. – Кн. 1, т. 3. – Свод уставов о службе гражданской. – Стб. 1—65.
[Закрыть]. В конце XIX – начале XX в. Россия по-прежнему оставалась чиновничьей страной, поэтому правовому статусу служащих уделялось довольно большое внимание как элементу формирования основного состава бюрократии. На примере КУОЦ можно проследить, каким образом поддерживались традиции чинопроизводства в Российской империи и насколько высоко ценился статус чиновника[101]101
См.: Зайончковский П.А. Российское самодержавие в конце XIX в. – М., 1970; Шепелев л. Е. чиновный мир России… – С. 166–188.
[Закрыть]. Как и все Учебно-окружные центры, Казань была представлена Управлением и Канцелярией, где работало в общей сложности 14 человек[102]102
НА РТ. – Ф. 92. – Оп. 1. – Д. 22079. – л. 20; См.: Список должностных лиц по КУО на 1894–1914 гг. – Казань, 1894–1914.
[Закрыть]. Должность каждого служащего КУОЦ соответствовала определенному классу табели о рангах. В качестве примера можно указать, что наибольший статус в учебно-окружной администрации был у попечителя, и его должность соответствовала IV классу, наименьший статус был у низших чиновников – помощников столоначальников и журналиста – IX класс[103]103
НА Рт. – Ф. 92. – Оп. 1. – Д. 4032. – л. 27–75; Устав о службе по определению от правительства // Свод законов… – Кн. 1, т. 3. – Стб. 64–65.
[Закрыть]. К концу XIX в. в системе чинопроизводства проявились как положительные, так и отрицательные стороны. Одним из позитивных моментов можно считать улучшение качественного состава чиновников, когда в должности утверждали человека, имевшего необходимые знания и навыки работы в той или иной сфере (в данном случае – в образовательной системе). К негативным моментам прежде всего можно отнести автоматическое получение чина. Выслуга лет давала возможность, не прилагая особых сил, достичь очередного повышения. Но, несмотря на определенные недочеты чиновничьей службы, нельзя не отметить тот факт, что работники Управления и Канцелярии казанского попечителя всеми силами старались обеспечить четкое функционирование учебных заведений округа.
Вышеперечисленные правительственные постановления и положения представляли собой основу управления КУОЦ. В делопроизводственных материалах, характеризующих повседневную работу МНП и КУО, отражена основная деятельность учреждений образования. Эти документы разнообразны как по форме, так и по содержанию. Для рассмотрения исследуемой проблемы нами привлекались отчеты, циркуляры и документы официального делопроизводства.
1. ОтчетыОтчеты – это своеобразные доклады вышестоящему руководству о проделанной работе за определенный период времени. Как правило, отчеты составлялись за прошедший год и за несколько лет. В ходе исследования проблемы функционирования КУОЦ на рубеже XIX–XX вв. нами привлекались ежегодные отчеты министра просвещения и попечителя КУО[104]104
См.: НА РТ. – Ф. 92. – Оп. 1. – Д. 20704, 21349, 23501, 24160; Там же. – Оп. 2. – Д. 2, 736, 1524, 2450, 4022, 4984, 6244, 7786, 9564, 17880, 19950, 22166; Отчет министра народного просвещения за 1894–1901 гг. – СПб., 1898–1903.
[Закрыть].
Отчеты министра носили общий характер и давали анализ развития системы образования в целом по России. Как правило, в ежегодном отчете МНП приводимые сведения строились согласно типам учебных заведений: по университетам, средним учебным заведениям, низшим учебным заведениям, техническим заведениям. Завершался отчет статистическими ведомостями, в которых материал располагался по существовавшим в России учебным округам. Статистические данные позволяют представить общую картину развития системы образования в отдельном учебном округе. Министерские отчеты строились на основе материалов, предоставляемых Учебно-окружными центрами, затем они направлялись на имя императора, в связи с чем назывались «всеподданнейшими».
Отчетная документация попечителей КУО за изучаемый период с 1894 по 1917 г. довольно хорошо сохранилась в НА РТ в фонде попечителя КУО.
Необходимо отметить, что первые отчеты попечителей появились еще в начале XIX в. Согласно положению «Об учреждении Учебных округов» от 23 января 1803 г. руководитель округа должен был координировать деятельность подведомственных учебных заведений, сообщая министру просвещения обо всех текущих делах в форме ежегодного отчета[105]105
Об учреждении Учебных округов // Сборник постановлений… – Т. 1. – Стб. 21–22.
[Закрыть].
За всю историю существования учебных округов, а это 1803–1918 гг., форма отчетов попечителей менялась не раз. К концу XIX – началу XX в. основополагающий принцип отчетной информации был сведен к отображению четырех направлений учебно-окружной деятельности:
1) общие сведения об учебном заведении – время открытия, помещение, число классов, учебно-вспомогательные учреждения, пансионы и общежития;
2) о личном составе служащих – количество, их деятельность, деятельность педагогического совета и хозяйственного комитета, вакансии, пропущенные преподавателями уроки;
3) об учащихся – число, вероисповедание, сословие, число поступивших и выбывших, поведение учащихся и пропущенные уроки, результаты испытаний, занятия необязательными предметами, практические и внеклассные занятия, расходы на содержание учебного заведения, плата за учение, пособия учащимся;
4) врачебно-санитарная часть – организация врачебно-санитарного надзора за учащимися, сведения о санитарном состоянии учебного помещения[106]106
НА РТ. – Ф. 92. – Оп. 2. – Д. 4803. – Л. 65–66.
[Закрыть].
По структуре отчет состоял из двух частей: первая – это текстовой отчет по схеме, представленной нами выше, вторая – статистические сведения о состоянии учебных заведений за прошедший учебный год, сведенные во всевозможные таблицы. Материал строился согласно типам школ – гимназии, прогимназии, реальные училища и т. д.[107]107
См.: НА РТ. – Ф. 92. – Оп. 1. – Д. 20704. – 335 л.
[Закрыть].
Основу отчета попечителя КУО составлял материал, предоставляемый начальниками учебных заведений и Дирекциями народных училищ. Директора и инспектора народных училищ КУО должны были отправлять отчеты о состоянии подведомственных им учебных заведений в Управление округа в строго определенное время: в 1894–1917 гг. данная информация предоставлялась к 1 января и 1 июля. Довольно часто случалось так, что в Управление КУО отчеты доставлялись несвоевременно. Попечителю округа приходилось напоминать о сроках отчетности перед Учебно-окружным центром, рассылая по губерниям циркулярные предписания, оговаривая в них, что Дирекции задерживают подготовку общего отчета по КУО перед МНП[108]108
НА РТ. – Ф. 92. – Оп. 1. – Д. 22442. – Л. 165.
[Закрыть]. Ежегодные отчеты попечителя КУОЦ также направлялись в министерство просвещения в отведенные для этого сроки – не позже 1 октября[109]109
Там же. – Д. 23446. – Л. 65.
[Закрыть].
Отчетную информацию, поступавшую в Учебно-окружной центр, обрабатывали окружные инспектора, состоявшие в штате Управления округа. С заключением инспектора знакомился попечитель, делая распоряжение о том, как следует поступать с предоставленным отчетом – либо вернуть на доработку, либо готовить для отправки в министерство[110]110
НА Рт. – Ф. 92. – Оп. 1. – Д. 22444. – л. 26.
[Закрыть].
В НА Рт в фонде попечителя КУО представлены черновые варианты отчетов, где на полях карандашом сделаны соответствующие пометки (вероятно, рукой попечителя)[111]111
Там же. – л. 34–38 об.
[Закрыть]. В связи с этим сложно представить вариант, направляемый в МНП, так как в РГИА в фонде Департамента народного просвещения отчет попечителя разбит на части (либо по типам учебных заведений, либо по городам) и представлен вместе с отчетами других учебных округов[112]112
РГИА. – Ф. 733. – Оп. 194. – Д. 1392. – л. 1—741 об.
[Закрыть]. так или иначе, значение отчетов как источника официально-документального типа велико, поскольку отчетная документация дает возможность раскрыть работу КУОЦ с учебными заведениями региона, выявив приоритетные направления в деятельности учебно-окружного начальства.
